TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 mai 2026
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Guillaume Vianin et M. Alain Thévenaz, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Joelle MANCA, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 10 octobre 2025 (déplacement et retrait préventif de l'effet suspensif).
Vu les faits suivants:
A. A.________ a été engagée par la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée), par contrat de droit privé, en qualité d'infirmière scolaire à 70%, au sein du Service de santé et prévention (ci-après: le SSPR), rattaché à la Direction de l'enfance, de la jeunesse et des quartiers (ci-après: la DEJQ). A la suite de l'obtention par A.________ du DAS en Promotion de la santé et prévention dans la communauté, celle-ci a été nommée fonctionnaire à titre définitif, dès le ******** 2020.
B. Le 7 juin 2022, A.________ a fait l'objet d'un changement d'affectation, son lieu de travail ayant été déplacé du collège ******** à l'établissement ********. Par lettre du 7 juillet 2022, le conseiller municipal responsable a confirmé à A.________ son affectation au sein de l'établissement ******** pour les secteurs ********, ******** et ********. A.________ a contesté cette affectation, le 6 juillet 2022, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP). Par arrêt GE.2022.0137 du 15 août 2022, la CDAP a déclaré ce recours irrecevable.
C. A.________ s'est trouvée en incapacité de travail à 100% pour des raisons médicales du 10 mai 2022 au 31 décembre 2023.
D. Une lettre anonyme, faisant état du fait que le changement d'affectation de onze infirmières a "mis le feu aux poudres" a été adressée à la municipalité et publié dans un article du journal "20 Minutes" du 19 août 2022. Des interpellations urgentes par rapport à cette situation ont été déposées au Conseil communal le 30 août 2022. La municipalité a en outre mis en œuvre une analyse du climat de travail au sein du SSPR. Les conclusions de cette analyse ont été transmises à A.________ le 21 février 2023.
E. A la suite de l'envoi de la lettre anonyme susmentionnée, l'ancienne cheffe du SSPR a déposé une plainte pénale, initialement contre inconnu. Le 12 octobre 2023, la municipalité a été informée que l'une des infirmières entendues par le Ministère public en charge de l'instruction pénale avait mis en cause A.________, laquelle a partant acquis le statut de prévenue.
Le 16 octobre 2023, en raison de ces faits, A.________ a été suspendue de fait de ses fonctions avec effet immédiat et avec maintien de son droit au traitement. Elle a par ailleurs été entendue le 13 novembre 2023 au cours d'une audition en vue de sa suspension préventive.
Par décision du 24 novembre 2023, la municipalité a prononcé la suspension préventive de A.________ de ses fonctions avec maintien du droit au traitement. Cette décision n'a pas été contestée.
F. Le 3 septembre 2025, A.________ a été convoquée à une audition en vue de son déplacement. Cette audition s'est déroulée le 1er octobre 2025.
Par décision du 10 octobre 2025, la municipalité a prononcé le déplacement de A.________ au poste d'infirmière au sein du Service de la petite enfance (ci-après: le SPE), rattaché à la DEJQ, avec effet au 1er novembre 2025. L'effet suspensif à un éventuel recours a par ailleurs été retiré.
G. A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision le 27 octobre 2025 auprès de la CDAP, concluant, préalablement, à la suspension de son exécution jusqu'à droit connu sur le recours, et, au fond, à son annulation.
Le 4 novembre 2025, l'autorité intimée a conclu au rejet de la requête en restitution de l'effet suspensif.
Par décision du 5 novembre 2025, le juge instructeur a rejeté la requête en restitution de l'effet suspensif contenue dans le recours du 27 octobre 2025.
Le 9 décembre 2025, la municipalité a déposé sa réponse au recours, concluant à son rejet et à la confirmation de sa décision du 10 octobre 2025.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), en lien avec les art. 27 al. 1 et 30 al. 2 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et les décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. D’après l’art. 77 du règlement lausannois pour le personnel de l'administration communale (RPAC; RSDC 102.1), toute décision prise par la municipalité concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal dans les trente jours dès la communication de la décision, conformément à l’art. 95 LPA-VD. Déposé dans le délai légal par la destinataire de la décision attaquée, le recours satisfait de plus aux exigences formelles prévues par la loi, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière (art. 75 et 79 LPA-VD, applicables par renvoi de 99 LPA-VD).
2. Dans sa décision, la municipalité relève que l'instruction pénale dans laquelle la recourante est prévenue n'apparaît pas à bout touchant, près de deux ans après la suspension de cette dernière. Elle estime que cette mesure ne peut perdurer et qu'elle doit ainsi être levée. Elle est toutefois d'avis qu'une réintégration au sein du SSPR n'est pas envisageable, au vu du fait que la confiance est fortement ébranlée en raison d'un historique complexe ayant entraîné des conséquences indéniables aussi bien sur la recourante que sur le bon fonctionnement du service. La municipalité relève encore que cette situation empêche le service de recruter du personnel fixe pour pallier les absences, désormais de longue durée et explique que la DEJQ a identifié un important besoin et prioritaire d'avoir une infirmière en santé au travail au sein du SPE. Enfin, l'autorité intimée souligne que le taux d'activité et la rémunération de la recourante sont intégralement maintenus.
Dans son recours, la recourante soutient que l'autorité intimée l'a suspendue en toute connaissance de cause, notamment en ce qui concerne la durée usuelle des procédures pénales. Selon elle, le fait de décider aujourd'hui autrement serait contraire à la bonne foi et arbitraire. Ensuite, elle conteste la perte du lien de confiance au sein du SSPR dès lors qu'aucune remontrance n'a jamais été formulée à son égard quant à la qualité de son travail et qu'elle a toujours entretenu de bonnes relations avec ses collègues et les divers professionnels avec lesquels elle a été amenée à collaborer. En outre, elle estime qu'une réintégration à son poste initial permettrait de pallier les problèmes de recrutement allégués par l'autorité au sein du SSPR. La recourante conteste également que les conditions permettant un déplacement soient en l'espèce réunies. D'après elle, les tâches figurant dans le descriptif du poste lui seraient étrangères à celles effectuées en sa qualité d'infirmière en établissement scolaire. Elle relève en outre disposer d'une formation de sage-femme et être ainsi à l'aise d'aborder des sujets ayant trait à la santé sexuelle, problématique à laquelle seraient confrontés les élèves du cycle secondaire. Ainsi, selon elle, le poste proposé ne répond pas entièrement aux aptitudes pour lesquelles elle a été engagée. Aussi, elle est d'avis que les conditions d'engagement proposées ne sont pas identiques, notamment en termes de vacances, et donc de salaire, puisqu'elle dispose de neuf semaines de vacances au sein du SSPR alors que le nouveau poste n'en propose que cinq. Enfin, la recourante soutient que son déplacement est intimement lié à sa personne puisqu'il est motivé par son statut de prévenue.
a) L'organisation de l'administration communale fait partie des attributions et tâches propres des autorités communales, en vertu de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11; art. 2 al. 2 let. a LC). Il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité a la compétence de nommer les collaborateurs et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC).
La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (arrêts CDAP GE.2020.0238 du 12 août 2021 consid. 2b; GE.2019.0171 du 8 octobre 2020 consid. 4b; GE.2018.0238 du 2 septembre 2019 consid. 2; GE.2018.0012 du 10 janvier 2019 consid. 2 et les arrêts cités). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib 209 consid. 2; arrêt du TF 2P.163/2005 du 31 août 2005 consid. 6.1 et les arrêts cités; arrêts GE.2020.0238 précité consid. 2b; GE.2019.0171 précité consid. 4b; GE.2018.0238 précité consid. 2; GE.2018.0012 précité consid. 2).
En présence d’un litige relatif au déplacement de la recourante, fonctionnaire communale, à un autre poste que celui qu’elle occupait jusqu’alors, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d’appréciation que la municipalité. Il ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 98 LPA-VD) et il doit exercer son pouvoir d'examen avec retenue.
b) L'art. 18 RPAC, sur lequel se fonde la décision attaquée, figure au ″Chapitre III - Obligations du fonctionnaire″, sous le titre ″Déplacement et travaux spéciaux″, et prévoit que:
″1 Lorsque l’intérêt de l’administration le justifie, le fonctionnaire peut être déplacé ou chargé de travaux étrangers à sa fonction. Cette mesure ne peut être prise qu’après l’audition du fonctionnaire ou de son représentant légal.
2 Son traitement de base ne doit en subir aucune réduction.″
A teneur de cet article, le déplacement d’un fonctionnaire ne peut donc intervenir qu’aux conditions que celui-ci ait été auditionné au préalable, que son traitement de base soit maintenu et que la mesure soit justifiée par l’intérêt de l’administration.
A propos de cette dernière condition, la jurisprudence considère que le déplacement non disciplinaire trouve son fondement dans le fait qu’il incombe aux autorités administratives, responsables du bon fonctionnement des branches de leur administration, d’employer de façon rationnelle le personnel existant. Pareille mutation doit toutefois répondre à une double condition. D’une part, l’attribution de la nouvelle occupation doit répondre aux aptitudes de l’employé, sans porter atteinte à la considération à laquelle il peut raisonnablement prétendre. Le déplacement doit d’autre part se révéler nécessaire pour des motifs de service ou pour un emploi rationnel du personnel, respectivement pour des motifs indépendants de la personne de l’intéressé lorsqu’il s’impose pour des raisons de priorité. L’intérêt public au bon fonctionnement de l’administration l’emporte donc sur l’intérêt privé du fonctionnaire au maintien de sa position actuelle, tout au moins lorsque la fonction qui lui est proposée correspond à ses capacités et à sa formation et que le déplacement n’entraîne pas pour lui de conséquences préjudiciables à d’autres points de vue. Il n’en irait autrement que si une disposition expresse prévoyait le droit du fonctionnaire à l’exercice de la fonction pour laquelle il a été nommé. Un employé n’a toutefois pas à accepter le déplacement d’un poste à une activité fondamentalement différente qui exige une autre qualification ou engendrerait une déconsidération sociale. Pour le déplacement et la nomination à une autre fonction, de justes motifs sont nécessaires, tels une suppression de poste, la survenance d’une incapacité empêchant l’agent de remplir son cahier des charges ou des raisons d’incompatibilité d’humeur rendant l'atmosphère inconciliable avec un rendement efficace. L’autorité ne doit par ailleurs pas procéder à un déplacement non disciplinaire qui équivaudrait à une sanction déguisée, dans le but d’éviter les désagréments d’une procédure disciplinaire ou d’éluder certaines garanties liées à une telle procédure (CDAP GE.2020.0166 du 6 décembre 2021 consid. 5b; GE.2005.0111 du 29 décembre 2005 consid. 1b, confirmé par l'arrêt 2P.39/2006 du 3 juillet 2006; GE.2000.0088 du 24 novembre 2000 consid. 3b).
c) Découlant directement de l'art. 9 de la Constitution du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) (cf. ég. art. 5 al. 3 Cst.) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (sur le principe de la bonne foi, cf., notamment, FI.2024.0057 du 21 août 2024 consid. 6a).
d) En l'occurrence, il convient de relever en premier lieu que la recourante a été entendue avant que l'autorité ne rende sa décision de sorte que cette condition, au demeurant non contestée, est remplie.
Ensuite, comme cela ressort de la décision attaquée, le taux d'activité de la recourante et sa rémunération sont intégralement maintenus. La condition posée à l'art. 18 al. 2 RPAC est donc également remplie. Cette condition commande uniquement que le traitement de base soit maintenu, ce qui est le cas. Le maintien du droit aux vacances ou d'autres avantages découlant du poste précédent ne constitue ainsi pas une condition légale au prononcé d'un déplacement. Le fait que le nouveau poste attribué à la recourante ne propose que cinq semaines de vacances par année n'apparaît ainsi pas déterminant pour le présent cas. On relèvera tout au plus que cette durée est conforme à l'art. 50 al. 1 RPAC.
e) Il reste encore à déterminer si l'intérêt de la municipalité justifie le déplacement de la recourante. En l'espèce, il est indéniable que l'autorité intimée dispose d'un intérêt important à occuper à nouveau la recourante qui est suspendue, avec traitement, depuis près de deux ans à ce jour. L'emploi rationnel de son personnel constitue un motif de déplacement. En raison de l'instruction pénale en cours, à laquelle la recourante est prévenue, il est en outre compréhensible qu'une réintégration auprès du SSPR, à tout le moins à ce stade, n'est pas souhaitable, sans préjuger de l'issue de cette procédure. Bien que l'ancienne cheffe de ce service ne soit plus en fonction, comme semble le soutenir la recourante, il faut voir que cette procédure a également pu impacter les autres collaborateurs. On peut ainsi suivre la municipalité lorsqu'elle explique qu'une réintégration de la recourante auprès du SSPR n'est pas souhaitable et que la confiance est fortement ébranlée en raison de cet historique complexe. On ne voit en l’occurrence pas de motif qui permettrait de mettre en doute ces explications, ni d'ailleurs l’intérêt de la municipalité à réorganiser cette entité administrative, vu le large pouvoir d’appréciation dont elle dispose en la matière.
On ne saurait non plus reprocher à la municipalité d'avoir, dans un premier temps, suspendu la recourante en raison de l'instruction pénale. Contrairement à ce que soutient la recourante, la durée d'une instruction pénale est difficilement prévisible. En tous les cas, la recourante ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi dès lors qu'aucune garantie ne lui a été donnée par la municipalité quant à l'évolution de sa suspension préventive.
L'autorité intimée n'a ainsi pas excédé son large pouvoir d'appréciation en considérant que le déplacement de la recourante était dans l’intérêt de l’administration. Il ne s’agit en effet pas d’une mesure liée à sa seule personne, contrairement à ce qu’elle soutient, mais d’une mesure organisationnelle destinée à stabiliser un service.
Sur un autre plan, la recourante ne peut être suivie lorsqu'elle estime que le poste proposé ne répond pas à ses aptitudes. Cette dernière est en effet au bénéfice d'une formation d'infirmière et d'un diplôme de sage-femme. La recourante se contente d'indiquer que les tâches figurant dans le descriptif du poste sont, pour la majorité, étrangères à celles qu'elle assume en sa qualité d'infirmière en établissement secondaire. Elle perd toutefois ici de vue que le nouveau poste ne doit pas correspondre à son poste actuel mais à ses capacités et à sa formation. Un déplacement à un poste au cahier des charges différent est possible sur la base de l'art. 18 RPAC même si les compétences demandées sont différentes, voire moins étendues, que pour le poste occupé précédemment, pour autant toutefois que le nouveau poste corresponde aux aptitudes et qualifications du fonctionnaire et n’engendre pas pour lui une perte de considération, ce qu'elle ne soutient pas. Il est en revanche manifeste que sa formation d'infirmière, de même que son expérience de terrain, est compatible avec le poste d'infirmière en santé au travail au sein du SPE, dont la mission est la suivante: "Participer à la coordination et au déploiement des actions de prévention et de promotion de la santé au sein des institutions préscolaires du Réseau-L, en appui aux équipes de terrain, afin de contribuer à l'amélioration des conditions de travail et à la réduction des risques pour la santé physique et psychique des enfants accueillis dans les différentes structures et des professionnels". A cela s'ajoute que le profil souhaité pour ce poste correspond à celui de la recourante puisqu'il nécessite un Bachelor of Science HES en soins infirmiers, ainsi que cinq ans de pratique en tant qu'infirmière dans le secteur de l'enfance (cf. Description du poste, ad dossier de l'autorité intimée). Enfin, le diplôme de sage-femme obtenu par la recourante ne saurait modifier ce constat. On ne voit pas qu'une spécialisation dans le domaine de la maternité soit plus pertinente auprès du SSPR que du SPE. En définitive, il apparaît, au vu des éléments susmentionnés, que le nouveau poste proposé à la recourante correspond bien à ses qualifications et compétences.
Partant, il faut retenir que l’intérêt public au bon fonctionnement de l’administration l’emporte sur l’intérêt privé de la recourante au maintien de sa position actuelle dès lors que la fonction qui lui est proposée correspond à ses capacités et à sa formation et que le déplacement n’entraîne pas pour elle de conséquences préjudiciables à d’autres points de vue.
f) Il découle de l’ensemble des considérants qui précèdent que le déplacement de la recourante du SSPR au SPE apparaît justifié, l’autorité intimée n’ayant pas excédé la large liberté d’appréciation dont elle dispose en la matière.
3. Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision de la Municipalité de Lausanne du 10 octobre 2025 confirmée.
Il n’est pas perçu de frais, la procédure en matière de contentieux communal de la fonction publique étant gratuite lorsque la valeur litigieuse ne dépasse pas 30'000 fr. (art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]), ni alloué de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 10 octobre 2025 est confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 19 mai 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.