TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 mai 2026
Composition
M. François Kart, président; Mme Imogen Billotte et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Agnès Dubey, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Blaise KRÄHENBÜHL, avocat à Genève,
Autorité intimée
Autorité de protection des données et de droit à l'information, à Lausanne, à Lausanne,
À Lausanne
Autorité concernée
Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ et B.________ c/ décision sur recours de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 28 novembre 2025 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont domiciliés à ********. Le second est également propriétaire (ou copropriétaire dans le cadre d'une succession indivise) de diverses parcelles à ********. Ils sont tous deux des voisins de la fondation C.________ (ci-après: la fondation), sise au Chemin ********, soit sur la parcelle n° ******** de la Commune de ********, où la fondatrice a fait ériger un centre musical. Constituée en ********, la fondation a pour but d’offrir à de jeunes musiciens de la région un cadre dédié au développement de leur art. B.________ indique que lui-même et ses parents, qui ont toujours résidé dans ce quartier, étaient en outre proches de sa fondatrice D.________, durant les nombreuses années au cours desquelles elle a vécu au Chemin ********.
La Fondation E.________ (ci-après: la fondation E.________) est une fondation sise à ********, qui a été fondée en ********, et a pour but de lutter contre la pauvreté et de promouvoir l’éducation, les religions ainsi que toute autre activité en faveur de la communauté.
B. Par courriel du 22 mai 2022, A.________ s'est adressée à l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (ci-après: l'As-SO), en lui demandant de lui transmettre:
– tous documents et autorisations ayant été échangés et remis en lien avec la vente de parcelles de la fondation;
– les états financiers de la fondation depuis sa création;
– les éventuels rapports (par exemple à la suite de contrôles) établis par l'As-SO concernant la fondation.
Le 25 mai 2022, l'As-SO a répondu que les documents demandés contenaient des données personnelles au sens de la loi sur la protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; BLV 172.65). Par conséquent, la communication de documents ne pouvait intervenir qu'aux conditions prévues par l'art. 15 LPrD. Elle lui demandait dès lors de préciser les motifs de sa requête.
Le 25 octobre 2022, dans un courrier adressé à l'As-SO, A.________ et B.________ ont précisé qu'ils souhaitaient s'assurer que la fondation avait agi en conformité avec ses statuts et avec les intentions de la fondatrice. Ils s'interrogeaient en particulier au sujet de la vente de la parcelle n° ******** de ******** par la fondation.
Par décision du 10 novembre 2022, l'As-SO a indiqué qu'elle ne pouvait pas transmettre les renseignements et documents suivants concernant la fondation: acte constitutif, états financiers depuis sa constitution, rapports de révision, procès-verbaux du conseil de fondation, ensemble des communications importantes entre l'As-SO et la fondation. Elle a notamment expliqué qu'un intérêt privé prépondérant s'opposait à la transmission des documents demandés dans la mesure où ces derniers contenaient de nombreuses données de personnes physiques et morales, dont des données financières, ainsi que des secrets d'affaires. Aucune transmission ne se justifiait non plus sur la base de la loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo; BLV 170.21).
C. Le 12 décembre 2022, A.________ et B.________ ont sollicité pour la fondation E.________ l'accès aux mêmes documents que pour la fondation. Ils précisaient que leur intérêt pour la fondation était à la base de leur souci de vérifier la gestion de la fondation sœur E.________.
Par décision du 19 décembre 2022, l'As-SO a indiqué qu'elle ne pouvait pas transmettre les renseignements et documents requis concernant la fondation E.________. Elle a repris la motivation exposée dans sa décision du 10 novembre 2022.
D. Le 12 décembre 2022, A.________ et B.________ ont déposé un recours auprès de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information (ci-après: APDDI) contre la décision du 10 novembre 2022 de l'As-SO.
Le 18 janvier 2023, A.________ et B.________ ont déposé un recours auprès de l'APDDI contre la décision du 19 décembre 2022 de l'As-SO.
Le 18 janvier 2023, A.________ et B.________ ont demandé à l'As-SO une copie des dispositions contractuelles ou testamentaires de D.________ à l'origine de la création des deux fondations précitées, notamment du testament et de son codicille postérieur. Ces documents ont été transmis après avoir été caviardés.
Le 7 février 2023, l'APDDI a joint les recours déposés le 12 décembre 2022 et le 18 janvier 2023.
Une séance de conciliation s'est déroulée le 21 mars 2023. Elle a partiellement abouti, en ce sens que les parties se sont mises d'accord pour laisser un délai de 20 jours à A.________ et B.________ afin de leur permettre de préciser l'objet de leur demande d'accès.
Le 6 avril 2023, A.________ et B.________ ont reformulé leur demande d'information de la manière suivante. Ils demandaient à consulter tous les documents officiels concernant les deux fondations, caviardés au besoin dans la stricte mesure du nécessaire (soit uniquement pour protéger les données personnelles de tiers non impliqués), soit principalement:
les comptes annuels (bilan, compte de résultat et annexe),
les rapports de l'organe de révision,
les procès-verbaux du conseil de fondation entérinant les comptes,
les rapports d'activités,
les rapports sur les indemnités versées aux membres du conseil de fondation,
tous autres documents utiles éventuellement requis par l'As-SO selon l'art. 10 al. 1 du règlement du 10 novembre 2011 sur la surveillance LPP et des fondations (RLPPF),
tous les rapports éventuels émis par l'As-SO et tous les autres documents en lien avec la vente des terrains par la fondation en 2021.
Sur le plan temporel, la demande d'information était circonscrite de la manière suivante:
pour la fondation, à ********: du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2022,
pour la fondation E.________, à ********: du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2021.
Par courrier du 11 mai 2023, l'As-SO, au vu de l'ampleur de la demande d'accès ainsi exprimée, a déclaré maintenir sa décision de refus. A ce stade, l'APDDI a constaté l'échec de la conciliation.
E. Le 26 juin 2023, l'APDDI a rejeté les recours déposés par A.________ et B.________ contre les décisions du 10 novembre 2022 et du 19 décembre 2022.
F. Le 28 août 2023, A.________ et B.________ ont attaqué la décision de l'APDDI du 26 juin 2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP).
G. Dans un arrêt GE.2023.0162 du 2 février 2024, la CDAP a admis le recours d'A.________ et B.________, annulé la décision sur recours de l'APDDI du 26 juin 2023 et renvoyé le dossier à cette dernière afin qu'elle rende à bref délai une nouvelle décision dans le sens des considérants.
En substance, la CDAP a estimé que la décision du 26 juin 2023 était insuffisamment motivée quant aux éléments dont la communication porterait atteinte à la sphère privée des fondations ou de tiers et lacunaire en ce que l'autorité intimée n'avait pas procédé à une réelle balance des intérêts entre le droit à l'information – tel qu'il découle de la LInfo et qui constitue en tant que tel un intérêt public – et l'atteinte à la sphère privée des fondations ou des tiers (dans une mesure qui devait être précisée). Il aurait convenu que l'APDDI demande à l'As-SO de produire les documents dont la consultation était requise afin d'évaluer concrètement l'atteinte portée à la sphère privée par la communication des données contenues dans ces documents. Ainsi, la cause a été renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle rende à bref délai une nouvelle décision comportant la motivation requise.
H. La fondation E.________ a été dissoute par décision de l'As-SO du 16 janvier 2024 et est entrée en liquidation.
I. Le 5 février 2024, l'APDDI a repris l'instruction de la procédure de recours contre les décisions de l'As-SO du 10 novembre 2022 et du 19 décembre 2022.
Donnant suite à la requête de l'APDDI, l'As-SO lui a remis fin février 2024 les dossiers de la fondation et de la fondation E.________ en liquidation.
Le 22 avril 2024, l'APDDI a interpellé A.________ et B.________ sur le maintien ou non de leur requête visant à obtenir des informations sur la fondation E.________ étant donné qu'une copie de l'acte de la dissolution de la fondation E.________ leur a été transmise et qu'ils ont ainsi été renseignés sur l'activité principalement financière déployée jusqu'alors par la fondation E.________.
Le 8 mai 2024, A.________ et B.________ ont maintenu l'intégralité de leur demande de documents. Ils ont pris note que l'autorité intimée avait transmis les dossiers en cause, ont rappelé la teneur de l'arrêt du 2 février 2024 et ont sollicité qu'une nouvelle décision soit rendue à brève échéance.
Par décision du 21 mai 2024, l'APDDI a appelé en cause dans la procédure la fondation et la fondation E.________ en liquidation et les a invitées à se déterminer sur la requête LInfo dont elles faisaient l'objet en tant que tiers intéressés.
Le 19 juillet 2024, la fondation a indiqué ne pas avoir connaissance d'informations sensibles ou personnelles la concernant ou relevant de son secret commercial qui figureraient au dossier de l'As-SO. Elle a ajouté, pour le reste, s'en remettre à l'appréciation des autorités concernées sur les données personnelles ou sensibles qui seraient relatives à des tiers, et qui pourraient dans ce cas être contactés pour faire valoir leur droit d'opposition du fait du caractère confidentiel ou sensible de leurs données. Elle a sollicité que des copies de la décision ainsi que des pièces finalement remises aux requérants lui soient communiquées.
Le 29 juillet 2024, la fondation E.________ en liquidation a quant à elle conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision de l'As-So.
A.________ et B.________ se sont déterminés le 30 août 2024.
Le 8 octobre 2024, l'As-SO a constaté que la fondation n'avait pas donné son consentement dans son courrier du 19 juillet 2024. Elle est ainsi parvenue à la conclusion qu'il ne convenait pas de transmettre les documents requis à A.________ et B.________.
La fondation et la fondation E.________ en liquidation se sont encore déterminées les 14 et 15 octobre 2024. La fondation s'est jointe aux conclusions de A.________ et B.________ s'agissant des documents concernant la fondation E.________ en liquidation en ce sens qu'elle a requis que les pièces à produire par la fondation E.________ en liquidation lui soient également rendues accessibles.
Dans un avis du 21 octobre 2024, l'APDDI a indiqué que l'instruction était close et qu'une décision serait rendue dans les meilleurs délais.
Le 28 février 2025, l'As-SO a demandé à l'APDDI si le maintien de la fondation E.________ en liquidation était encore indiqué pour le bon déroulement de la procédure ou si elle pouvait requérir sa radiation au Registre du commerce.
Le 27 mars 2025, l'APDDI a rappelé que l'application de la LInfo n'a pas pour effet d'empêcher l'application d'autres procédures, que ce soit aux plans pénal, civil ou administratif, et que dès lors qu'une autorité agit dans une fonction juridictionnelle, cette dernière n'entre pas dans le champ d'application de la LInfo. Ainsi, l'As-SO était légitimée à demander la radiation au registre du commerce de la fondation E.________.
Les 10 mars, 27 juin et 8 septembre 2025, A.________ et B.________ ont sommé l'APDDI de rendre une décision.
J. Le 16 octobre 2025, statuant sans frais ni dépens, l'APDDI a rendu une décision ordonnant la disjonction des causes divisant A.________ et B.________ de la fondation, à ********, et la fondation E.________, à ********, en liquidation. Considérant que la cause les divisant de l'autorité intimée et de la fondation, à ********, n'avait plus d'objet et pouvait être rayée du rôle, elle a chargé l'As-SO de leur communiquer le dossier papier concernant ladite fondation. Elle a au surplus indiqué qu'elle rendrait ultérieurement sa décision quant à la cause divisant A.________ et B.________ de l'autorité intimée et de la fondation E.________, à ********, en liquidation.
Le 6 novembre 2025, A.________ et B.________ ont interjeté recours contre le chiffre V du dispositif de la décision du 16 octobre 2025 contestant le refus de l'APDDI de leur allouer des dépens.
K. Dans un arrêt GE.2025.0329 du 16 février 2026, la CDAP a admis le recours de A.________ et B.________, annulé le chiffre V de la décision sur recours de l'APDDI du 16 octobre 2025 et lui a renvoyé le dossier afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.
L. Le 6 novembre 2025, A.________ et B.________ ont également saisi la CDAP d'un recours pour déni de justice et retard injustifié de l'APDDI en tant qu'elle n'avait pas statué sur leur recours du 18 janvier 2023 contre la décision de l'As-SO du 19 décembre 2022 leur refusant l'accès au dossier relatif à la fondation E.________. Le recours a été enregistré sous la référence GE.2025.0337.
M. Par décision du 28 novembre 2025, l'APDDI a rejeté le recours de A.________ et B.________ du 18 janvier 2023, au motif que la fondation E.________ faisait l'objet d'une procédure de liquidation régie par des règles procédurales spécifiques et que les pièces du dossier n'étaient par conséquent plus accessibles au titre de la LInfo.
Compte tenu de la décision rendue par l'APDDI le 28 novembre 2025, le juge instructeur a, par décision du 30 janvier 2026, rayé la cause GE.2025.0337 du rôle sans frais et a octroyé des dépens à A.________ et B.________ en raison du temps injustifié pris par l'autorité intimée pour rendre ses décisions des 16 octobre et 28 novembre 2025 alors que l'instruction était close depuis le 21 octobre 2024 et que l'autorité de céans lui avait donné l'injonction, le 2 février 2024, de rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants "à bref délai".
Le 4 décembre 2025, dans le cadre de la procédure GE.2025.0329, le conseil de la fondation E.________ en liquidation a informé le tribunal de la radiation de la fondation E.________ en liquidation du Registre du commerce avec effet au 28 octobre 2025.
N. Par acte du 15 janvier 2026, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru à la CDAP contre la décision du 28 novembre 2025, concluant principalement à son annulation et à ce que l'autorité intimée ordonne à l'As-SO de leur transmettre tous les documents officiels dont elle dispose, datés entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2021, concernant la fondation E.________ et leur alloue une indemnité de dépens de 3'300 francs. Subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans un délai maximum de 30 jours dès l'entrée en force de l'arrêt à intervenir.
Le 29 janvier 2026, l'autorité intimée a renoncé à se déterminer sur le recours.
Le 3 février 2026, l'As-SO a conclu à ce que la cause soit renvoyée à l'APDDI pour qu'elle rende une nouvelle décision.
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur une décision sur recours de l'APDDI. En vertu de l'art. 21 al. 1 LInfo, l'intéressé peut recourir au Préposé (à savoir l'APPDI), ou directement au Tribunal cantonal. Ce dernier est compétent pour statuer dans un second temps si le Préposé est saisi en premier, dès lors qu'il connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Les recourants, destinataires de la décision litigieuse, disposent d'un intérêt digne de protection à demander son annulation, dans le but qu'il soit donné suite à leur demande (cf. art. 75 et 99 LPA-VD). Au surplus, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 et 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Dans la décision entreprise, l'autorité intimée retient que, renseignements pris auprès de l'As-SO, la fondation E.________ serait toujours en liquidation au jour de la rédaction de sa décision le 28 novembre 2025. L'APDDI rappelle ensuite qu'en vertu de l'art. 35 al. 2 LPA-VD, la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure. Selon elle, la même règle s'appliquerait en matière de droit pénal et civil, le but du législateur étant d'éviter que deux droits de procédure s'appliquent simultanément au risque de se contredire. Dès lors, la procédure de liquidation de la fondation E.________, qui engendre l'application de règles spécifiques avec l'implication de tiers, notamment un appel aux créanciers, ferait obstacle à la demande d'accès des recourants aux pièces du dossier de la fondation E.________ au titre de la LInfo. Elle a par conséquent décidé de rejeter leur recours du 18 janvier 2023.
a) Les recourants font valoir que leur demande d'accès à des documents concernant la fondation E.________ remonte au 19 décembre 2022, soit bien avant que sa procédure de liquidation ne soit entamée. En tout état de cause, lorsque l'autorité intimée a rendu sa décision le 28 novembre 2025, la procédure de liquidation était terminée. En effet, suite au constat de la clôture de la liquidation par l'As-SO le 15 avril 2025, la fondation E.________ a été radiée du Registre du commerce le 28 octobre 2025, ce qui a été publié à la Feuille officielle suisse du commerce (FOSC) le 31 octobre 2025. La procédure de liquidation ne pourrait par conséquent pas faire obstacle à leur demande d'accès à certains documents concernant la fondation E.________.
b) En l'occurrence, l'As-SO a confirmé dans ses déterminations du 3 février 2026 que la clôture de la liquidation de la fondation E.________ est intervenue par décision du 15 avril 2025, communiquée au Registre du commerce le 2 juin 2025. Il résulterait d'un malentendu que l'autorité intimée ait reçu des informations différentes lorsqu'elle l'a contactée pour des renseignements à ce sujet en novembre 2025.
Partant, sans qu'il faille se déterminer sur le fond de la motivation de l'autorité intimée, le tribunal constate que l'autorité intimée a retenu de manière inexacte que la procédure de liquidation de la fondation E.________ était encore en cours lorsqu'elle a rendu sa décision le 28 novembre 2025. Au moment où elle a rendu la décision litigieuse, la procédure de liquidation avait été clôturée depuis plusieurs mois et la fondation E.________ en liquidation avait d'ores et déjà été radiée du Registre du commerce depuis un mois. Ladite procédure de liquidation ne pouvait par conséquent en aucun cas faire obstacle à l'application de la LInfo dans le cas particulier. En tant que la décision entreprise se fonde sur un état de fait erroné, en contradiction manifeste avec la situation factuelle réelle, il convient de l'annuler et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision sur le recours du 18 janvier 2023 formé à l'encontre de la décision de l'As-SO du 19 décembre 2022, dans le respect des considérants de l'arrêt GE.2023.0162 du 2 février 2024.
3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du 28 novembre 2025, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle rende à bref délai une nouvelle décision sur le recours de A.________ et B.________ du 18 janvier 2023.
4. La procédure de recours étant en principe gratuite (art. 21a LInfo), il n'y a pas lieu de percevoir d'émolument de justice. Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat, ont droit solidairement entre eux à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA) dont il convient d'arrêter le montant total à 800 fr., à la charge de l'autorité intimée.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur recours de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 28 novembre 2025 est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour qu'elle rende à bref délai une nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il est statué sans frais.
IV. L'Etat de Vaud, soit pour lui l'Autorité de protection des données et de droit à l'information, versera à A.________ et B.________, solidairement entre eux, la somme de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 mai 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.