TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 février 2009
Composition
M. Pierre-André Berthoud, président; MM. Jean-Claude Favre et Guy Dutoit, assesseurs; Mme Karin Sidi-Ali, greffière.
Recourants
1.
X.______________ et ses enfants Y.______________ et Z.______________, à Renens,
2.
A.______________, à Renens,
3.
B.______________ et ses enfants C.______________, D.______________ et E.______________, à Lausanne,
tous représentés par Claude PASCHOUD, Cabinet de conseils juridiques, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP), Division asile, à Lausanne,
Objet
Refus de délivrer
Recours X.______________, A.______________ et B.______________ et consorts c/ décision du Service de la population (SPOP), Division asile, du 6 juillet 2007 (VD 416'315) refusant de leur octroyer des autorisations d'établissement
Vu les faits suivants
A. X.______________, née le 2 décembre 1963 au Qatar, est arrivée en Suisse le 29 septembre 2000 avec ses enfants, Y.______________ et Z.______________, nés respectivement le 14 décembre 1996 et le 15 août 1999 et accompagnée de sa soeur, A.______________, née le 9 juin 1972 (lieu de naissance inconnu). Leur dernier domicile se trouvait au Qatar.
Le 2 octobre 2000, ils ont déposé une demande d'asile et ont été mis au bénéfice d'un permis N pour requérants d'asile.
Le 8 juillet 2001, B.______________, la soeur cadette de X.______________ et de A.______________, née le 12 décembre 1976 au Qatar, est arrivée en Suisse avec ses trois enfants, C.______________, née le 12 août 1993, D.______________, né le 11 juillet 1994, et E.______________, née le 17 juin 1995. Leur dernier domicile se trouvait en Egypte. Peu après leur arrivée, ils ont également déposé une demande d'asile et ont été mis au bénéfice d'un permis N.
X.______________, A.______________ et B.______________ sont issues d'une ethnie palestinienne.
Par décision du 30 septembre 2003, l'Office fédéral des réfugiés (ODR; aujourd'hui Office fédéral des migrations, ODM), a rejeté la demande d'asile formée par X.______________ et ses enfants et ordonné leur renvoi, leur impartissant un délai au 25 novembre 2003 pour quitter la Suisse. Statuant le même jour, dit office a également rejeté la demande déposée par A.______________ et ordonné son renvoi.
Le 18 mars 2004, l'ODR a rejeté la demande d'asile déposée par B.______________ et ses enfants et ordonné leur renvoi. Le recours formé par B.______________ et ses enfants contre cette décision a été déclaré irrecevable par la Commission suisse de recours en matière d'asile en date du 3 juin 2004. Un délai au 29 juillet 2004 leur a été imparti pour quitter la Suisse.
B. Le 19 janvier 2004, X.______________, A.______________ et B.______________ ont sollicité de l'ODR la reconnaissance de leur statut d'apatrides.
L'ODM a entrepris des démarches auprès de plusieurs Etats, notamment l'Egypte et Israël, afin d'obtenir de leur part un titre de séjour en faveur des intéressés. Ces démarches étant demeurées vaines, l'ODM a reconnu la qualité d'apatrides aux intéressées et à leurs enfants en date du 10 avril 2007. Ensuite de cette décision, elles ont à nouveau été mises au bénéfice d'un livret N pour requérants d'asile.
Les 16 mai et 3 juillet 2007, les intéressées et leurs enfants ont sollicité des autorisations de séjour auprès de l'ODM. Celui-ci a répondu le 6 juillet 2007 en leur indiquant que de telles démarches devaient être entreprises auprès des autorités de police des étrangers cantonales, précisant toutefois que, selon l'art. 14 al. 1 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), une personne ayant fait l'objet d'une décision de refus d'asile et de renvoi de Suisse entrée en force ne pouvait engager une procédure de police des étrangers. L'ODM a ajouté que, selon le droit en vigueur, la reconnaissance du statut d'apatride à un étranger ne lui conférait pas un droit à une autorisation de séjour annuelle. Dite autorité a encore expliqué que les intéressés, étant donné qu'ils n'étaient pas titulaires d'une autorisation de séjour à l'année, ne pouvaient pas se prévaloir du chiffre 347.2 dernier paragraphe des directives et commentaires de l'ODM sur l'entrée, le séjour et le marché du travail (ci-après: directives LSEE).
C. Agissant par l'intermédiaire de leur conseil, les intéressées se sont également adressées au Service de la population (SPOP) le 6 juin 2007 pour requérir la délivrance d'une autorisation d'établissement en se fondant sur le chiffre 347.2 des directives LSEE. A l'appui de leur demande, elles se sont prévalues de leur séjour régulier et ininterrompu en Suisse pendant plus de cinq ans.
Le SPOP a répondu négativement à cette demande par courrier du 6 juillet 2007, relevant que le paragraphe 347.2 des directives LSEE n'était applicable qu'aux apatrides reconnus qui étaient déjà au bénéfice d'une autorisation de séjour.
D. Le 31 juillet 2007, faisant valoir que le courrier du SPOP du 6 juillet 2007 était une décision, X.______________ et ses enfants, A.______________ ainsi que B.______________ et ses enfants l'ont contestée par recours devant le Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008: la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Ils concluent à l'annulation de cette décision et à ce qu'il leur soit délivré des autorisations d'établissement. Le SPOP s'est déterminé par acte du 28 août 2007 et a conclu au rejet du pourvoi. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 27 septembre 2007.
E. A la suite de l'entrée en vigueur de la LEtr au 1er janvier 2008, le SPOP a indiqué par courrier du 25 janvier 2008 qu'il avait décidé de reconsidérer sa décision du 6 juillet 2007 dans le sens de l'octroi d'une autorisation de séjour en faveur des recourants. Invités à se déterminer, ces derniers ont maintenu les conclusions de leur recours tendant à l'octroi d'autorisations d'établissement. Le SPOP a également maintenu ses conclusions dans sa lettre du 13 février 2008. Les recourants ont déposé une nouvelle écriture le 31 mars 2008.
En date du 7 octobre 2008, après avoir interpellé l'ODM sur invitation du juge instructeur, le SPOP a produit la prise de position du 2 octobre 2008 de l'office fédéral. S'appuyant sur une interprétation de la version en langue allemande des directives, celui-ci conclut à la libération du contrôle fédéral concernant les recourants au 9 avril 2012. Les recourants se sont encore déterminés sur ce document par acte du 16 octobre 2008.
La cour a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Les recourants prétendent avoir un droit à une autorisation d'établissement en vertu du chiffre 347.2 des directives LSEE, puis de l'art. 31 al. 3 LEtr et du chiffre I.3.4.7.2 des directives de l'ODM relatives à la LEtr (ci-après: directives LEtr), dont ils rempliraient déjà les conditions.
a) Selon l'art. 126 al. 1 LEtr, les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la loi - soit avant le 1er janvier 2008 - sont régies par l'ancien droit. Le présent recours, dirigé contre la décision du SPOP du 6 juillet 2007 rejetant la demande d'autorisation d'établissement de X.______________ et consorts, doit en conséquence être examiné à l'aulne de l'ancien droit. Le fait que, en cours d'instance, les recourants se sont vu octroyer une autorisation de séjour en vertu de l'art. 31 al. 1 LEtr après son entrée en vigueur n'entrave pas l'application de l'ancien droit au litige. Au demeurant, comme observé ci-dessous, le nouveau droit ne conduirait pas à une solution différente dans la présente cause.
b) Le chiffre 347.2 des directives LSEE prévoit ce qui suit:
L'apatride reconnu comme tel par la Suisse (Convention relative au statut des apatrides du 28 septembre 1954; RS 0.142.40) obtient une autorisation d'établissement après un séjour régulier et ininterrompu de cinq ans dès qu'il a été reconnu apatride. Les séjours dûment autorisés, ininterrompus, précédant la reconnaissance du statut d'apatride son également pris en compte.
Ce texte est comparable au droit actuellement en vigueur. L'art. 31 al. 3 LEtr prévoit en effet que "les apatrides qui ont droit à une autorisation de séjour et qui séjournent légalement en Suisse depuis cinq ans au moins ont droit à une autorisation d'établissement". Quant aux directives LEtr, elles ont un contenu similaire aux directives LSEE.
La version allemande des directives LSEE, identique à la formulation des directives LEtr, est quant à elle formulée comme suit:
Anerkannte Staatenlose im Sinne des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954 (SR 0.142.40) erhalten die Niederlassungsbewilligung nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren. Ununterbrochene Aufenthalte mit ordentlicher ausländerrechtlicher Bewilligung vor der Anerkennung als staatenlose Person werden ebenfalls an die Niederlassungsfrist angerechnet.
A la lumière du texte allemand, par "séjours dûment autorisés, ininterrompus précédant la reconnaissance du statut d'apatride", il faut donc comprendre les séjours effectués au bénéfice d'un titre de présence reconnu par le droit des étrangers ("mit ordentlicher ausländerrechtlicher Bewilligung"). Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la signification, en droit des étrangers, d'un séjour "légal", "régulier" ou "dûment autorisé", concluant à ce que ces expressions sont synonymes, et à ce qu'elles désignent un "séjour qui est conforme aux dispositions réglementaires et légales et qui est couvert par une décision des autorités compétentes", à savoir un "séjour accompli au bénéfice d'une autorisation de police des étrangers valable" (ATF 2A.165/2000 du 20 décembre 2000, consid. 3b).
Cette interprétation est celle qui a été retenue par l'ODM et le SPOP et il n'y a pas lieu de s'en écarter. Il n'y a ni contradiction ni extension du texte français, car on ne voit pas sous quelle forme un séjour pourrait être dûment autorisé sans qu'il soit justifié par un titre de présence reconnu par le droit des étrangers. Ce titre de présence peut notamment être un permis de type N pour requérants d'asile, ou encore l'octroi d'une admission provisoire ou d'une action humanitaire, comme l'indique le chiffre 3.4.7.2 des directives LSEE à l'égard des séjours à prendre en compte pour la délivrance d'une autorisation à un bénéficiaire de l'asile. En effet, il n'y a pas de raisons de faire des distinctions entre les différents types de séjours autorisés en Suisse (ATF 2A.165/2000 précité, consid. 3b). En revanche, un séjour effectué sans titre de présence reconnu, dans la simple expectative, par exemple, de la reconnaissance du statut d'apatride ne peut être assimilé à un séjour "dûment autorisé" puisque aucune autorisation de police des étrangers n'est délivrée aux requérants durant cette procédure.
b) Constatant que le séjour des recourants était illégal entre les échéances des délais de renvois et le jour de la reconnaissance du statut d'apatride, le SPOP ainsi que l'ODM dans sa prise de position du 2 octobre 2008 estiment qu'il ne peut être pris en compte. Ils en déduisent que la computation du séjour des recourants en vue de l'octroi d'une autorisation d'établissement débute au jour de la reconnaissance de leur statut d'apatrides, à savoir le 10 avril 2007.
Les recourants estiment en revanche que la reconnaissance du statut d'apatride produit des effets ex tunc et que, dès lors, il faut prendre en considération la durée de leur séjour en Suisse dès leur arrivée, indépendamment de l'absence d'autorisation de police des étrangers durant certaines périodes. Ils invoquent sur ce point la pratique en matière d'asile qui permet de prendre en compte la durée du séjour avant l'octroi de l'asile lorsqu'il est question de délivrer une autorisation d'établissement au sens de l'art. 60 LAsi.
X.______________, ses enfants et A.______________ se sont vus refuser leurs demandes d'asile le 30 septembre 2003. A l'échéance du délai au 25 novembre 2003 qui leur a été imparti pour quitter la Suisse, la validité de leur titre de présence - un permis N en l'occurrence - a pris fin. Il en va de même de B.______________ et ses enfants, dont le titre de présence a cessé d'être valable le 29 juillet 2004, date à laquelle leur renvoi est devenu exigible. Les recourants ont donc séjourné en Suisse sans titre de séjour valable, dès le 25 novembre 2003 en ce qui concerne X.______________, ses enfants et A.______________, et dès le 29 juillet 2004 en ce qui concerne B.______________ et ses enfants. Ce n'est que lors de la reconnaissance de leur statut d'apatride, le 10 avril 2007, qu'ils ont à nouveau été mis au bénéfice d'un permis N, soit une autorisation de police des étrangers valable. Au regard du chiffre 347.2 des directives LSEE, le séjour n'a donc pas été dûment autorisé durant ces périodes.
Par ailleurs, les arguments des recourants ne sauraient être retenus sur la question d'éventuels effets ex tunc de la reconnaissance du statut d'apatride. En effet, à les suivre, la directive perdrait de son sens en tant qu'elle prévoit la délivrance d'une autorisation d'établissement dès que l'étranger a été reconnu apatride. Si la reconnaissance du statut d'apatride devait systématiquement entraîner des effets ex tunc dès la survenance de l'apatridie, il ne ferait aucun sens de se référer au moment de dite reconnaissance. Et on ne voit pas quels séjours pourraient être considérés comme n'étant pas "dûment autorisés" au sens des directives LSEE. Accorder de tels effets rétroactifs n'est pas impossible en soi, mais ce n'est pas la solution choisie par le législateur, à savoir l'ODM dans un premier temps avec les directives LSEE, puis le parlement avec la LEtr - qui exige un séjour "légal" - dans un second temps.
Au surplus, contrairement à ce que soutiennent les recourants, les règles relatives à la délivrance d'une autorisation d'établissement pour un réfugié reconnu, en vertu desquelles le séjour ayant précédé l'octroi de l'asile est comptabilisé, ne sont pas aveuglément transposables au cas d'espèce. En matière d'asile, les directives LSEE précisent expressément à cet égard que ces séjours sont pris en compte lorsqu'ils ont été effectués "sous le couvert d'une admission provisoire ou d'une action humanitaire" (chiffre 347.2). Ceci confirme l'appréciation des autorités dans le cas d'espèce, selon laquelle les séjours pouvant être comptabilisés sont les séjours accomplis au bénéfice d'une autorisation de police des étrangers, et ce de façon ininterrompue. En revanche, ces règles ne signifient en aucun cas que toute autorisation en matière de police des étrangers reconnaissant un certain statut à l'étranger doive déployer des effets rétroactifs au jour de la demande.
c) C'est donc à bon droit que le SPOP a considéré que le délai de 5 ans permettant aux recourants d'obtenir une autorisation d'établissement au sens du chiffre 347.2 des directives LSEE court dès la reconnaissance de leur statut d'apatride, soit dès le 10 avril 2007, et que leur séjour ayant précédé cette reconnaissance, dans la mesure où il n'était pas dûment autorisé, ne peut être comptabilisé.
2. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les recourants qui succombent doivent s'acquitter d'un émolument de justice (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise sur la procédure administrative - LPA-VD, RSV 173.36). En revanche, le SPOP n'a pas droit à des dépens (art. 52 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par le Service de la population le 6 juillet 2007 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 février 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.