CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 avril 2003
sur le recours interjeté par X.________, ressortissant espagnol né le 2 février 1946, représenté par Claude Paschoud, Cabinet de conseils juridiques, Avenue de la Gare 52, 1003 Lausanne,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP) du 10 octobre 2002, refusant la transformation de son autorisation de séjour en autorisation d'établissement.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Dina Charif Feller et M. Pierre Allenbach, assesseurs. Greffière : Mme Nathalie Neuschwander.
Vu les faits suivants :
A. X.________ a résidé en Suisse entre 1969 et 1997 et obtenu un permis d'établissement. Il est revenu en Suisse le 30 août 2000. A son retour, il a été mis au bénéfice d'une autorisation de séjour annelle hors contingent sur la base de l'art. 13 lit. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE). Dans sa décision du 7 mai 2001, le SPOP a précisé à l'attention du bureau communal des étrangers que même si l'Office fédéral des étrangers (OFE) libérait immédiatement l'intéressé de son contrôle, le canton n'était pas disposé à entrer en matière sur une demande de permis C avant le premier renouvellement de son autorisation de séjour. Une autorisation de séjour valable jusqu'au 29 août 2002 lui a été établie le 17 mai 2001. Sur la partie réservée à l'administration, il est mentionné que la libération du contrôle fédéral a été fixée au 15 mai 2006.
B. X.________ a sollicité le 10 octobre 2001 la délivrance d'un permis d'établissement. Le 28 janvier 2002, le SPOP lui a répondu qu'il pourrait prétendre à la délivrance d'un permis C dès le 15 mai 2006. Le 6 février 2002, l'intéressé a réitéré sa demande. Par décision du 28 janvier 2002, le SPOP a considéré que sa décision du 7 mai 2001 était exécutoire faute de recours et qu'un réexamen de la situation ne pourrait se faire qu'à l'échéance de son permis actuel. Il lui a été signifié qu'il avait la faculté de requérir qu'une nouvelle date de libération du contrôle fédéral soit fixée lors du prochain renouvellement de son autorisation de séjour valable jusqu'au 29 août 2002 et que le dossier serait alors transmis à l'OFE comme objet de sa compétence. Cette décision a fait l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif qui l'a rejeté dans son arrêt PE 2002/0136 du 5 août 2002. Dans cet arrêt, il a considéré ce qui suit :
" (...)
3. Il est constant que le SPOP n'a pas donné de justification à l'appui de son refus de délivrer un permis d'établissement au recourant et qu'il aurait dû motiver les raisons pour lesquelles il refusait de proposer à l'OFE la libération du contrôle fédéral, selon les directives OFE précitées. Cela étant, il reste qu'en ne contestant pas la décision du 7 mai 2001, le recourant a renoncé à connaître ces motifs et implicitement accepté le fait qu'il ne serait pas libéré du contrôle fédéral avant le premier renouvellement de son permis de séjour, ainsi que cela résulte clairement de la décision elle-même, opposable dans son intégralité au recourant, y compris dans la note à l'attention du Bureau des étrangers de Lausanne. Aujourd'hui, il n'y a pas lieu de revenir sur cette décision entrée en force en l'absence de fait ou circonstance nouvelle, le recourant ayant déjà fait valoir qu'il ne comptait pas s'éterniser dans un emploi subalterne dès qu'il aurait récupéré son permis C (v. lettre du 18 janvier 2001). En l'état, la décision attaquée doit être confirmée, le recourant n'étant pas libéré du contrôle fédéral.
Conformément à la décision du 7 mai 2001, il appartiendra au SPOP d'examiner prochainement (échéance du permis B au 29 août 2002) s'il entend délivrer un permis C au recourant. S'il persiste dans son refus, il devra rendre une décision formelle, indiquant les motifs de son refus, suivant en cela les directives OFE.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais du recourant, qui, vu l'issue de son pourvoi, n'a pas droit à l'allocation de dépens.
(...)."
C. Le 12 août 2002, X.________ a sollicité la délivrance d'un permis d'établissement à partir du 29 août suivant.
Par décision du 10 octobre 2002, le SPOP a refusé la transformation de son autorisation de séjour en autorisation d'établissement au motif que d'origine espagnole, il ne pouvait prétendre à un permis C qu'après un séjour régulier et ininterrompu de 5 ans. Le SPOP lui a rappelé que l'OFE avait fixé la date de la libération du contrôle fédéral au 15 mai 2006.
Le dossier contient une autorisation de séjour CE/AELE valable jusqu'au 29 août 2007.
Recourant auprès du Tribunal administratif contre cette nouvelle décision du SPOP, l'intéressé conclut avec dépens principalement à l'annulation de celle-ci et à ce que l'ordre soit donné au SPOP de lui octroyer un permis d'établissement, subsidiairement à l'annulation de la décision du SPOP et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour qu'elle propose à l'OFE une libération immédiate du contrôle fédéral. Le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de 500 francs.
L'autorité intimée conclut au rejet du recours dans ses déterminations du 21 novembre 2002. Le recourant a déposé le 19 décembre 2002 des observations complémentaires. Ensuite, le tribunal a statué par voie de circulation du dossier.
et considère en droit :
1. Aux termes de l'art. 15 al. 1 de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE), chaque canton désigne une autorité cantonale de police des étrangers (police cantonale des étrangers). Celle-ci exerce toutes les fonctions relatives à la police des étrangers qui ne sont pas dévolues à une autorité fédérale ou que la législation cantonale n'attribue pas à une autre autorité.
Selon l'art. 17 al. 1 LSEE, en règle générale, l'autorité ne délivrera d'abord qu'une autorisation de séjour, même s'il est prévu que l'étranger s'installera à demeure en Suisse. L'Office fédéral des étrangers (OFE) fixera, dans chaque cas, la date à partir de laquelle l'établissement pourra être accordé.
L'art. 19 al. 3 du règlement du 1er mars 1949 d'exécution de la LSEE (RSEE) stipule que lorsque l'OFE consent que l'étranger s'installe à demeure dans le pays, il indique dans sa décision d'approbation la date jusqu'à laquelle les cantons ne peuvent accorder que des autorisations de durée limitée (temps d'essai) et à partir de laquelle ils peuvent octroyer d'autres autorisations, même d'établissement, sans avoir à requérir de nouveau l'approbation de l'autorité fédérale (libération du contrôle fédéral).
Il résulte de ces dispositions que le SPOP, qui est compétent pour délivrer un permis d'établissement, ne dispose néanmoins pas d'une telle faculté avant l'échéance fixée par l'OFE à cet effet.
2. Le recourant requiert la délivrance d'un permis d'établissement. Il se prévaut du fait qu'il a déjà été détenteur d'un tel document et déjà soumis au contrôle fédéral. Il en conclu qu'il aurait dû bénéficier d'un permis C dès son retour, par décision exclusivement cantonale, sans qu'il ait été nécessaire de passer par la voie du permis B hors contingent. Il critique le refus du SPOP en raison du fait que sans motif l'autorité intimée n'est toujours pas disposée à lui délivrer ni même à proposer à l'OFE une libération anticipée de ce contrôle.
L'autorité intimée rétorque notamment que la caducité du permis C a entraîné la perte de la libération du contrôle fédéral. Elle souligne qu'elle est liée par la décision de l'OFE fixant la libération du contrôle fédéral au 15 mai 2006. Elle estime que pour des raisons évidentes d'égalité de traitement, il n'y a pas lieu de proposer une libération du contrôle fédéral. Enfin, elle observe que désormais les accords bilatéraux offrent des facilités aux ressortissants de l'UE/AELE de sorte que les arguments économiques du recourant ont perdu beaucoup de pertinence.
3. En l'espèce, il est constant qu'à son retour en Suisse après plus de deux ans d'absence (art. 9 al. 3 lit. c LSEE), le recourant avait perdu le bénéfice de son permis d'établissement. Son séjour a été réglé par la délivrance d'une première autorisation de séjour annuelle hors contingent, sur la base de l'art. 13 lit. f OLE. L'octroi d'un permis de séjour annuel, selon la décision du SPOP du 7 mai 2001, impliquait nécessairement la soumission à un régime de contrôle de l'OFE. Cette décision étant entrée en force, il n'y a pas lieu de revenir sur le principe d'assujettissement, opposable au recourant, au demeurant assisté d'un mandataire professionnel. A ce stade, il faut examiner la requête du recourant qui tend à une libération anticipée du contrôle fédéral et les motifs de refus du SPOP.
Il faut d'abord rappeler que les ressortissants espagnols qui justifient d'une résidence régulière et ininterrompue en Suisse de cinq ans reçoivent une autorisation d'établissement, selon l'Echange de lettres des 9 août/31 octobre 1989 entre la Suisse et l'Espagne concernant le traitement administratif des ressortissants d'un pays dans l'autre après une résidence régulière et ininterrompue de cinq ans (RS 0.142.113.328.1). En l'espèce, ce délai de cinq ans n'est pas échu puisque le recourant est revenu en Suisse le 30 août 2000 et est autorisé à y séjourner depuis le 7 mai 2001 seulement. Si le recourant ne dispose en l'état d'aucun droit à la délivrance d'un permis C, il reste que dans sa décision du 7 mai 2001, l'autorité intimée, qui n'avait pas encore connaissance de la date de la libération du contrôle fédéral, n'a pas exclu la délivrance d'un permis C avant l'échéance du délai conventionnel de cinq ans. En effet, elle y a indiqué qu'elle n'était pas disposée à entrer en matière sur une demande de permis C avant le premier renouvellement de l'autorisation de séjour. Dans l'intervalle, cette échéance a été fixée par l'OFE au 15 mai 2006, conformément à l'accord précité. Cette date apparaît cependant uniquement sur la copie de l'autorisation de séjour annuelle délivrée au recourant dans la partie réservée à l'administration et n'a pas fait l'objet d'une décision formelle de l'OFE adressée au recourant qui n'a pas pu en contester le bien-fondé. Même s'il résulte du dossier que par la suite le recourant en a eu toutefois connaissance, par la lettre recommandée du SPOP du 28 janvier 2002 et par celle datée du même jour, expédiée le 22 février 2002, cette échéance en tant que telle ne paraît dans ces conditions pas opposable au recourant. Dans ce contexte, était décisif lors de la précédente procédure le fait que la situation juridique du recourant était réglée à l'époque par la décision du SPOP du 7 mai 2001. Tel n'est plus le cas aujourd'hui. En effet, la première autorisation annuelle de séjour est d'une part arrivée à son terme. Il apparaît d'autre part que dans sa lettre datée du 28 janvier 2002, le SPOP s'est engagé à présenter à l'OFE le dossier du recourant afin que l'autorité statue sur sa demande de libération du contrôle fédéral. Or, le SPOP ne fonde son refus actuel que sur le fait que le recourant n'est pas libéré du contrôle fédéral alors que la requête du recourant tend précisément à la libération anticipée de ce régime. En conséquence, la position du SPOP ne résiste pas à l'examen en tant qu'elle enfreint l'interdiction du comportement contradictoire (venire contra proprium factum) : l'administration ne peut pas revenir sur un comportement antérieur qui a suscité une confiance digne de protection (voir p. ex. SJ 2000 p. 33 + réf. cit.). En l'absence de motif de police (TA, arrêt PE 2000/0101 du 7 mars 2001), la décision attaquée doit être annulée et le dossier du recourant renvoyé au SPOP pour qu'il transmette la requête du recourant à l'OFE et que celui-ci statue dans le cadre de ses compétences .
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission des conclusions subsidiaires du recourant. Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat. Le recourant, qui a consulté un mandataire professionnel, a droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du SPOP du 10 octobre 2002 est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle le transmette à l'OFE, comme objet de sa compétence.
III. L'émolument et les frais d'instruction sont laissés à la charge de l'Etat, le dépôt de garantie versé étant restitué au recourant.
IV. L'Etat de Vaud, par la caisse du SPOP, versera au recourant une indemnité de 600 (six cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 avril 2003
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, par l'intermédiaire de son mandataire, sous pli recommandé;
- au SPOP.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour.