A.________/Municipalité d'******** | Recours d'une employée communale contre la résiliation des rapports de service par la municipalité.
Le comportement de la recourante s’est révélé incompatible avec le fonctionnement du service dont elle dépendait; il lui appartenait en effet d’entretenir des relations dignes et respectueuses avec ses collègues et avec sa hiérarchie; en cela, la recourante a violé ses obligations statutaires de diligence à l’égard de la commune employeuse. Les manquements répétés dans le comportement et la violation d’obligations statutaires constituent des motifs objectifs de résiliation des rapports de service. L'autorité intimée n'a donc pas abusé du pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en la matière.
Dans la mesure où la municipalité a renoncé à transférer la recourante dans un autre poste, eu égard aux difficultés de cette dernière à collaborer avec des collègues au sein d'une équipe ou d'accepter une subordination hiérarchique, la décision n'est pas contraire au principe de proportionnalité.
Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 août 2026
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Imogen Billotte et M. Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Laurent Gilliard, avocat à Yverdon-les-Bains.
Autorité intimée
Municipalité ********, représentée par Me Rémy Wyler, avocat à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité ******** du 4 septembre 2025 (résiliation des rapports de service au 31 décembre 2025)
Vu les faits suivants:
A. A.________ a été engagée par la commune ******** en qualité d’aide de conciergerie auxiliaire, en premier lieu par un contrat de travail temporaire courant du 6 juin 2016 au 31 juillet 2017, puis par un contrat de travail de droit privé à durée indéterminée dès le 1er août 2017 à 25 % au sein du Collège ********. Son taux d’activité a été augmenté à 45 % dès le 1er octobre 2017, date à laquelle elle a été nommée à titre provisoire avant d’être nommée à titre définitif dès le 1er octobre 2018. Son taux d’activité a été augmenté à 75 % depuis le 1er septembre 2021 et elle a été affectée au Collège ********.
Selon la description de poste du 17 octobre 2017, les tâches confiées à A.________ consistaient à exécuter les travaux de nettoyage et d'entretien du/des bâtiment(s) qui lui est/sont attribué(s) selon les fréquences données et les directives reçues. Le profil du poste précise que les compétences et aptitudes suivantes sont requises: discrétion, esprit d'ouverture et flexibilité, intégrité et loyauté, esprit d'entraide et de collaboration.
B. L’efficacité dans l’exécution des tâches confiées à A.________ a été reconnue par ses supérieurs. Cette dernière a cependant rencontré des problèmes relationnels avec ses collègues de travail en raison, notamment, de son fort caractère et de son indépendance.
Lors du premier entretien de collaboration du 6 décembre 2017, ses supérieurs avaient déjà relevé le caractère "explosif" de l’intéressée dans l'appréciation globale et lui ont assigné l'objectif de "travailler sur la manière de transmettre les informations". Lors de l'entretien de collaboration du 6 septembre 2018, il est ressorti du domaine "Comportement, coopération" que l’intéressée "doit travailler sur la maîtrise de soi face à une contrariété professionnelle". Lors de l'entretien de collaboration du 15 mars 2023, un objectif d'amélioration de l'entretien général hors planning personnel et le recours à la collaboration et à l'esprit d'équipe lui a été fixé.
Le 1er novembre 2023, le service des bâtiments a adressé à A.________ un courrier dans lequel elle a rappelé cette dernière à l'ordre concernant les horaires de travail qu'elle avait changés sans autorisation et lui a adressé un recadrage dans un contexte de plus en plus tendu avec ses collègues qui se sont plaints à plusieurs reprises des difficultés de communication avec elle; il était attendu de l’intéressée un changement immédiat et durable de son comportement.
A la suite d’un entretien avec sa hiérarchie, une correspondance a été adressée le 24 janvier 2024 à A.________ par le Service des ressources humaines de la commune, dans lequel il lui a été rappelé que les difficultés de communication avec l'équipe péjoraient l'ambiance de travail; il lui a été demandé de communiquer de manière respectueuse et cordiale avec toute la ligne hiérarchique et avec ses collègues, ainsi que d'adopter une posture professionnelle adéquate en tout temps avec l'ensemble de ses interlocutrices et interlocuteurs. Aux termes de cette correspondance, des améliorations immédiates et pérennes étaient attendues de l’intéressée, faute de quoi la municipalité en serait informée et d'autres mesures statutaires pouvant mener à une résiliation des rapports de travail pourraient être prises. Au cours de l'entretien de collaboration du 14 mars 2024, il a été relevé que la coopération de l’intéressée était difficile, ce qui peut entraîner une incompréhension de la part de l'équipe et de son supérieur hiérarchique. Dans le rapport d’évaluation de l’année 2024, il est ressorti de l'appréciation globale que A.________ devait améliorer son comportement vis-à-vis de la collaboration avec ses collègues et son supérieur en tant qu'elle faisait partie de l'équipe.
Le 22 janvier 2025, la hiérarchie du Service des bâtiments a été sollicitée par les membres de l'équipe du Collège ******** pour une entrevue urgente. Lors de cette séance, ils ont fait part à leurs supérieurs d'une situation très compliquée et tendue dans le cadre de leur collaboration avec A.________, faisant état de la persistance et de l'aggravation des problèmes. Ils ont exposé une quasi absence de salutations lors de leurs interactions avec cette dernière, des attitudes non verbales très fermées et avoir entendu l’intéressée proférer des insultes en présence d'enfants à la suite de déprédations commises dans les WC du secteur qui lui était attribué. Ils se sont également plaints du fait que A.________ ne communiquait pas des informations essentielles à son équipe et à son responsable, ce qui rendait le travail plus complexe et nuisait à l'image du service auprès des utilisateurs et utilisatrices du bâtiment. Lors de l'entretien de collaboration du 6 mars 2025, les supérieurs de A.________ ont constaté qu'aucune amélioration n'avait été observée dans son comportement en dépit des demandes formulées en ce sens en 2023 et 2024 et que les objectifs fixés dans ce sens n'avaient pas été atteints. A l'issue de cet entretien, l’intéressée a été informée que la Municipalité ******** (ci-après: la municipalité ou l’autorité intimée) serait informée de la situation, afin de qu’une décision soit prise quant à la poursuite de la relation professionnelle.
A.________ s’est trouvée en incapacité de travail à des taux divers depuis le 7 mars 2025; sept certificats médicaux attestent d'une incapacité médicale à 100% du 7 mars au 4 mai 2025, à 50% du 5 mai au 17 août 2025 et à 40% dès le 18 août 2025, à réévaluer ensuite.
Le 19 mars 2025, l'Association des maîtres du collège ******** a fait parvenir au Service des bâtiments un courrier de soutien relevant le professionnalisme de A.________, sa disponibilité et son efficacité tout en relevant être consciente que des tensions ont pu exister au sein de l'équipe de conciergerie.
Le 20 mars 2025, A.________ a adressé à la municipalité une correspondance manuscrite en langue portugaise, dans laquelle, en substance, elle se plaint de ses anciens et actuels supérieurs, leur reprochant une mauvaise conduite d'équipe, ainsi que de ses collègues, à qui elle reproche de ne pas faire leur travail. Elle a fait en outre part de sa grande souffrance.
C. Le 9 mai 2025, la municipalité a fait part à A.________ de ce qu’elle envisageait de résilier les rapports de service, en libérant l’intéressée de l'obligation de travailler jusqu'à l'échéance des rapports de service. L’intéressée a été entendue le 23 mai 2025 par une délégation de la municipalité, assistée par son conseil. En substance, elle s’est prévalue de ce qu’elle avait toujours fait son travail mais qu’elle était victime de dépression nerveuse depuis plusieurs années, qu’elle dissimulait sa souffrance de crainte de n’être pas crue. Elle s’est référée au surplus au courrier adressé le 20 mars 2025 à la municipalité et a produit une nouvelle lettre de soutien signée par des enseignants du collège ********, du 15 mai 2025, mettant en cause la résiliation envisagée de ses rapports de service et relevant la qualité de son travail, son investissement et son professionnalisme en comparaison de certains de ses collègues régulièrement absents ou moins investis.
Le 7 août 2025, la municipalité a informé A.________ de son intention de résilier les rapports de service à l’échéance du délai de protection liée à son incapacité de travail. En substance, la municipalité s’est fondée sur l’incapacité de l’intéressée à adopter un comportement adéquat et professionnel envers ses collègues, ce qui se révèle inenvisageable avec la poursuite des rapports de service.
Le 4 septembre 2025, la municipalité a adressé à A.________ un courrier recommandé portant l’en-tête "résiliation des rapports de service selon l’art. 43 du Statut du personnel du 1er février 2024 (ci-après : statut)" par lequel elle a mis un terme aux rapports de service pour le 31 décembre 2025 et a libéré l’intéressée de son obligation de travailler jusqu’à l’expiration du délai de résiliation, dans la mesure de sa capacité de travail résiduelle.
D. Par acte du 12 septembre 2025, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre la décision du 4 septembre 2025 prononçant la résiliation des rapports de service. Elle a conclu à l’annulation de la décision et au maintien des rapports de service avec la commune.
Par avis du 15 septembre 2025, le juge instructeur a provisoirement assorti le recours de l’effet suspensif.
La municipalité a produit son dossier. Dans ses premières déterminations, elle a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable, le nouveau statut du personnel du 1er février 2024, entré en vigueur le 1" juillet 2024, prescrivant qu’une résiliation des rapports de service n'est pas susceptible de recours à la CDAP, de sorte qu’il appartenait à A.________ de saisir les juridictions civiles ordinaires si elle entendait contester ce congé. La municipalité a également conclu à la levée de l’effet suspensif provisoirement accordé.
A.________ s’est déterminée et a maintenu ses conclusions; elle a en outre conclu au maintien de l’effet suspensif.
Par arrêt partiel du 15 décembre 2025, la CDAP s’est déclarée compétente à raison de la matière pour connaître du recours.
Par décision du même jour, le juge instructeur a levé l’effet suspensif.
Dans sa réponse, la municipalité propose le rejet du recours et le maintien de la décision attaquée.
Dans sa réplique, A.________ maintient ses conclusions.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée porte sur la résiliation par la municipalité des rapports de service d'une fonctionnaire nommée à titre définitif (cf. art. 6 du statut). Comme déjà tranché dans l’arrêt partiel du 15 décembre 2025, elle peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 3 al. 1 et 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), dans la mesure où les rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur un statut du personnel adopté par la commune (v. outre l’arrêt du 15 décembre 2025 rendu dans la présente cause, arrêt GE.2025.0356 du 8 avril 2025 consid. 3b; arrêt CDAP GE.2024.0180 du 21 mai 2024 consid. 1b/bb, réf. citées). Déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
2. La recourante conteste la résiliation des rapports de service, qu’elle estime en l’occurrence arbitraire et disproportionnée.
a) L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêts CDAP GE.2022.0254 du 17 mars 2023 consid. 3a/aa; GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 4a; GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2; 108 Ib 209; CDAP GE.2020.0224 précité consid. 4a; cf. Héloïse Rosello, Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, Genève/Zurich/Bâle 2016, n° 535 p. 264; Peter Hänni/Thomas Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht, in: Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Häner/Waldmann [édit.], Zurich 2013 p. 157).
Force est ainsi de constater que, dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit, s’agissant des faits, exercer son pouvoir d'examen avec beaucoup de retenue (dans ce sens, arrêts GE.2019.0119 du 14 avril 2022 consid. 3a; GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 3; GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). En revanche, comme on l’a dit plus haut, son pouvoir d’examen sur les questions juridiques soulevées par les parties n’est pas limité (arrêt GE.2022.0253 du 22 mai 2023 consid. 2).
b) aa) Les rapports de travail de droit public ne sont en principe pas soumis aux dispositions du code des obligations, à l'exception des art. 331 al. 5 et 331a à 331e CO, relatifs aux rapports juridiques avec l'institution de prévoyance (art. 342 al. 1 let. a CO). Aussi bien le statut de la fonction publique peut-il être librement organisé par les cantons (arrêts TF 8C_643/2014 du 12 décembre 2014 consid. 4.3; 2P.219/2006 du 23 novembre 2006 consid. 2.2; 1P.37/2000 du 17 mai 2000 consid. 2b). Ce statut, qui est en général globalement plus favorable, peut toutefois comporter, par rapport au code des obligations, des contraintes plus sévères sur certains points (arrêts TF 2P.121/2005 du 19 juillet 2005 consid. 4.2; 2P.82/1994 du 19 août 1994 consid. 3d; 2P.336/1992 du 31 août 1993 consid. 3c). Les règles relatives au contrat de travail sont seulement applicables à titre subsidiaire, en cas de lacunes dans la réglementation ou si celle-ci le prévoit (ATF 139 I 57 consid. 5.1 p. 60; 138 I 232 consid. 6.1 p. 238, références citées). L'application du code des obligations à titre de droit cantonal supplétif n'oblige en principe pas le juge administratif à interpréter les normes concernées comme elles le sont en droit privé; il peut tenir compte des spécificités du droit public (cf. outre les ATF précités, arrêt TF 2C_860/2008 du 20 novembre 2009 consid. 3.2, réf. citée).
bb) Le statut applicable dans le cas d’espèce contient les dispositions suivantes:
"(…)
Art. 43 Résiliation des rapports de service d’un·e fonctionnaire nommé·e à titre définitif
1 La Municipalité peut résilier les rapports de service d’un·e fonctionnaire nommé·e à titre définitif en présence d’un motif fondé, dans le respect du délai de résiliation applicable.
2 Il y a motif fondé lorsque la continuation des rapports de service n’est plus compatible avec le bon fonctionnement de l’administration ou la bonne exécution des tâches, soit notamment en raison de:
a) Insuffisance des prestations; ou
b) Manquement grave ou manquements répétés dans le comportement; ou
c) Violation d’obligations légales ou statutaires; ou
d) Inaptitude à remplir les exigences du poste; ou
e) Disparition durable d’une condition d’engagement; ou
f) Epuisement du droit au traitement en cas d’incapacité de travail; ou
g) Refus d’un déplacement dans un autre poste au sens de l’article 45 ou d’un changement de poste imposé par l’administration au sens de l’article 53.
3 En cas de motif fondé invoqué au sens de l’alinéa 2 lettres a, d et e, la Municipalité peut évaluer si un autre poste au sein de la Commune correspond aux capacités de l’intéressé·e, préalablement à la résiliation.
4 La résiliation des rapports de service peut être précédée d’un avertissement écrit, prononcé par la Municipalité, avec menace de licenciement si le fonctionnaire ou la fonctionnaire ne remédie pas à la situation. L’avertissement n’est pas une décision susceptible de recours.
5 La résiliation des rapports de service en application de l’alinéa 2 lettre a doit impérativement être précédée d’un avertissement écrit au sens de l’alinéa 4.
6 Préalablement à toute décision de résiliation, le fonctionnaire ou la fonctionnaire est entendu·e par une délégation de la Municipalité composée d’un·e ou plusieurs de ses membres. Si le fonctionnaire ou la fonctionnaire le souhaite ou n’est pas en mesure de se présenter à l’audition.
municipale, la possibilité lui est donnée de se déterminer par écrit dans un délai de 10 jours ouvrables. Dans ce cas, la Municipalité doit en être informée dans les meilleurs délais.
7 Les cas de licenciement avec effet immédiat sont réservés.
Art. 61 Protection de la personnalité, lutte contre le harcèlement et les conflits
1 La Municipalité prend toutes les mesures utiles afin de protéger la personnalité et la santé physique et psychique des collaborateurs et des collaboratrices dans le cadre de leur travail.
2 Chaque membre du personnel est tenu d’adopter un comportement qui soit respectueux des autres personnes avec lesquelles il ou elle interagit dans son cadre professionnel, en particulier avec les autres collaborateurs et collaboratrices, collègues, subordonné·es, supérieur·es, personnes en formation, stagiaires, administré∙es, partenaires ou destinataires de prestations.
3 La Municipalité édicte des dispositions réglementaires pour prévenir et faire cesser toute situation de conflit et tout harcèlement psychologique et sexuel. Une structure indépendante est mise sur pied à cette fin.
4 La Municipalité peut en tout temps décider d’ouvrir une enquête administrative.
5 La Municipalité sanctionne les personnes ayant commis des atteintes à la personnalité ou à la santé physique ou psychique d’autres collaborateurs ou collaboratrices et prend toutes les mesures nécessaires à résoudre les problèmes.
Art. 81 Respect des intérêts de la Commune ********
Les collaborateurs et collaboratrices sont tenu·es au respect des intérêts de la Commune ******** et doivent s’abstenir en toutes circonstances de tout comportement de nature à porter préjudice à la Commune ******** ou de nature à nuire à son image.
Art. 82 Attitude générale
Les collaborateurs et collaboratrices doivent:
a) Entretenir des relations dignes et respectueuses avec leurs collègues, responsables hiérarchiques et subordonné·es;
b) Faire preuve d’une attitude adéquate et respectueuse à l’égard du public;
c) Contribuer, par leur attitude, à promouvoir l’image de l’administration et de la Commune ********.
Art. 83 Exercice de la fonction
Les collaborateurs et collaboratrices doivent:
a) Exercer leur fonction personnellement, avec diligence, conscience et loyauté ;
b) Respecter l’horaire de travail ;
c) S’abstenir de toute activité étrangère au service pendant les heures de travail ;
d) Faire preuve d’entraide et suppléer leurs collègues ;
e) Se conformer aux règles et directives les concernant ;
f) Respecter les instructions de la hiérarchie.
(…)"
c) aa) La résiliation pour justes motifs n'est pas une mesure disciplinaire, mais une mesure administrative qui tend essentiellement à permettre la résiliation des rapports de service lorsque, selon les règles de la bonne foi, leur continuation ne peut plus être exigée des autorités sans quoi un préjudice important serait porté au bon fonctionnement de l'administration, à sa considération et à la confiance qu'elle-même et les citoyens placent dans ses agents. Elle n'a ainsi pas le caractère d'une sanction et n'implique pas nécessairement une faute du fonctionnaire. Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (cf. arrêts TF 1C_171/2024 du 11 avril 2025 consid. 3.2; 8C_612/2022 du 27 février 2023 consid. 5.5; 8C_676/2021 du 27 juin 2022 consid. 2; voir plus particulièrement: Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, in: RDAF 1995, p. 421 ss; Tomas Poledna, Diziplinarische und administrative Entlasssung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in: ZBl 1995 p. 49 ss).
L’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes motifs n’implique pas nécessairement une faute de l’agent. Il suffit que ce dernier se trouve dans une situation telle que la continuation des rapports de service soit préjudiciable aux intérêts de la commune. Cela recouvre toutes les circonstances qui, d’après les règles de la bonne foi, font admettre que l’autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (arrêt CDAP GE.2010.0096 du 6 juillet 2012 consid. 4a; TA GE.2005.0094 du 7 août 2006 consid. 4a). Des raisons objectives telles que l’incapacité de travailler en raison de problèmes de santé ou la suppression d’un poste pour des raisons organisationnelles suffisent à justifier objectivement un licenciement (cf. Ewa Surdyka, Der sachliche Kündigungsgrund im öffentlichen Personalrecht, in: Jusletter 13. Januar 2025, pp. 5 et 15). Il en va ainsi de l’incapacité durable ou permanente de travail lorsqu’il existe une inaptitude médicale suggérant, voire rendant inévitable, la résiliation des rapports de service. Ainsi, il a été jugé qu’il n'était pas objectivement insoutenable de licencier un fonctionnaire qui, pour des raisons de santé, n'est plus apte à occuper son poste et ne sera pas en mesure de le reprendre ou de le poursuivre à long terme (ATF 124 II 53 consid. 2b/bb p. 57; arrêt TF 8C_686/2013 du 2 mai 2014 consid. 5.3).
bb) En principe, un licenciement est objectivement justifié si le maintien en emploi du fonctionnaire concerné est contraire à l'intérêt public, notamment au bon fonctionnement de l'administration (arrêts TF 8C_686/2013 déjà cité consid. 5.3; 8C_826/2009 du 1er juillet 2010 consid. 2; cf. ég. Surdyka, op. cit., p. 5; Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2e éd. Zurich 2008, pp. 549 et 558).
L'exigence d'un motif objectif de licenciement garantit déjà que le licenciement ne repose pas sur un motif abusif, de sorte que l'interdiction de l'abus, telle que prévue à l'art. 336 CO n’est pas applicable en droit de la fonction publique; elle découle de l'exigence d'une justification objective (Surdyka, op. cit., p. 7). Dans une situation de ce genre cependant, la Cour a déjà jugé qu’il convenait de se référer aux dispositions du code des obligations traitant cette question, soit les art. 336 et ss CO (cf. arrêt GE 2010.0164 du 7 mars 2013 consid. 3b; v. en outre Rosello, op. cit., n°582). Selon ces dispositions, la résiliation ordinaire du contrat de travail est abusive lorsqu'elle intervient dans l'une des situations énumérées à l'art. 336 al. 1 CO, situations qui se rapportent aux motifs de la partie qui résilie. Cette disposition restreint, pour chaque cocontractant, le droit de mettre unilatéralement fin au contrat (ATF 132 III 115 consid. 2.4 p. 118; 131 III 535 consid. 4.2 p. 539 in medio).
cc) En tant que les rapports de service relèvent du droit public, l'employeur doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Celui-ci exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 143 I 403 consid. 5.6.3; 142 I 76 consid. 3.5.1; v. ég. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III. L'organisation des activités administratives. Les biens de l'Etat, 2e éd. Berne 2018, p. 632). L'intérêt public doit être mis en balance avec l'intérêt individuel du fonctionnaire à continuer à fournir sa prestation (Surdyka, op. cit., p. 5).
3. En l’espèce, l’autorité intimée a mis fin aux rapports de service de la recourante, en invoquant l’art. 43 al. 2 let. b (manquement grave ou manquements répétés dans le comportement) et c (violation d’obligations légales ou statutaires) du statut. La recourante fait valoir que les motifs invoqués par l’autorité intimée ne sont ni objectifs, ni fondés; elle ne voit pas en quoi les faits qui lui sont reprochés constitueraient une violation grave de ses obligations de fonctionnaire. Selon ses explications, l’autorité intimée aurait choisi la voie de la facilité en mettant fin de manière arbitraire aux rapports de service d’une fonctionnaire consciencieuse.
a) On relève en premier lieu que les parties s’accordent pour dire que la qualité des prestations fournies par la recourante n’est pas remise en cause par ses supérieurs. Tel n’est pas revanche le cas de son comportement au travail et de ses difficultés relationnelles, qu’elle n’a jamais niées, ce qui lui a valu plusieurs remarques et des remises à l’ordre. Avant que la recourante ne soit nommée à titre définitif le 1er octobre 2018, son attention avait du reste été attirée sur ce dernier point par ses supérieurs, lors des deux premiers entretiens de collaboration. Or, la recourante n’a guère tenu compte de ces premières remarques puisque depuis lors, ses relations avec ses collègues, notamment, n’ont cessé de se dégrader.
Il est ressorti de l'entretien de collaboration du 15 mars 2023 que l'entente au sein du groupe des concierges devait être améliorée; un objectif en ce sens a été assigné à la recourante pour la fin de l’année. Or, non seulement cette entente ne s’est pas améliorée, puisque la recourante a modifié les horaires de travail sans y avoir été préalablement autorisée, mais ses collègues se sont plaints à leur hiérarchie d’un contexte de plus en plus tendu, au point qu’une remise à l’ordre ait dû être adressée la recourante le 1er novembre 2023, avec une invitation expresse à changer immédiatement et durablement de comportement. En parallèle, des difficultés sont survenues dans les relations entre la recourante, qui a refusé toute discussion, et certaines personnes de sa hiérarchie; ces difficultés ont conduit le service auquel elle était rattachée à lui adresser une nouvelle remise à l’ordre le 24 janvier 2024, pour lui rappeler que les difficultés de communication avec l'équipe péjoraient l'ambiance de travail et l’invitant à communiquer de manière respectueuse et cordiale avec toute la ligne hiérarchique et avec ses collègues, ainsi que d'adopter une posture professionnelle adéquate en tout temps avec l'ensemble de ses interlocutrices et interlocuteurs. Ce courrier précisait que des améliorations immédiates et pérennes étaient attendues de la part de la recourante, faute de quoi la municipalité serait informée et d'autres mesures statutaires pouvant mener à une résiliation des rapports de travail pourraient être prises. Ceci nonobstant, l’objectif assigné n’a pas été atteint puisque le 25 janvier 2025, les collègues de la recourante ont requis d’être reçus par leurs supérieurs, auxquels ils ont fait part d'une situation très compliquée et tendue dans le cadre de leur collaboration avec la recourante. Outre des injures proférées en direction d’adolescents fréquentant le collège, les collègues de la recourante se sont plaints du fait que des informations essentielles à l’équipe et son responsable n’étaient pas communiquées par cette dernière. Au cours de l’entretien de collaboration du 6 mars 2025, les supérieurs de la recourante ont dû constater qu'aucune amélioration n'avait été observée dans le comportement de cette dernière, en dépit des demandes expressément formulées en ce sens en 2023 et 2024. Dès lors, les objectifs fixés dans ce sens n'ayant pas été atteints, les supérieurs ont informé l’autorité intimée de ce qui précède, afin qu’une décision soit prise quant à la poursuite ou non des rapports de service.
Prenant acte de ce qui précède, l’autorité intimée a procédé conformément à l’art. 43 al. 6 du statut. Elle a informé la recourante, le 9 mai 2025, de son devoir de protéger la personnalité des employés communaux, vu l’art. 61 du statut, et lui a fait part de son intention de mettre fin aux rapports de service, en application de l'art. 43 al. 2 let. b et c du statut. La recourante a été entendue le 23 mai 2025; elle a minimisé les faits qui lui étaient reprochés et pour toute explication, a mis en avant sa souffrance et sa dépression nerveuse. La recourante s’est notamment prévalu des deux lettres de soutien qui lui ont été adressées par les enseignants du collège ********; on y reviendra. A l’issue de cette séance, l’autorité intimée a mis fin aux rapports de service de la recourante.
b) Ces quelques rappels permettent d’écarter le grief de la recourante selon lequel l’autorité intimée aurait en l’occurrence abusé du pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en matière de résiliation des rapports de service. La recourante s’est vu reprocher à plusieurs reprises des difficultés relationnelles avec ses collègues et sa hiérarchie; il lui a été assigné l’objectif d’améliorer son comportement afin que l’ambiance au sein de l’équipe de concierges et partant, son efficacité, puisse en bénéficier. Or, cet objectif n’a pas été atteint puisque les collègues de la recourante ont continué à se plaindre du comportement de cette dernière qui, non seulement a déprécié le travail fourni par ses collègues, mais ne leur fournissait pas les informations nécessaires et a refusé en outre de les aider lorsque ceux-ci le demandaient. En outre, certains de ses supérieurs ont pu éprouver le caractère difficile de l’intéressée, qui peine à accepter au demeurant les remarques qui lui sont faites. On relève à cet égard que la recourante attribuait une partie de ses problèmes relationnels à son précédent supérieur hiérarchique dont elle peinait à comprendre les ordres; cependant, le changement opéré sur ce point en juillet 2024 n’a eu aucun effet à cet égard, puisque les difficultés relationnelles ont persisté avec ses supérieurs.
La recourante invoque sans doute les deux lettres de soutien qui ont été rédigées en sa faveur les 19 mars 2025 et 15 mai 2025 par l'Association des maîtres de ********, d’une part, respectivement par un groupe d'enseignants de cet établissement, d’autre part. En substance, ces correspondances soulignent l’investissement rigoureux de la recourante dans l'exécution de ses tâches. Une fois encore, on rappellera que la qualité des prestations fournies par la recourante n’a jamais été remise en cause, la résiliation n’étant pas fondée sur l’art. 43 al. 2 let. a du statut. Il importe, quoi qu’il en soit, de relever que les tensions survenues entre collègues dans la conciergerie de l’établissement n’ont pas échappé aux auteurs de ces deux correspondances, qui n’ont en tout cas pas qualifié le comportement de la recourante d’irréprochable, comme cette dernière le soutient. En outre, comme l’autorité intimée l‘indique, il est plus que douteux que les enseignants disposent d'une vision complète de la situation du service des bâtiments et notamment, de la conciergerie des bâtiments scolaires, et soient à même d'apprécier les manquements comportementaux de la recourante. La recourante soutient à cet égard qu’on ne saurait lui reprocher de dénigrer ses collègues, dans la mesure où les enseignants eux-mêmes relèvent que les autres concierges ne manifestaient pas la même activité; cette explication est plutôt révélatrice. Si elle l’estimait nécessaire, la recourante avait sans doute le droit de dénoncer à sa hiérarchie le manque d’investissement de ses collègues; cela ne lui conférait nullement le droit de les dénigrer, a fortiori vis-à-vis des tiers.
Dès lors, on retiendra que le comportement de la recourante s’est révélé incompatible avec le fonctionnement du service dont elle dépendait; il lui appartenait en effet d’entretenir des relations dignes et respectueuses avec ses collègues et avec sa hiérarchie, ainsi que faire preuve d’entraide à l’égard des premiers, vu l’art. 82 let. a et e du statut, ce dont elle s’est clairement affranchie. En cela, la recourante a violé ses obligations statutaires de diligence à l’égard de la commune employeuse, consacrées parles art. 81 et 83 let. a du statut et ce, de façon répétée, en dépit des remises à l’ordre et des recadrages qui lui ont successivement été adressés par ses supérieurs. Contrairement à ce que soutient la recourante, les manquements répétés dans le comportement et la violation d’obligations statutaires constituent des motifs objectifs de résiliation des rapports de service, consacrés par l’art. 43 al. 2 let. b et c du statut, dans la mesure où ils compromettent la continuation de ceux-ci.
c) La recourante conteste enfin la proportionnalité de la mesure; elle fait grief à l’autorité intimée de ne pas expliquer en quoi elle ne pouvait pas la déplacer dans un autre collège, au lieu de mettre un terme aux rapports de service. Cette possibilité est sans doute prévue à l’art. 45 al. 1 du statut, aux termes duquel:
"Le fonctionnaire ou la fonctionnaire qui n’est plus à même d’occuper la fonction pour laquelle il ou elle a été nommé·e, peut être déplacé·e dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est celui de la nouvelle fonction."
En premier lieu, on relève que le déplacement du fonctionnaire est une simple faculté dont l’autorité intimée peut ou non faire usage; il ne s’agit certainement pas d’un droit que celui-ci pourrait invoquer. En second lieu, seul importe de vérifier à cet égard si la résiliation contestée était apte à produire les résultats escomptés et si ceux-ci ne pouvaient pas être atteints par une mesure moins incisive, telle qu’un déplacement. En l’occurrence, la recourante a durablement fait preuve d’un comportement peu compatible avec les missions qui lui ont été confiées au sein d’une équipe de concierges. En dépit des observations faites lors des entretiens de collaboration, des objectifs qui lui ont été assignés sur ce point, des remises à l’ordre et autres courriers de recadrage qui lui ont été adressés, la recourante a persisté dans son comportement générateur de tensions, perceptibles de tous les usagers du service. Dès l’instant où toutes les mesures moins restrictives, qui n’avaient d’autre but que de prévenir la recourante contre une résiliation des rapports de service, sont en définitive demeurées sans effet, on ne voit pas quelle autre possibilité que de mettre un terme à ceux-ci s’offrait à l’autorité intimée. Il s’agissait en effet de la seule mesure apte à atteindre le but visé, à savoir le bon fonctionnement du service de conciergerie dans l’établissement scolaire concerné. L’autorité intimée explique sans doute avoir recherché en parallèle la possibilité de transférer la recourante dans un autre établissement. Cependant, eu égard aux difficultés de cette dernière à collaborer avec des collègues au sein d'une équipe ou d'accepter une subordination hiérarchique, elle y a finalement renoncé. Dans ces conditions, la décision attaquée échappe au grief de violation du principe de proportionnalité.
4. a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
b) Bien que la recourante succombe, aucun émolument de justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. en outre arrêts CDAP GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 6; GE.2015.0081 du 15 décembre 2015 consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4).
c) L'autorité intimée, qui a agi avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, lesquels seront mis à la charge de la recourante, celle-ci succombant (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 11 al. 2 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité ********, du 4 septembre 2025, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. A.________ versera à la commune ******** une indemnité de 1’000 (mille) francs à titre de dépens
Lausanne, le 7 août 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.