CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 septembre 2003
sur le recours interjeté par X.________ et les membres de sa famille, tous domiciliés à Lausanne,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP) du 11 avril 2003, refusant de leur délivrer une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit.
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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; M. Philippe Ogay et M. Pascal Martin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né le 24 décembre 1968, est le mari de Y.________, née le 11 mars 1967. Le couple a deux enfants prénommés Z.________, né le 1.******** et A.________, né le 2.********.
Pour sa part, Y.________ a également deux enfants prénommés B.________, née le 3.********, et C.________, né le 4.********, dont le père est inconnu.
Ils sont tous ressortissants équatoriens.
B. X.________ est entré en Suisse, selon ses déclarations, le 28 juillet 1999; son épouse l'a rejoint le 23 novembre 1999. Les enfants Z.________ et A.________ sont à leur tour entrés en Suisse respectivement les 27 août et 4 novembre 2001. C.________ est venu rejoindre sa mère le 8 avril 2002. La date d'entrée en Suisse de sa soeur B.________ est inconnue.
X.________ et son épouse travaillent depuis qu'ils sont en Suisse au service de M. 5.********, tenancier du Café-restaurant 6.********.
Z.________ est scolarisé depuis le mois d'août 2001, son frère A.________ depuis le 12 novembre 2001. Quant à C.________ et B.________ B.________, ils n'étudient pas et n'exercent aucune activité lucrative.
C. Par décision du 11 avril 2003, notifiée le 23 avril suivant, le SPOP a refusé de délivrer des autorisations de séjour, requises sous quelque forme que ce soit à X.________ et aux membres de sa famille. Cette décision est motivée pour l'essentiel comme il suit :
"(...)
Compte tenu :
- qu'il ressort du dossier que les époux Monsieur et Madame X.________ et Y.________ ne résident en Suisse de manière ininterrompue que depuis le mois de novembre 1999, - qu'ils exercent une activité lucrative sans autorisation, - qu'ils ont ainsi commis des infractions aux prescriptions en matière de police des étrangers (séjour et travail sans autorisation), - que leurs enfants Z.________ et A.________ _________ ne sont scolarisés à Lausanne que depuis la fin de l'année 2001, - que Monsieur C.________ B.________ ne saurait se prévaloir d'une autorisation de séjour pour études, les conditions des art. 31 et 32 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE) n'étant pas remplies, - qu'âgé de 19 ans, il ne saurait davantage bénéficier du regroupement familial, conformément aux art. 38 et 39 OLE, - qu'au surplus la famille intéressée ne peut prétendre à l'octroi d'une autorisation de séjour au regard de la circulaire du 21 décembre 2001 de l'Office fédéral des étrangers relative à la réglementation du séjour, s'agissant des cas d'extrême gravité, faute notamment de remplir les critères temporels et d'intégration personnelle et professionnelle tels qu'ils découlent de la pratique constante de l'OFE, seule autorité compétente pour décider de l'octroi d'une telle autorisation.
(...)"
D. X.________ et Y.________ ont recouru contre cette décision par lettre remise à la poste le 12 mai 2003, tant en leur nom personnel qu'aux noms de leurs enfants respectifs, accompagnée d'un lot de pièces. On extrait de ce courrier les passages suivants :
"(...)
La notification du 23 avril 2003 fait ressortir 1. Un temps de séjour insuffisant au regard de la circulaire du 21 décembre 2001 En fait : moi même B.________, je suis arrivé en Suisse en juillet 1999 et il me manque deux mois pour répondre à cette exigence.
2. La notification évoque de plus un manque d'intégration personnelle En fait : nos enfants de 10 et 12 ans sont scolarisés et jouissent d'une très bonne entente avec leurs camarades, et nous grâce à notre travail dans un restaurant de la région nous entretenons d'excellents contacts avec la clientèle, les camarades, le voisinage et nos patrons.
3. La notification évoque également un manque d'intégration professionnelle En fait : nous travaillons tous les deux de manière régulière et continue dans le même établissement depuis notre arrivée. Notre patron est entièrement satisfait de nos services, de plus il est prêt à nous délivrer immédiatement un contrat de travail illimité en cas de régularisation de notre situation. Nous tenons dès à présent à vous faire savoir que nous sommes autonomes financièrement, puisque nos 2 salaires nous rapportent un revenu global de 4'500 frs. Nous versons les impôts à la source et les cotisations sociales obligatoires.
(...)"
E. Par décision incidente du 20 mai 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a suspendu l'exécution de la décision attaquée et autorisé les recourants à poursuivre leur séjour dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale soit terminée.
F. Le SPOP s'est déterminé le 28 mai 2003 en concluant au rejet du recours. Le 15 juillet 2003, il a encore transmis au Tribunal administratif une photocopie des rapports d'arrivée de tous les membres de la famille, sauf de B.________ B.________.
G. X.________ et Y.________ n'ont pas déposé d'observations complémentaires dans le délai qui leur a été imparti à cet effet, ni ultérieurement.
H. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considère en droit:
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
2. Conformément à l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. Faute pour la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA; cf. parmi d'autres arrêt TA PE 1998/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
4. Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a et 60, cons. 1a; 126 II 377, cons. 2 et 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
5. a) D'après l'art. 13 let. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après IMES) est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 let. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 2000/0087 du 13 novembre 2000, PE 1999/0182 du 10 janvier 2000, PE 1998/0550 du 7 octobre 1999 et PE 1998/0657 du 18 mai 1999). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE 1999/0182 précité). Pour le reste, l'art. 13 let. f OLE ne peut s'appliquer qu'aux étrangers exerçant une activité lucrative (cf. titre du chapitre 2 OLE et art. 12 OLE) et implique par conséquent que l'étranger qui souhaite en bénéficier dispose d'un employeur prêt à l'engager (arrêt TA PE 2001/0353 du 28 décembre 2001).
Conformément à la Circulaire du 21 décembre 2001 établie conjointement par l'Office fédéral des réfugiés et l'Office fédéral des étrangers (actuellement l'IMES) relative à la pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s'agissant de cas personnels d'extrême gravité (ci-après : circulaire Metzler), les personnes dont le séjour en Suisse n'est pas régulier - soit les clandestins comme en l'espèce - peuvent en principe engager en tout temps une procédure de police des étrangers. Le gouvernement vaudois a chargé un groupe de travail de définir des critères de régularisation objectifs et clairs reflétant, sur le plan cantonal, les exigences posées par la pratique de l'IMES; il a encore décidé de maintenir un moratoire de fait permettant aux clandestins d'attendre le résultat de leur demande de régularisation sans risque de renvoi (communiqué de presse du Conseil d'Etat du 18 juin 2003, "Mesures cantonales concernant les clandestins").
b) En l'espèce, l'autorité intimée a statué sur la prétention des recourants à obtenir une autorisation de séjour hors contingent et fondée sur l'art. 13 let. f OLE, voire sur les art. 38 et 39 de cette ordonnance s'agissant de B.________, âgé de plus de 18 ans lorsqu'il est entré en Suisse. Le présent arrêt ne peut dès lors que trancher le point de savoir si les motifs invoqués par l'autorité intimée pour refuser de transmettre les dossiers des recourants à l'IMES pour qu'il statue en application de l'art. 13 f. OLE sont fondés ou non.
6. a) En premier lieu, on relève que X.________ et son épouse ont un employeur qui a d'ores et déjà déclaré qu'il était prêt à les conserver à son service.
L'une des premières conditions de l'art. 13 let. f OLE est ainsi remplie, étant précisé que les enfants (hormis C.________ B.________) pourraient être mis au bénéfice des dispositions consacrées au regroupement familial (art. 38 et 39 OLE) si leurs parents obtenaient une autorisation de séjour.
b) De fait, l'autorité intimée reproche essentiellement au recourant X.________ et à son épouse d'avoir résidé et travaillé illégalement dans notre pays, ce que les intéressés ne démentent pas. Or, le séjour et le travail sans autorisation ne sauraient, à eux seuls, exclure de facto la délivrance d'une autorisation de séjour (cf. Circulaire Metzler). Si tel devait être le cas, cela reviendrait en effet à dénier toute possibilité de régularisation aux travailleurs clandestins, ce qui est en contradiction avec la pratique des autorités de police des étrangers tant fédérales que cantonales (voir notamment arrêt TA PE 2002/0249 du 12 décembre 2002 et PE 2003/0111 du 22 juillet 2003) et la Circulaire Metzler.
En définitive, il convient d'admettre que le motif du séjour et du travail illégal ne doit pas, à lui seul, conduire au refus de transmettre à l'IMES des demandes d'autorisations de séjour pour motifs importants au sens de l'art. 13 let. f OLE et de la Circulaire Metzler.
c) S'agissant des autres motifs tirés de la LSEE, que les autorités cantonales peuvent valablement invoquer pour fonder un refus de transmission du dossier à l'IMES, ils sont énoncés à l'art. 10 al. 1 LSEE dont la teneur est la suivante :
"(...)
L'étranger ne peut être expulsé de Suisse ou d'un canton que pour les motifs suivants :
a) S'il a été condamné par une autorité judiciaire pour crime ou délit; b) Si sa conduite dans son ensemble et ses actes permettent de conclure qu'il ne veut pas s'adapter à l'ordre établi dans le pays qui lui offre l'hospitalité ou qu'il n'en est pas capable; c) Si, par suite d'une maladie mentale, il compromet l'ordre public; d) Si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.
(...)"
C'est à juste titre que l'autorité intimée ne reproche aucun des griefs précités aux recourants. On peut d'ailleurs ajouter que le recourant X.________ et son épouse sont bien intégrés tant sur le plan social que professionnel à la collectivité dans laquelle ils vivent. Les témoignages produits à leur sujet le confirment.
7. Désormais, soit depuis la fin du mois de juillet 2003, le recourant X.________ peut justifier d'un séjour ininterrompu de plus quatre ans en Suisse. Il y a donc lieu de donner au SPOP pour instructions de transmettre le dossier des recourants à l'IMES, seule autorité qui, on le rappelle, est compétente pour statuer sur l'exception aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE:
8. En conclusion, le recours doit être admis et le dossier du recourant X.________ et des membres de sa famille retourné à l'autorité intimée pour qu'elle le transmette à l'IMES. Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du SPOP du 11 avril 2003 est annulée.
III. Le dossier de X.________, ressortissant équatorien, né le 24 décembre 1968, et celui de tous les membres de sa famille est retourné au SPOP pour qu'il y donne suite au sens des considérants.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais, l'avance effectuée par le recourant X.________ lui étant restituée.
ip/Lausanne, le 8 septembre 2003
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant X.________ personnellement,
- au SPOP,
- à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour