CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 avril 2002
sur le recours interjeté par X.________, née le 13 février 1962, agissant également pour le compte de son fils Y.________, né le 20 juillet 1999, tous deux ressortissants de l'ex-Yougoslavie, domiciliés rue du Simplon 39, à Lausanne, et dont le conseil est l'avocat Christophe Piguet, 5, Place Saint-François, case postale 3860, 1002 Lausanne,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP), division asile, du 2 octobre 2001 refusant de leur délivrer une autorisation de séjour.
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean Meyer et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.
En fait :
A. X.________ est entrée en Suisse le 4 avril 1990 et y a sollicité une autorisation de séjour et de travail annuelle par voie de regroupement familial pour lui permettre de vivre auprès de son mari. L'Office cantonal de contrôle des habitants et de police des étrangers (OCE, soit l'autorité à laquelle le SPOP a succédé dans le cadre d'une réforme de l'Administration cantonale vaudoise) a refusé, par décision du 28 octobre 1991, de lui délivrer l'autorisation requise du fait que son mari avait été expulsé de Suisse le 24 août 1990. L'intéressée a toutefois été mise au bénéfice d'une autorisation de séjour et de travail saisonnière pour la période du 1er janvier au 30 septembre 1992. Par arrêt du 13 novembre 1992, le tribunal de céans a rejeté le recours de X.________ contre la décision de l'OCE du 24 octobre 1991 et lui a imparti un délai au 20 décembre 1992 pour quitter le territoire vaudois. Il a également rejeté le 6 octobre 1993 un recours dirigé contre une décision de l'OCE du 9 décembre 1992 déclarant irrecevable une demande de réexamen de sa précédente décision du 28 octobre 1991 et a imparti un nouveau délai au 15 décembre 1993 à l'intéressée pour quitter le territoire vaudois, afin de lui permettre, le cas échéant, de solliciter une admission provisoire. L'Office fédéral des étrangers (OFE) a étendu, le 23 août 1994, à tout le territoire de la Confédération, la décision cantonale de renvoi. Par jugement du 26 août 1994, le Tribunal civil du district de Vevey a prononcé le divorce de X.________ et de son mari.
L'intéressée a été mise au bénéfice d'une admission provisoire fondée sur l'Arrêté fédéral du 21 avril 1993, par décision de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) du 5 septembre 1995. Le Tribunal administratif du canton de Vaud a encore rejeté le 18 décembre 1995 un recours de l'intéressée contre une décision de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement (OCMP) refusant de lui délivrer une autorisation de séjour et de travail annuelle.
Par décision de l'ODR du 6 février 2001, l'intéressée et son fils ont été mis au bénéfice d'une admission provisoire individuelle conformément à la décision du Conseil fédéral du 1er mars 2000 concernant l'Action humanitaire 2000.
B. X.________ a sollicité le 3 mai 2001, par l'intermédiaire de son conseil, un permis de séjour humanitaire fondé sur l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE). La Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) a établi le 23 août 2001 un rapport à l'intention du SPOP. Il en ressortait que X.________ était financièrement assistée par cette Fondation depuis août 1998 pour environ 1'650 francs par mois, qu'elle avait travaillé dans la restauration jusqu'en janvier 1996 et qu'au regard de son expérience dans cette branche, il ne lui serait sans doute pas difficile de retrouver un emploi. Toujours à la suite d'une requête du SPOP, la Police municipale de Vevey a adressé le 8 août 2001 un rapport de renseignements généraux concernant l'intéressée. Il y était indiqué que, bien que parlant français, elle envisageait de prendre des cours de perfectionnement, que le propriétaire de l'immeuble dans lequel elle résidait n'avait jamais eu à se plaindre d'elle, qu'elle n'avait jamais eu de problèmes avec ses voisins, qu'elle avait déclaré vivre avec 1'600 francs par mois, qu'elle avait l'objet d'une poursuite de 33.80 francs, frappée d'opposition et qu'elle n'avait jamais occupé ce service de police. L'intéressée a encore transmis au SPOP le 12 septembre 2001 plusieurs attestations et certificats médicaux la concernant. La teneur de ces documents sera reprise dans la mesure utile dans les considérants qui suivent.
C. Par décision du 2 octobre 2001, le SPOP a refusé de délivrer une quelconque autorisation de séjour à X.________ et à son fils au motif qu'elle n'exerçait plus d'activité lucrative depuis le mois de janvier 1996, qu'elle était totalement assistée par la FAREAS depuis le mois d'août 1998, que ses problèmes de santé ne constituaient pas un obstacle insurmontable à l'obtention d'un emploi et que des motifs d'assistance publique s'opposaient donc à l'octroi de l'autorisation requise.
D. C'est contre cette décision que l'intéressée et son fils ont recouru auprès du tribunal de céans par acte du 16 octobre 2001. Ils y font notamment valoir que X.________ est arrivée en Suisse en février 1990, qu'elle avait alors été mise au bénéfice d'une autorisation de séjour et avait immédiatement travaillé, que quelques années plus tard, elle avait été contrainte de divorcer en raison des violences commises par son mari, que depuis 1996, elle était dans l'incapacité de travailler notamment pour des raisons médicales et que son comportement avait toujours été irréprochable. Elle relève plus particulièrement que, compte tenu de son état de santé et du fait qu'elle devait s'occuper seule d'un enfant âgé aujourd'hui de deux ans, elle n'était pas en mesure de travailler. Elle reproche encore à l'autorité intimée de ne pas avoir examiné sa demande sous l'angle de l'art. 36 OLE dont les conditions d'application étaient réalisées. Elle conclut donc, avec suite de frais et dépens, à l'octroi d'une autorisation de séjour à l'année sous réserve de l'approbation fédérale.
E. Par décision incidente du juge instructeur du tribunal du 1er novembre 2001, les recourants ont été dispensés de procéder à une avance de frais dans le cadre de la présente procédure, la désignation d'un avocat d'office leur étant refusée en l'absence de difficultés particulières de la cause.
F. Le SPOP a déposé ses déterminations le 12 novembre 2001. Il y reprend les motifs présentés à l'appui de la décision litigieuse et relève que les problèmes de santé invoqués par la recourante sont antérieurs à 1996 et ne l'ont pas empêchée de travailler jusqu'à cette époque. Il ajoute encore qu'il paraissait difficile de prétendre que la recourante était bien intégrée et que le fait qu'elle émargeait totalement à l'assistance publique était un motif pleinement suffisant pour refuser une autorisation de séjour, et ce également sous l'angle de l'art. 36 OLE.
X.________ a encore exposé dans un mémoire complémentaire du 17 décembre 2001 qu'il ressortait du rapport détaillé du Dr Alessandro Caponi du 13 décembre 2001 qu'elle était incapable de travailler depuis le mois de janvier 1996, que ce n'était donc pas en raison d'une mauvaise volonté qu'elle n'avait pas trouvé de travail et que le praticien précité avait clairement précisé que si la recourante pouvait obtenir une autorisation de séjour, elle pourrait retrouver relativement rapidement une capacité de travail d'abord à temps partiel, puis à plein temps. La recourante a joint quelques pièces à ce mémoire complémentaire, dont un rapport médical du Dr Alessandro Caponi du 13 décembre 2001. Le contenu de ce document sera repris pour autant que de besoin dans les considérants ci-dessous.
G. Par avis du 21 décembre 2001, le juge instructeur a informé les recourants que le tribunal ne tiendrait pas d'audience publique puisque le Dr Alessandro Caponi avait exposé son point de vue dans le rapport précité et que la recourante avait eu l'occasion de s'exprimer par écrit dans son mémoire complémentaire du 17 décembre 2001. Un délai a toutefois été imparti aux recourants pour produire au dossier toutes déclarations écrites complémentaires.
Le conseil des recourants a ainsi produit le 19 mars 2002 une copie du contrat de travail passé le 1er février 2002 entre X.________ et une pizzeria de Vevey. Il ressort de ce contrat que la recourante a été engagée en qualité de serveuse à plein temps pour un salaire mensuel brut de 3'000 francs, sans toutefois que la date de son entrée en fonction ne soit précisée.
H. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit :
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du Service de la population et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
2. Selon l'art. 31 LJPA, le recours s'exerce dans les 20 jours à compter de la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait par ailleurs aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). La loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (ci-après LSEE) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 cons. 4a). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas (par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle). On peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment arrêt TA PE 97/0615 du 10 février 1998).
4. Selon l'art. 1 LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Pour les autorisations, les autorités doivent tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation étrangère (art. 16 LSEE). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail.
5. Les recourants sollicitent en l'espèce l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 litt. f OLE, sous réserve de l'approbation de l'autorité fédérale, en raison de la durée du séjour en Suisse de X.________, de son intégration dans notre pays et en raison de son état de santé. Ils invoquent également l'art. 36 OLE.
a) L'art. 13 litt. f OLE prévoit que les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale ne sont pas comptés dans les nombres maximums. L'art. 52 litt. a OLE indique que l'application de la disposition précitée est du ressort exclusif de l'Office fédéral des étrangers (OFE). Ainsi, les circonstances qui doivent être examinées lors de l'application de l'art. 13 litt. f OLE, comme la durée du séjour en Suisse, l'intégration de l'étranger dans notre pays ou encore les facteurs rendant un départ de Suisse particulièrement difficile sont de la compétence exclusive de l'OFE et échappent à la cognition du tribunal de céans et ce, quand bien même le SPOP se livre généralement à un examen préalable des conditions d'application de cette disposition. Il est dès lors exclu d'examiner dans le cadre de la présente procédure si les recourants peuvent être mis au bénéfice de l'art. 13 litt. f OLE (ATF 119 Ib 33, JT 1995 I 226).
Comme le Tribunal administratif l'a relevé dans sa jurisprudence constante (voir par exemple arrêts TA PE 01/0409 du 26 février 2002 et PE 01/0405 du 28 décembre 2001 et les références citées), pour qu'un dossier soit transmis à l'OFE, il faut en premier lieu que les autorités cantonales compétentes acceptent d'accorder une autorisation de séjour à l'étranger. Ce n'est qu'à cette condition que ce dernier pourra, le cas échéant, être soustrait au nombre maximum d'autorisations délivrées aux étrangers exerçant une activité lucrative. Si les autorités cantonales envisagent en revanche de refuser l'autorisation pour d'autres motifs, soit des motifs de police des étrangers (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91).
b) Dans le cas présent, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour annuelle, sous quelque forme que ce soit, donc notamment de transmettre le dossier des recourants à l'OFE du fait qu'ils sont totalement assistés par la FAREAS depuis le mois d'août 1998. Le SPOP fonde ainsi sa décision sur l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE, selon lequel un étranger peut être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne au besoin de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.
A propos de l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE, le Tribunal fédéral a précisé que pour apprécier si une personne se trouve d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il fallait tenir compte des prestations déjà versées à ce titre comme aussi de l'évolution probable de la situation financière dans le futur (ATF 122 II 1; JT 1998 I 91).
6. Il ressort en l'espèce d'une attestation de la FAREAS du 23 août 2001 que la recourante X.________ était à cette époque financièrement assistée par cette Fondation depuis le mois d'août 1998 pour environ 1'150 francs par mois comprenant le logement, l'entretien et les primes de l'assurance maladie. Cette assistance était toujours d'actualité lors du dépôt du mémoire complémentaire du 17 décembre 2001 puisque la recourante y indiquait qu'elle n'exerçait toujours pas d'activité lucrative. La situation semble avoir évolué puisque le conseil des recourants a produit le 19 mars 2002 une copie d'un contrat de travail du 1er février 2002 entre X.________ et une pizzeria Veveysanne concernant un emploi de serveuse à plein temps. Ce contrat, qui ne mentionne pas la date d'entrée en fonction de la recourante, indique toutefois que le salaire versé est de 3'000 francs bruts par mois. Cette nouvelle circonstance qui n'était pas connue de l'autorité intimée lorsqu'elle a rendu la décision litigieuse est probablement de nature à diminuer, voire à supprimer l'assistance versée aux recourants par la FAREAS. Le tribunal de céans ne dispose toutefois d'aucun élément lui permettant de se prononcer sur cette dernière question qui peut de toute manière rester ouverte. La jurisprudence fédérale citée sous considérant 5 b) ci-dessus (ATF 122 II 1) postule en effet que l'examen des motifs préventifs d'assistance publique de l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE doit se faire en prenant en considération les prestations déjà versées ainsi que l'évolution probable de la situation financière dans le futur. Sous cet angle, il est constant que les recourants ont été complètement assistés par la FAREAS du mois d'août 1998 jusqu'à la récente prise d'emploi de X.________. Les montants déjà alloués aux recourants sont donc relativement importants, notamment si on les compare au revenu que X.________ peut retirer de sa nouvelle activité. En outre, cette prise d'emploi est tout à fait récente et il est encore trop tôt pour préjuger de l'évolution de la situation financière des recourants dans le futur. Il faut en effet rappeler que la précédente tentative de la recourante de reprendre un emploi s'était soldée par un échec puisqu'elle n'avait pu travailler qu'à un faible pourcentage et pendant deux semaines seulement (voir sur ce point le rapport médical du Dr Alessandro Caponi du 13 décembre 2001 produit à l'appui du mémoire complémentaire du 17 décembre 2001). Il y a donc lieu de laisser aux recourants le temps de faire preuve de leur autonomie financière et de leur faculté de se passer durablement de l'aide de la FAREAS (voir dans ce sens arrêt TA PE 01/0409 du 26 février 2002). La décision du SPOP doit donc être confirmée, étant précisé que la situation pourra être réexaminée d'ici une année, le SPOP étant invité d'ores et déjà à transmettre le dossier des recourants à l'OFE pour une application de l'art. 13 litt. f OLE si X.________ et son fils sont autonomes financièrement à cette époque.
7. Le fait que la recourante ait récemment retrouvé un emploi à 100 % démontre de plus que son état de santé et les problèmes psychologiques dont elle souffre ne l'empêchent pas de travailler. Son argumentation consistant à soutenir que son incapacité de travail est liée à l'incertitude entourant ses conditions de séjour tombe donc à faux. La signature d'un contrat de travail le 1er février dernier prouve en outre que la recourante peut trouver un emploi sous le couvert de son admission provisoire et qu'une autorisation de séjour annuelle n'est donc pas une condition indispensable à l'exercice d'une activité lucrative.
8. L'examen de la situation des recourants sous l'angle de l'art. 36 OLE, selon lequel des autorisations de séjour peuvent être accordées à d'autres étrangers n'exerçant pas une activité lucrative lorsque des raisons importantes l'exigent, n'entre pas en considération. Cette disposition vise en effet le cas d'étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative. Or, la recourante a retrouvé un emploi.
9. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat pour tenir compte de la situation financière des recourants (art. 55 LJPA) qui ne se verront pas allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP, division asile, du 2 avril 2001, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 25 avril 2002
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, par l'intermédiaire de leur conseil Me Christophe Piguet, avocat, à Lausanne, sous pli recommandé;
- au SPOP, division asile;
- au SPOP.
Annexe pour le SPOP, division asile : dossier en retour