CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 septembre 2003
sur le recours interjeté le 7 août 2003 par X.________, son épouse Y.________, et leurs deux enfants Z.________ et A.________, tous ressortissants yougoslaves nés respectivement le 14 juin 1967, le 17 mars 1965, le 29 avril 1998 et le 3 août 2002, représentés pour les besoins de la présente procédure par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s, à Lausanne,
contre
la "décision" du Service de la population (ci-après SPOP) du 21 juillet 2003.
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
En fait :
A. Le 12 janvier 1998 et le 2 février 1998, Y.________ et son épouse X.________ ont déposé une demande d'asile en Suisse. Le 16 juin 1998, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a rejeté la demande des requérants et de leurs enfants et leur a imparti un délai échéant le 15 septembre 1998 pour quitter la Suisse. Le 11 janvier 2002, la Commission suisse de recours en matière d'asile a rejeté le recours interjeté contre la décision de l'ODR. Le 16 janvier 2002, l'ODR a imparti aux recourants un nouveau délai au 15 avril 2002 pour quitter notre pays. Le 3 mai 2002, les recourants ont sollicité la suspension de l'exécution du renvoi de Suisse, suspension qui a été rejetée par l'ODR le 8 mai 2002, la famille X.________ étant tenue de quitter immédiatement la Suisse.
Le 6 janvier 2003, les recourants ont présenté à l'ODR une demande de réexamen de la décision du 16 juin 1998. Par décision du 8 janvier 2003, l'ODR a suspendu provisoirement l'exécution du renvoi de la famille X.________, à titre de mesure provisionnelle, et prié le SPOP de renoncer à l'exécution de renvoi, les démarches (dont celles visant notamment à l'obtention de papiers) pouvant toutefois se poursuivre. Par décision du 29 janvier 2003, l'ODR a rejeté la demande de réexamen susmentionnée, en précisant que sa décision du 16 juin 1998 était entrée en force et exécutoire et qu'un éventuel recours ne déploierait pas d'effet suspensif. Le recours interjeté contre cette décision a été rejeté par la Commission suisse de recours en matière d'asile le 26 mars 2003. Le 25 juillet 2003, le SPOP, division asile, a invité les recourants à se présenter dans ses bureaux le 31 juillet 2003 en vue d'organiser les modalités de leur départ. Selon le dossier produit par l'autorité intimée, les recourants sont tous au bénéfice d'un livret pour requérants d'asile (livret N) valable au plus jusqu'au 15 novembre 2003.
B. Le 8 mai 2003, les recourants ont présenté auprès du SPOP, division asile, une requête tendant à ce que leur dossier soit adressé à l'ODR en vue de l'obtention d'un livret F pour situation de détresse personnelle grave. A l'appui de leur demande, ils exposaient remplir à leurs yeux tous les critères posés par la circulaire du 21 décembre 2001 de l'Office fédéral des étrangers et de l'Office fédéral des réfugiés (circulaire intitulée "Pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s'agissant des cas personnels d'extrême gravité"). Ils estiment se trouver dans une situation de détresse personnelle grave justifiant l'octroi d'une admission provisoire.
C. Par courrier du 21 juillet 2003, le SPOP a informé le mandataire des recourants de ce qui suit :
"(...)
Monsieur,
Nous nous référons à votre courrier du 8 mai 2003 et vous donnons les éléments de réponse suivants:
Comme vous le savez, les autorités cantonales sont habilitées, en vertu de la circulaire OFE/ODR du 21 décembre 2001, à présenter aux autorités fédérales les cas de rigueur remplissant les conditions d'une situation de détresse personnelle grave.
Après avoir attentivement étudié le dossier de la famille X.________, le Chef du département des Institutions et des Relations Extérieures nous charge de vous répondre en son nom.
Dans le cas d'espèce et sur la base de renseignements recueillis par notre service quant à la situation des intéressés, M. le Conseiller d'Etat, Pierre Chiffele, a conclu que ceux-ci ne réunissaient pas les exigences requises par les autorités fédérales.
Si le Canton de Vaud entend mener une politique humaine et réaliste en matière d'asile et de police des étrangers, son gouvernement se doit néanmoins de rester crédible vis-à-vis des autorités fédérales en leur soumettant uniquement des cas remplissant cumulativement les critères énoncés dans la circulaire précitée.
Dès lors, nous nous trouvons dans l'obligation de procéder aux démarches en vue de l'exécution du renvoi de la famille X.________.
(...)".
D. Par acte du 7 août 2003, le SAJE a déposé au nom des recourants un recours contre cette "décision", en concluant à ce que le tribunal constate que les critères de la circulaire de l'Office fédéral des étrangers et de l'Office fédéral des réfugiés du 21 décembre 2001 étaient remplis et invite l'autorité intimée à transmettre leur dossier à l'ODR pour l'octroi d'une admission provisoire.
Les recourants se sont acquittés en temps utile de l'avance de frais requise.
E. L'autorité intimée ainsi que le SPOP, division asile, ont produit leur dossier au Tribunal administratif.
G. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
H. Les arguments respectifs seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
En droit :
1. Le recours a été déposé dans le délai et selon les formes légales prévues par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Se pose en revanche la question du caractère décisionnel de l'acte attaqué (soit le courrier du 21 juillet 2003 du SPOP). Les recourants considèrent que l'on se trouve en présence d'une décision en invoquant la circulaire du 21 décembre 2001 de l'OFE et de l'ODR et en se référant implicitement au surplus à la procédure habituelle applicable en matière de permis de séjour hors contingent au sens de l'art. 13 litt. f OLE.
2. En procédure administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision, conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA. Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la situation juridique de la recourante, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend-elle pas une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).
3. La législation suisse sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art. 14 LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du 22 juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas favoriser les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir une autorisation de séjour et d'éviter d'autre part que les requérants ne fassent traîner la procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990 II 584 et 585). Il interdit d'une part aux requérants d'engager une procédure visant l'octroi d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la durée de la procédure d'asile, et annule d'autre part toute procédure tendant à la délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du dépôt de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile jusqu'à la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au départ de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de substitution (soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont prévues, lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit pratiquement dans les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE, ou encore celle d'un traité international.
4. Dans la présente espèce, les recourants, qui ne peuvent invoquer un droit à la délivrance d'une autorisation de séjour, sont exclus de par l'effet de l'art. 14 LAsi de toute procédure leur permettant d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse, et cette situation durera aussi longtemps qu'ils n'auront pas quitté le pays. L'hypothèse d'une éventuelle admission provisoire en lieu et place du renvoi a déjà été examinée par les autorités fédérales compétentes (ODR, puis Commission fédérale de recours) et la question a été résolue, de manière définitive, par la négative. A cela s'ajoute qu'une admission provisoire pour détresse personnelle grave (art. 44 al. 3 LAsi) n'entre pas davantage en ligne de compte, la décision définitive de la Commission de recours en matière d'asile du 11 janvier 2002 étant intervenue moins de quatre ans après la demande d'asile déposée par les intéressés le 12 janvier et le 2 février 1998.
Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de la juger à plusieurs reprises (cf. notamment arrêt de principe TA PE 2002/0529 du 26 mars 2003, arrêts TA PE 2002/0533 du 14 mai 2003 et PE 2003/0289 du 3 septembre 2003), on ne voit dans ces conditions pas où, dans une telle situation, il y aurait place pour une compétence décisionnelle de l'autorité cantonale. Il est vrai que, par voie de circulaire, les autorités fédérales compétentes (OFE et ODR) ont aménagé une voie particulière de réexamen permettant de remettre en question sur demande de l'autorité cantonale un refus d'admission provisoire dans les cas où les étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle grave. Mais cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de l'autorité fédérale même si dans le système ainsi mis en place, cette dernière n'entre en matière que si le canton est favorable à une telle issue. La demande présentée par l'autorité cantonale implique bien évidemment un avis favorable de cette dernière. Or pour nécessaire qu'il soit, cet avis n'est qu'un élément d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d). On est très loin d'une situation comparable à celle du permis dit "humanitaire". L'art. 13 litt. f OLE ne règle que la question (tranchée par l'autorité fédérale) de l'exemption des mesures de limitation. Sans une décision cantonale d'autorisation de séjour, l'application de cette disposition n'a aucun effet, raison pour laquelle l'OFE n'entre en matière qu'après s'être assuré de la volonté du canton de délivrer une autorisation.
A ces considérations, il convient encore d'ajouter que l'exercice d'une compétence décisionnelle est soumis au principe général de la légalité. Cela signifie qu'en dehors des cas où un pouvoir décisionnel résulte de la simple compétence d'exécution d'une autorité, ou encore du pouvoir général de police (voir par exemple ATF 121 I 22 consid. 4), la compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (voir P. Moor, Droit administratif, Vol. III, 1.2.2.4). Or, comme on l'a vu, l'intervention de l'autorité vaudoise dans la procédure particulière de réexamen décrite ci-dessus résulte d'une circulaire, soit d'une ordonnance administrative qui n'est pas assimilée à une règle de droit. Il s'agit d'un acte qui contient au premier chef des règles visant le comportement interne de l'administration, s'adresse aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés et poursuit des buts qui peuvent être très divers (voir un ATF récent du 7 mai 2002, SJ 2002 I 457). En l'espèce, la circulaire commune OFE/ODR a pour but d'organiser pratiquement la procédure de réexamen, mais elle ne peut en aucun cas constituer une base légale octroyant un pouvoir décisionnel au Chef du Département des institutions et des relations extérieures.
Enfin, on n'est pas dans une situation où selon la jurisprudence il peut y avoir à la rigueur une voie de recours même en l'absence de décision formelle, lorsque le besoin de protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de prendre une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question peut aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin 2001, qui cite ATF 126 I 250 consid. 2d), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
La théorie du "Realakte" a d'ailleurs été développée en relation avec les garanties de procédure découlant de l'art. 13 CEDH (voir ATF 127 I 87 déjà cité). Or, la question ne se pose pas dans le cas des recourants qui ne peuvent se prévaloir ni de l'art. 6 CEDH (JAAC 61 (1997) N° 121) ni de l'art. 8 CEDH (ATF 126 II 335) et n'ont aucun droit à une autorisation de séjour.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que, dans la mesure où la lettre adressée le 21 juillet 2003 au mandataire des recourants par le SPOP n'a pas la portée d'une décision, un recours au Tribunal administratif est exclu. Le pourvoi doit dans ces conditions être déclaré irrecevable. Manifestement mal fondé, le présent arrêt peut être rendu en application de l'art. 35a LJPA, à teneur duquel un recours apparaissant manifestement mal fondé sera rejeté dans les meilleurs délais par un arrêt sommairement motivé, rendu sans autre mesure d'instruction que la production du dossier.
Vu l'issue du pourvoi, le présent arrêt sera rendu aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L'émolument et les frais, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourants, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 30 septembre 2003
La présidente:
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, par l'intermédiaire du SAJE, sous pli lettre-signature;
- au SPOP;
- au SPOP, division asile;
- à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour