TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 mars 2026
Composition
Mme Annick Borda, présidente; M. Guy Dutoit et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
A.________, à ******** représentée par B.________, à *******,
Autorité intimée
Service de la promotion, de l'économie et de l'innovation (SPEI), à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service de la promotion, de l'économie et de l'innovation du 2 septembre 2025 (aide financière dans les cas de rigueur COVID-19)
Vu les faits suivants:
A. A.________ (ci-après également: la société) est une société à responsabilité limitée dont le but était l'investissement divers ainsi que conseil et toutes prestations de service dans le domaine de la gestion d'entreprise. Selon publication du 6 novembre 2025, la société a désormais pour but principal l'exploitation et la gestion d'établissements publics.
B. Par demandes des 3 février, 14 juin et 1er juillet 2021, la société a sollicité l'octroi d'une aide pour cas de rigueur (ci-après: aide CDR) auprès du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI) pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, au sens de l'arrêté cantonal du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans les cas de rigueur (arrêté CDR; BLV 900.05.021220.5) et de l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de COVID-19 (OMCR 20; RS 951.262).
A l'appui de sa demande du 3 février 2021, la société a remis un formulaire d'auto-déclaration complété et signé dans lequel il était indiqué sous chiffre 8 que "le requérant confirme avoir pris connaissance du fait qu'il peut être tenu de présenter au Service toute information nécessaire au contrôle du respect des conditions d'octroi, notamment les pièces comptables ou tout autre document jugé pertinent".
C. Par décisions des 5 mars 2021 (n° CDR-1337), 7 juin 2021 (n° CDR-5533), 15 juin 2021 (n° CDR-5689) et 19 octobre 2021 (n° CDR-6154), le SPEI a octroyé à la société une aide CDR d'un montant total de 115'698 fr., déduction faite de l'indemnité de fermeture d'un montant de 6'264 francs.
D. La récolte des documents de controlling relatifs aux années 2022 et 2023 a été initiée par le SPEI le 15 avril 2024 par un envoi recommandé informant l'ensemble des entreprises de la procédure de controlling pour les années 2022-2023 et du délai imparti au 31 octobre 2024 pour la remise des documents requis, à savoir le formulaire d'auto-déclaration ainsi que les états financiers définitifs pour les exercices 2022 et 2023 accompagnés du rapport de révision pour les entreprises soumises à une révision.
Par lettre du 13 novembre 2024, le SPEI a imparti aux entreprises n'ayant pas transmis les documents de controlling, telle la société concernée, un nouveau délai au 31 décembre 2024 pour lui transmettre les documents utiles.
La société n'ayant pas produit les documents requis dans le délai prolongé, le SPEI lui a adressé le 7 janvier 2025 un dernier rappel par courrier recommandé en lui impartissant un ultime délai au 31 janvier 2025, non prolongeable, pour produire les documents de controlling 2022-2023.
E. Par décision du 22 mai 2025, le SPEI a révoqué les décisions d'octroi des 5 mars 2021, 7 juin 2021, 15 juin 2021 et 19 octobre 2021 et a exigé la restitution du montant de 115'698 francs.
Dans sa réclamation formée le 3 juillet 2025 par l'intermédiaire de la fiduciaire B._______, la société a indiqué avoir transmis au SPEI tous les comptes relatifs aux années 2020 et 2021. Elle ne s'est pas prononcée sur les comptes 2022 et 2023.
Par courrier électronique du 8 juillet 2025, le SPEI a imparti un délai au 23 juillet 2025 à la société pour transmettre les documents de controlling 2022-2023, à savoir le formulaire auto-déclaration 2022-2023 dûment complété et signé ainsi que ses états financiers définitifs pour lesdites années.
Sans réponse dans le délai, le SPEI a imparti un ultime délai au 19 août 2025, adressé par courrier recommandé du 5 août 2025 et copie par courrier électronique, pour produire les pièces demandées. Le courrier recommandé a été retiré au guichet postal le 7 août 2025 par la société.
La société n'a pas donné suite à ce courrier.
F. Par décision sur réclamation du 2 septembre 2025, le SPEI a rejeté la réclamation et confirmé la décision du 22 mai 2025.
G. Par acte du 13 octobre 2025, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision dont elle demande l'annulation.
Dans sa réponse du 20 novembre 2025, l'autorité intimée a réservé la possibilité de rendre une nouvelle décision en cas de production par la recourante, durant la procédure de recours, de ses états financiers 2022 et 2023 ainsi que du formulaire d'auto-déclaration 2022-2023.
Invitée par le tribunal à produire ces documents, la recourante ne s'est pas exécutée.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée est rendue dans le cadre de l’application de l’arrêté CDR qui prévoit une procédure de réclamation à son art. 16 al. 2 et renvoie pour le surplus à son art. 16 al. 4 aux dispositions de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours est formé par la société qui s’oppose à la révocation des aides CDR qui lui ont été allouées ainsi qu’à leur restitution et qui dispose de ce fait d’un intérêt digne de protection à l’annulation de la décision attaquée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Le mémoire de recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu en conséquence d’entrer en matière sur le fond.
2. La décision attaquée révoque l’aide à fonds perdu accordée à la recourante et lui en réclame la restitution, au motif que celle-ci n’a pas produit tous les documents qui lui étaient demandés dans le cadre du contrôle de l’octroi et du suivi des aides.
a) Selon son art. 1 al. 1, l’arrêté CDR régit les conditions dans lesquelles l’Etat peut octroyer un soutien financier aux entreprises, dans des cas de rigueur, en raison de la crise du coronavirus; ces aides peuvent notamment prendre la forme de contributions non remboursables (aides à fonds perdu; al. 3).
b) Aux termes de l’art. 17 de l'arrêté CDR, le Département est chargé du suivi, du contrôle et de la révocation des aides, avec possibilité de délégation au Service (al. 1). Selon l’al. 2, les bénéficiaires d’aide sont tenus de lui présenter toutes informations et toutes pièces nécessaires au suivi et au contrôle des aides, notamment leurs pièces comptables et tout autre document jugé pertinent; à cet égard, il est expressément renvoyé à l'art. 9 du règlement d’application de la loi du 22 février 2005 sur les subventions qui traite de la tenue de la comptabilité et de la révision des comptes de bénéficiaires de subventions supérieures à 100'000 fr. (RLSubv; BLV 610.15.1; tenue de la comptabilité et révision des comptes du bénéficiaire) et qui est applicable par analogie. Au surplus, les dispositions de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) relatives à leur suivi, leur contrôle et leur révocation, ainsi qu’à la prescription et aux dispositions pénales, sont applicables par analogie aux aides octroyées en application de l’arrêté COVID-19 cas de rigueur (al. 3).
Le Conseil d'Etat a encore adopté, le 5 octobre 2022, un règlement concernant le contrôle et la restitution des aides octroyées au sens de l'arrêté du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (BLV 900.05.051022.1; ci-après: règlement CDR). Aux termes de son art. 10 al. 1 relatif au contrôle pour les années 2022, 2023 et 2024, pour chaque année concernée, les personnes morales doivent transmettre au SPEI, par courrier électronique, l'auto-déclaration ainsi que les états financiers définitifs, accompagnés du rapport de révision pour les entreprises soumises à une révision.
Par ailleurs, les art. 13 al. 5bis, 13a al. 5bis et 13b al. 5bis de l'arrêté CDR prévoient que l'entreprise bénéficiaire d'une aide pour cas de rigueur présente spontanément au SPEI ses états financiers définitifs pour l'exercice au cours duquel une aide a été octroyée et les trois exercices suivants, au plus tard le 30 juin de l'année suivante ou jusqu'à remboursement de l'ensemble des aides obtenues.
c) Aux termes de l'art. 11 al. 2 let. a du règlement CDR, le SPEI exige une restitution partielle ou totale de l'aide octroyée en cas de violation des autres conditions ou charges auxquelles l'aide est subordonnée.
Au chapitre de la révocation des subventions, l’art. 29 al. 1 LSubv prévoit que l’autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque le bénéficiaire n’utilise pas la subvention de manière conforme à l’affectation prévue (let. a), lorsque le bénéficiaire n’accomplit pas ou accomplit incorrectement la tâche subventionnée (let. b), lorsque les conditions ou charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas respectées (let. c) ou lorsque les subventions ont été accordées indûment, que ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en violation du droit (let. d).
d) Enfin, de manière générale en procédure administrative, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles entendent déduire des droits (art. 30 al. 1 LPA-VD). Lorsque les parties refusent de prêter le concours qu'on peut attendre d'elles à l'établissement des faits, l'autorité peut statuer en l'état du dossier (al. 2). Le devoir de collaborer est également mentionné à l'art. 19 al. 2 ch. 1 LSubv, qui prescrit que l'autorité compétente est autorisée à consulter les dossiers et à accéder aux locaux ou aux établissements que le bénéficiaire utilise pour la réalisation de la tâche concernée par les subventions. L'obligation de renseigner et de collaborer subsiste pendant toute la durée de la subvention et encore jusqu'à la fin du délai de prescription de l'article 34 LSubv (al. 2).
Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est le mieux à même de connaître. En effet, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes ou lorsqu'elles adressent une demande à l'autorité dans leur propre intérêt (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (art. 30 al. 2 LPA-VD), par exemple en considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd. Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les références citées; cf. également CDAP GE.2020.0232 du 9 juin 2021 consid. 3b et les références citées). S'agissant de l'établissement des faits, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant (CDAP GE.2020.0232 précité et les références citées).
3. En l’espèce, la recourante a vu, dans le formulaire d'auto-déclaration qu'elle a remis signé au moment du dépôt de sa demande d'aide CDR, son attention attirée sur le fait qu'elle pouvait être tenue de présenter à l'autorité intimée toute information ou pièce complémentaire nécessaire au contrôle du respect des conditions d'octroi, notamment les pièces comptables ou tout autre document jugé pertinent.
L'autorité intimée a demandé à trois reprises à la recourante de produire les pièces requises pour le contrôle des aides pour cas de rigueur, conformément à l’art. 17 de l'arrêté CDR, s'agissant des années 2022 et 2023. Aucun document demandé ne lui étant parvenu au terme du troisième délai imparti, l'autorité intimée a, le 22 mai 2025, révoqué la totalité de l'aide pour cas de rigueur octroyée et exigé la restitution du montant de 115'698 fr. alloué, considérant que la recourante n'avait pas respecté son devoir de collaborer.
Lorsqu'elle a déposé une réclamation contre la décision de révocation de l'aide pour cas de rigueur, la recourante a fait valoir que les documents utiles, relatifs à 2020 et 2021, avaient été dûment transmis. Ce faisant, la recourante se trompe, puisque les pièces requises concernaient les deux années suivantes, soit 2022 et 2023. Dans son recours, la recourante fait valoir que les comptes 2022 et 2023 ont été envoyés à l'autorité intimée en août 2025.
Toutefois, aucune trace de la transmission des pièces relatives à 2022 et 2023 ne figure au dossier de l’autorité intimée. La recourante n'a pas non plus produit de preuve d'envoi de ces documents. Quoi qu’il en soit, même si ces documents avaient déjà été transmis, ce qui est contesté par l’autorité intimée, la recourante aurait aisément pu produire une nouvelle fois ces documents devant cette autorité, respectivement devant le tribunal de céans. Elle y a d'ailleurs été expressément invitée, mais ne s'est pas exécutée.
Or comme évoqué plus haut, le devoir de collaborer des art. 30 al. 1 LPA-VD, 17 al. 2 de l'arrêté CDR et 19 al. 1 LSubv impose au bénéficiaire des aides pour cas de rigueur de remettre à l’autorité tous les documents pertinents pour assurer le suivi et le contrôle de celles-là. Cela concerne en particulier les états financiers définitifs 2022 et 2023 ainsi que l'auto-déclaration 2022-2023. Aucun de ces documents n'ayant été remis à l'autorité intimée, malgré les rappels réitérés de l'autorité intimée, celle-ci n'était pas en mesure d'assurer le suivi et le contrôle de l'aide CDR tels que prescrits par le règlement CDR.
Ainsi, en l’absence des pièces demandées, l’autorité intimée était en droit de retenir que la recourante, violant son devoir de collaboration, n’avait pas prouvé les éléments lui permettant de conserver une aide financière. Le SPEI, après avoir dûment et à plusieurs reprises rappelé à la recourante et à sa fiduciaire les conséquences d’un manquement à l’obligation de collaborer, pouvait partant considérer que la recourante n’avait pas prouvé qu’elle remplissait les conditions d’octroi d’une aide à fonds perdu, ce qui justifiait de révoquer l’aide octroyée et d’en exiger la restitution. L’art. 29 al. 1 let. d LSubv, auquel renvoie l’art. 17 al. 3 de l’arrêté CDR, prévoit en effet expressément la possibilité d’exiger la restitution du montant alloué lorsque celui-ci a été accordé indûment, sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes, ou en violation du droit.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’est pas alloué de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 2 septembre 2025 du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 mars 2026
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.