TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 février 2026
Composition
M. André Jomini, président; Mme Danièle Revey et M. Alain Thévenaz, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Autorité de protection des données et de droit à l'information, à Lausanne,
Autorité concernée
Chancellerie d'Etat, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision du Préposé au droit à l'information du 16 décembre 2025
Vu les faits suivants:
A. Le 11 avril 2025, A.________, journaliste RP travaillant à Lausanne pour B.________ (groupe de presse C.________), a adressé un courriel au Chancelier d'Etat pour lui demander l'accès aux documents suivants, expressément mentionnés dans un rapport du 27 février 2025 (rendu public le 21 mars 2025) rédigé par D.________ en tant que mandataire du Conseil d'Etat, intitulé "Rapport […] portant sur une analyse du cadre institutionnel et légal entre, d'une part, la CDFA et/ou son secrétariat général et, d'autre part, la direction de la DGF" (les abréviations CDFA et DGF désignant respectivement la Cheffe du Département des finances et de l'agriculture et la Direction générale de la fiscalité):
"1. Le mandat du Conseil d'Etat à l'expert indépendant, précisant le périmètre et les questions posées.
2. La lettre du 6 janvier 2025 signée par la Conseillère d'Etat E.________, sollicitant la désignation d'un expert externe.
3. Le courriel concernant un ruling fiscal transmis à la DGF, dans une version complète incluant l'expéditeur initial.
4. Le tableau de suivi administratif transmis à la DGF, contenant des instructions relatives à des réponses à des courriers de contribuables.
5. Le rapport du groupe de travail sur la fiscalité agricole, document non daté mais cité dans le rapport.
6. Le courriel de la Secrétaire générale du DFA à la DGF, daté du 23 octobre 2023, mentionné dans les déterminations de la CDFA."
Dans ce courriel, il était encore demandé que soient ajoutés "les documents officiels qui auraient été fournis à M. D.________ dans le cadre de son mandat, mais qui ne sont pas mentionnés ci-dessus".
B. Par courriel du 16 avril 2025, le Chancelier d'Etat a répondu ce qui suit à A.________:
"[…] Je vous informe, qu'à ce stade, la Chancellerie ne peut pas apporter une réponse favorable à votre requête à savoir obtenir des pièces relatives au rapport d'analyse établi par Monsieur D.________.
En effet, le Conseil d'Etat ayant déposé une plainte pénale contre X pour violation du secret de fonction, nous sommes tenus au respect des prérogatives de la voie judiciaire.
Toutefois, je suis en mesure de vous transmettre le rapport du groupe de travail sur la fiscalité agricole, document déjà rendu public."
C. A.________ s'est adressée une nouvelle fois, en vain, au Chancelier d'Etat puis, le 18 juin 2025, elle a adressé au Préposé au droit à l'information (rattaché à l'Autorité de protection des données et de droit à l'information – ci-après: le Préposé) un recours contre le refus de lui transmettre les documents officiels demandés. Elle concluait à ce que le Préposé fasse en sorte que la Chancellerie d'Etat lui transmette "le(s) document(s) susmentionné(s) dans les meilleurs délais". En page 1 du recours sont mentionnés les documents cités ci-dessus, numérotés 1 à 6; en page 2, il est précisé que le rapport sur la fiscalité agricole (ch. 5) a été remis.
D. Le 26 juin 2025, le Chancelier a adressé à A.________ une décision motivée dont le dispositif est le suivant:
"1. La demande d'accès aux documents mentionnés dans l'introduction ou le corps du rapport (de l'expert indépendant portant sur une analyse du cadre institutionnel et légal entre, d'une part, la CDFA et/ou son secrétariat général et, d'autre part, la direction de la DGF) ou ayant manifestement fondé son contenu, adressée initialement le 11 avril 2025, puis réitérée pour une partie le 23 avril 2025 au Chancelier d'Etat par Madame A.________, est rejetée.
2. Il n'est pas perçu de frais de procédure."
E. Une séance de conciliation a été organisée le 28 août 2025, sous l'égide du Préposé. Le recours a été maintenu.
F. Le Préposé a statué par une décision du 16 décembre 2025. Le dispositif est ainsi libellé:
"I. Admet partiellement le recours de A.________.
II. Dit que la Chancellerie d'Etat transmettra à la recourante le mandat signé entre le Conseil d'Etat et D.________ sans délai, dès l'échéance du délai de recours.
III. Confirme la décision de la Chancellerie d'Etat pour le surplus.
IV. La présente décision est rendue sans frais, ni dépens."
G. Agissant le 16 janvier 2026 par la voie du recours de droit administratif, A.________ soumet à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) les conclusions suivantes:
"I. Annuler la décision de l'APDI du 16 décembre 2025;
II. Ordonner la transmission sans délai du mandat signé entre le Conseil d'Etat et M. D.________;
III. Ordonner la transmission des documents sollicités dans la demande du 11 avril 2025, ou à défaut une copie caviardée;
IV. Ordonner la transmission de la liste des éventuels autres documents officiels remis à M. D.________ dans le cadre de son mandat, avec leur intitulé, date, et émetteur/trice;
V. Rappeler de manière jurisprudentielle que les documents officiels existants, même versés dans une procédure administrative ou judiciaire, restent en principe soumis à la LInfo tant qu'ils ne sont pas élaborés exclusivement pour cette procédure.
VI. Dire que la procédure est conduite sans frais ni dépens."
H. Dans sa réponse du 30 janvier 2026, le Chancelier conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Cette réponse comporte le passage suivant:
"S'agissant du mandat [du Conseil d'Etat à l'expert externe], document officiel, la Chancellerie a, dans l'intervalle, consulté l'expert en sa qualité de personne concernée et tient, dès lors, à disposition de la recourante une version caviardée des éléments relevant du secret commercial."
Le Préposé a renoncé à répondre au recours; il a produit le dossier de la cause.
La recourante a répliqué le 5 février 2026. Elle a notamment indiqué que, vu les explications du Chancelier dans la réponse, son recours ne portait plus sur la communication du mandat confié par le Conseil d'Etat à l'expert indépendant.
Considérant en droit:
1. a) La loi sur l'information (LInfo; BLV 170.21) permet à un particulier de déposer une demande d'information portant sur l'activité de l'administration cantonale (art. 20 ss LInfo). La demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché (art. 10 al. 1 LInfo). Si l'autorité cantonale concernée refuse (entièrement ou partiellement) de communiquer l'information et de donner les renseignements requis, elle doit rendre une décision motivée (art. 20 LInfo) qui peut faire l'objet d'un recours soit au Préposé à la protection des données et à l'information, soit directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo).
En l'occurrence, n'ayant pas reçu tous les documents demandés au Chancelier, la recourante a choisi, en premier lieu, la voie du recours au Préposé (recours administratif, art. 73 ss de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La décision du Préposé du 16 décembre 2025, statuant sur ce recours administratif, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss LPA-VD.
b) Ce recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD). Conformément à l'exigence de l'art. 79 al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), l'acte de recours contient des motifs et des conclusions. Il y a lieu cependant de préciser ce qui suit au sujet des conclusions prises par la recourante.
La conclusion II ("Ordonner la transmission sans délai du mandat signé entre le Conseil d'Etat et M. D.________") est devenue sans objet après le dépôt de la réponse du Chancelier; la recourante a du reste admis, dans sa réplique, que ce point n'était plus litigieux, vu la promesse de lui transmettre le document en question (cf. art. 83 LPA-VD).
La conclusion V ("Rappeler de manière jurisprudentielle que les documents officiels existants, même versés dans une procédure administrative ou judiciaire, restent en principe soumis à la LInfo tant qu'ils ne sont pas élaborés exclusivement pour cette procédure") est une conclusion en constatation, car elle tend au rappel, par le juge, d'une règle de droit sans décision concrète. Selon un principe général de procédure administrative, les conclusions en constatation de droit sont recevables uniquement lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues. En d'autres termes, il faut que l'administré ne puisse pas préserver son droit par l'intermédiaire d'une décision condamnatoire, formatrice ou de renvoi (ATF 141 II 113 consid. 1.7; 135 I 119 consid. 4; CDAP GE.2025.0262 du 8 octobre 2025 consid. 5; cf. Piermarco Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, Traité, vol. II, Bâle 2025, p. 291). Ce chef de conclusions est partant irrecevable dès lors que, dans la présente contestation, la recourante peut prendre des conclusions tendant à la réforme de la décision attaquée.
Les chefs de conclusions I, III, IV et VI sont recevables, de ce point de vue. Il faut néanmoins rappeler que dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2023.0069 du 19 décembre 2024 consid. 2). L'objet de la contestation devant le Préposé (première autorité de recours) était limité à la transmission des documents énumérés sous chiffres 1 à 6 dans la demande initiale. Dans le premier recours, il n'était pas reproché au Chancelier de ne pas avoir transmis d'autres documents, singulièrement "les documents officiels qui auraient été fournis à M. D.________ dans le cadre de son mandat, mais qui ne sont pas mentionnés [dans la liste numérotée]" (cf. demande initiale). Aussi, dans la décision attaquée, le Préposé ne se prononce-t-il pas sur la communication (ni sur l'existence) de ces documents supplémentaires. L'art. 79 al. 2 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) prévoit que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. La conclusion IV du recours du droit administratif ("Ordonner la transmission de la liste des éventuels autres documents officiels remis à M. D.________ dans le cadre de son mandat, avec leur intitulé, date, et émetteur/trice") excède l'objet de la contestation tel que défini dans l'instance précédente et elle est donc irrecevable.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours, dans la mesure où il est recevable.
2. La recourante critique la décision du Préposé en tant qu'il refuse la communication des documents numérotés 2, 3, 4 et 6 dans sa demande initiale.
a) La décision attaquée retient que tous ces documents sont des "documents internes" au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, qui est ainsi libellé:
"Les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information institué par la présente loi."
L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise la définition légale, dans les termes suivants:
"Sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale."
b) Le document no 2, qui est une lettre d'une membre du Conseil d'Etat adressée à ses six autres collègues du gouvernement, avec en exergue la mention "personnel/confidentiel", est à l'évidence un document interne au sens des règles précitées.
Le document no 3 est un courriel adressé par la Secrétaire générale du DFA (le secrétariat général du département regroupe en un état-major les fonctions d'appui à la direction du département – cf. art. 64a de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat [LOCE; BLV 172.115]) à la Directrice générale de la fiscalité (dans le même département). Par ce courriel, la Secrétaire générale communiquait à la Directrice générale un texte concernant un ruling fiscal et elle précisait qu'elle le faisait à la demande de la Cheffe de département. Il s'agit donc d'une requête de la Conseillère d'Etat à une collaboratrice cadre supérieure de son administration, qui a été simplement transmise par la Secrétaire générale; cette requête concerne un sujet que la Cheffe du département entendait traiter. Le Préposé était fondé à considérer ce document comme un "courrier échangé entre un conseiller d'Etat et ses collaborateurs", et donc comme un document interne au sens des règles précitées.
Le document no 4 est un tableau relatif au suivi de huit courriers, transmis par la Cheffe du département à la Directrice générale de la fiscalité. Le Préposé qualifie à bon droit ce tableau de document interne au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, puisqu'il concerne les échanges, sur quelques points particuliers, entre la Cheffe du département et une collaboratrice cadre supérieure.
Le document no 6 est un courriel de la Secrétaire générale du DFA à la Directrice générale de la fiscalité, qui concerne une demande adressée par un administré au Secrétariat général du Grand Conseil, qui l'avait transmise au DFA. Le Préposé décrit ce courriel comme un message échangé entre collaboratrices directes de la Conseillère d'Etat. On peut en effet considérer que la Secrétaire générale contactait la Directrice générale par ordre de la Cheffe du département, qui était l'interlocutrice du Grand Conseil dans cette affaire. Dans ces conditions, ce courriel peut lui aussi être qualifié de document interne au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo.
c) Il convient encore de relever que les documents nos 2, 3, 4 et 6, dans la mesure où ils ont été communiqués à l'expert externe du Conseil d'Etat, ne perdent pas leur nature de documents internes: cette communication n'a en effet pas été effectuée au titre de la LInfo. L'expert ne pourrait lui-même pas les communiquer à des tiers, car il n'a pas à appliquer la LInfo (cf. art. 2 al. 1 LInfo a contrario). Le législateur vaudois a réglé spécialement le sort des documents internes, qui ne sont par principe pas accessibles en vertu de la LInfo; ils demeurent des documents internes quand bien même ils seraient versés au dossier d'une procédure pénale.
En définitive, le Préposé n'a pas violé le droit cantonal en refusant la communication des documents précités sur la base de l'art. 9 al. 2 LInfo. Il n'y a pas lieu d'examiner d'autres fondements éventuels pour ce refus, ni d'effectuer une pesée des intérêts tenant compte de l'intérêt public à la transparence, comme le réclame la recourante, car l'art. 9 LInfo ne la prescrit pas lorsque la situation est, comme en l'espèce, claire.
3. Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.
La procédure de recours est gratuite (art. 27 al. 1 LInfo). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision rendue le 16 décembre 2025 par le Préposé au droit à l'information est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 février 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.