TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 janvier 2025
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Pascal Langone, juge; M. Jean-Etienne Ducret, assesseur; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Lutry, à Lutry.
Objet
Amarrage port
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lutry du 3 septembre 2024 (retrait de la place d'amarrage n° 44).
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1982, est le fils de B.________, lequel est décédé en 1994. Ce dernier avait obtenu de la part de la Municipalité de Lutry (ci-après: la municipalité) une autorisation d'amarrage dans le port de Lutry dans les années 1980. En 1990, il a demandé à la municipalité de transférer ladite autorisation d'amarrage à son fils A.________, dans la mesure où la municipalité l'avait informé qu'elle ne pouvait pas être transmise à son ex-épouse, en application de la règlementation communale en vigueur.
Par lettre du 28 janvier 1991, la municipalité a accepté le transfert de l'autorisation d'amarrage de B.________ à son fils A.________, tout en précisant que cette autorisation prendrait effet "dès présentation, au service de police, du permis de navigation établi à son nom".
Par lettre du 27 décembre 1996, l'oncle de A.________, C.________, a exposé à la municipalité qu'en plus de naviguer avec son neveu, il assurait "la maintenance et l'entretien de son bateau". Il a dès lors demandé s'il pouvait se faire transférer l'autorisation d'amarrage de son neveu, ce à quoi la municipalité a répondu par la négative en janvier 1997, toujours en application de la règlementation communale en vigueur.
En décembre 1997, C.________ a demandé à la municipalité s'il pouvait s'inscrire sur la liste d'attente en vue d'obtenir une place d'amarrage dans le port de Lutry. La municipalité lui a alors fait savoir que, dans la mesure où il n'était pas résident dans la commune, ses chances d'obtenir une autorisation d'amarrage étaient quasi-inexistantes dès lors que la règlementation communale donnait la priorité à ses résidents et que plusieurs centaines de ceux-ci étaient déjà inscrits sur une liste d'attente.
Le 17 décembre 2000, A.________ a requis le renouvellement de son autorisation d'amarrage pour l'année 2001. A cette occasion, il a demandé à la municipalité d'adresser toute correspondance relative à son bateau à C.________, en exposant que ce dernier assurait "les travaux d'entretien et d'administration de mon bateau".
L'autorisation d'amarrage de A.________ a été régulièrement renouvelée d'année en année. Selon le dossier de la cause, la bourse communale lui a adressé régulièrement les factures pour la taxe d'amarrage en les faisant parvenir chez C.________ avec la mention "p/a".
B. Le 8 décembre 2019, le Conseil communal de Lutry a adopté un nouveau règlement du port de Lutry (RPL), lequel a été approuvé par le département compétent le 2 mars 2021 et est entré en vigueur le 1er janvier 2022.
L'art. 28 al. 3 RPL a la teneur suivante:
"Le titulaire [d'une autorisation d'amarrage] doit pratiquer personnellement la navigation, ce qui implique, le cas échéant, qu'il doit être détenteur du permis de naviguer adéquat. Il doit répondre à ces conditions en tout temps et en toutes circonstances et être le principal utilisateur du bateau. Tout autre usager, à l'exception de son conjoint, n'a aucun droit sur l'amarrage, à quelque titre que ce soit."
L'art. 63 RPL, qui figure dans le titre "Dispositions transitoires", prévoit que le titulaire d'une autorisation qui ne remplit pas les conditions prévues par l'art. 28 al. 3 dispose d'un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur du règlement pour s'y conformer et qu'à l'issue de ce délai, si les conditions ne sont toujours pas remplies, la municipalité décidera du retrait de l'autorisation en vertu de l'art. 38.
C. Par lettre du 16 mars 2022, la municipalité a informé les titulaires d'une autorisation d'amarrage, dont A.________, de l'entrée en vigueur du RPL et les a notamment rendus attentifs au délai transitoire de deux ans pour remplir les nouvelles conditions.
Le 12 février 2024, la municipalité a imparti un délai au 15 mars 2024 à A.________ pour faire parvenir une copie de son permis de naviguer et pour confirmer qu'il pratiquait personnellement la navigation et était le principal utilisateur de son bateau.
Le 28 mars 2024, en l'absence de réponse de A.________, un dernier délai au 19 avril 2024 lui a été imparti par la municipalité pour faire parvenir les documents en question. Il était précisé qu'à défaut, la municipalité procéderait à un examen de la situation, en se référant à l'art. 63 RPL.
Par lettre du 9 avril 2024, C.________ s'est référé à la lettre du 28 mars 2024 de la municipalité. Il a rappelé qu'il avait sollicité, en vain, le transfert de la place d'amarrage à son nom et qu'il s'était résolu "à naviguer sur un bateau dont je n'étais officiellement pas le propriétaire". Il a également exposé que le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: le SAN) refusait de délivrer tout permis de conduire à A.________. Il a sollicité une rencontre avec la municipalité pour discuter des options envisageables, notamment le transfert de la place d'amarrage de A.________ à sa sœur ou encore la possibilité de raccourcir le mât du bateau de A.________.
D. Par décision du 3 septembre 2024, la municipalité a retiré à A.________ sa place d'amarrage avec effet au 31 décembre 2024 et l'a invité à retirer son bateau et les éventuels aménagements particuliers, pour la date susmentionnée.
Par acte du 3 octobre 2024, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), concluant à son annulation.
Le 15 novembre 2024, la municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée) a déposé sa réponse au recours, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision entreprise.
Le 7 décembre 2024, le recourant a répliqué.
Le 6 janvier 2025, la municipalité a renoncé à déposer une duplique.
Considérant en droit:
1. Dans le Canton de Vaud, les lacs font partie des eaux du domaine public; les ports sont donc dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]). Ce dernier peut en octroyer l'usage pour des ports sous forme de concession (cf. art. 26 LLC). Il ressort du préambule du RPL de Lutry qu'une concession cantonale a, précisément, été délivrée à la commune pour son port public.
Le Conseil communal de Lutry a adopté une réglementation de droit public pour définir les conditions d'exploitation du port public de la commune – étant précisé que le droit cantonal ne détermine pas précisément dans quelle mesure la concessionnaire peut céder à des tiers l'usage des droits concédés. Les décisions prises par la municipalité sur la base de ces dernières dispositions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 – cf. arrêts CDAP GE.2022.0002 du 25 août 2022 consid. 1, GE.2019.0253 du 28 mai 2020 consid. 1).
Déposé dans le délai légal (art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), par une personne ayant manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), le recours satisfait au surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient dès lors d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant fait grief à la municipalité de ne pas avoir répondu à plusieurs correspondances adressées par son oncle, notamment la correspondance du 9 avril 2024 et de ne pas avoir été entendu, nonobstant une proposition de rencontre. Ce faisant, il fait valoir une violation de son droit d'être entendu.
a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s.; 144 I 11 consid. 5.3 p. 17; 143 V 71 consid. 3.4.1 p. 72; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272). En outre, il convient de rappeler que, sous l'angle de l'art. 29 al. 2 Cst. il n'existe pas, de façon générale, un droit d'être entendu oralement (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.3; ATF 130 II 425 consid. 2.1; arrêt TF 2C_834/2012 du 19 avril 2013 consid. 4.1).
b) En l'espèce, il ressort du dossier de la cause que le recourant a été invité par la municipalité à deux reprises à démontrer qu'il remplissait les conditions de l'art. 28 al. 3 RPL. Il a également été averti que la municipalité pourrait rendre une décision de retrait d'autorisation. Par ailleurs, la municipalité n'avait aucune obligation de se déterminer sur les propositions formulées par C.________, ni de le rencontrer avant de rendre la décision entreprise.
Le droit d'être entendu du recourant n'a donc manifestement pas été violé. Mal fondé, ce grief doit être écarté.
3. Le recourant fait grief à la municipalité d'avoir appliqué l'art. 28 al. 3 RPL dont il requiert "l'annulation" par la cour de céans, au motif qu'il violerait le droit fédéral.
a) En droit suisse, on distingue le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est soumis (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187 s.; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265 s.; cf. aussi arrêts CDAP GE.2013.0105 du 4 novembre 2014 consid. 3 et les arrêts cités). En pareil cas, l'admission éventuelle du recours entraîne uniquement l'annulation de la décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169 s., 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités).
b) En l'espèce, le recourant ne peut pas être suivi lorsqu'il prétend que l'art. 28 RPL serait contraire à l'ordonnance fédérale sur la navigation dans les eaux suisses du 8 novembre 1978 (ONI; 747.201.1) et de manière plus large à la loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI; 747.201), puisqu'il interdirait la navigation, avec un permis valable, sur un bateau appartenant à un tiers. En effet, l'art. 28 RPL ne vise pas à règlementer la navigation et la conduite des bateaux mais uniquement l'octroi de places d'amarrage dans le port de Lutry. A ce sujet, on rappellera que le Canton de Vaud a la souveraineté sur les eaux de son territoire (art. 3 al. 1 LNI; cf. aussi art. 664 al. 1 CC) et peut ainsi disposer des eaux qui dépendent du domaine public, catégorie dans laquelle entrent les ports (cf. art. 1 LLC]; art. 64 al. 1 ch. 1 CDPJ). Le Canton a en outre délégué le pouvoir de disposition dudit domaine public à la Commune, par le biais d'une concession (cf. art. 2 al. 1 et 4 al. 1 LLC). La Commune est ainsi compétente pour réglementer l'usage du port, ce qu'elle a fait en adoptant le RPL. Conformément à la jurisprudence, elle dispose dès lors d'une grande liberté d'appréciation dans la gestion de cet usage, en particulier de celui qui en est fait par les particuliers (cf. TF 2C_433/2023 du 13 mai 2024 consid. 3.4). Le choix du Conseil communal d'ancrer dans sa règlementation l'obligation de pratiquer personnellement la navigation pour obtenir, respectivement continuer à bénéficier, d'une autorisation d'amarrage, s'inscrit dans cette liberté d'appréciation et n'est manifestement pas contraire au droit supérieur.
De plus, contrairement à ce qu'allègue le recourant, l'art. 28 al. 3 RPL n'impose pas aux usagers du port l'obtention d'un permis de naviguer pour des bateaux qui ne nécessitent pas un tel permis selon le droit fédéral. Selon son texte clair, il exige la pratique personnelle de la navigation par le titulaire de l'autorisation d'amarrage et "cas échéant", la détention du permis de naviguer adéquat pour satisfaire à cette exigence. On ne saurait y lire l'obligation d'obtenir un permis de naviguer qui ne serait pas imposé par le droit fédéral, notamment pour des bateaux de moins de 15 m2 de surface vélique (art. 78 ONI).
c) Par surabondance, il peut également être constaté ici que le recourant ne démontre de toute manière pas dans son recours, qu'il pratiquerait personnellement la navigation et serait le principal utilisateur du bateau amarré sur la place dont il est titulaire. Il ressort au contraire du dossier de la cause que c'est son oncle, C.________, qui assure déjà l'intendance et l'administration dudit bateau, qui apparaît en être le principal utilisateur. On en veut pour preuve que dans sa correspondance du 9 avril 2024, ce dernier se présente comme membre du club nautique de Lutry et fait part de sa peine, à la veille de sa retraite professionnelle, "de non seulement ne plus pouvoir profiter de ce bateau plus amplement mais plus encore de ne peut-être plus pouvoir partager cette passion avec les membres de ma famille tout comme avec mes amis". De surcroît, le recourant expose lui-même dans son recours que C.________ a tenté à plusieurs reprises de "régulariser cette désagréable situation" en se faisant transférer l'autorisation d'amarrage.
Mal fondé, le grief du recourant doit donc être écarté.
4. A titre subsidiaire, le recourant fait valoir que l'art. 28 RPL ne lui était pas applicable dans la mesure où il s'est vu octroyer une autorisation d'amarrage avant son entrée en vigueur.
a) D'un point de vue juridique, nul ne peut en principe revendiquer un droit au maintien de règles de droit en vigueur (ATF 145 II 140 consid. 4; 130 I 26 consid. 8.1). Le principe de la bonne foi suppose tout au plus que, dans certaines circonstances, l'Etat adopte des délais transitoires raisonnables avant de mettre en œuvre de nouvelles réglementations contraignantes, afin que les personnes concernées disposent d'une période adéquate pour s'y adapter (ATF 149 I 291 consid. 5.4; 145 II 140 consid. 4; 134 I 23 consid. 7.6.1). Seuls les "droits acquis" jouissent d'une stabilité juridique accrue face à d'éventuelles modifications législatives; il s'agit de droits qui découlent de la loi, d'un acte administratif ou d'un contrat de droit administratif et que l'autorité s'est volontairement engagée à ne pas supprimer ou restreindre lors de modifications législatives ultérieures (cf. ATF 145 II 140 consid. 4.2.2; 130 I 26 consid. 8.2.1; 122 I 328 consid. 7a; arrêt 2P.134/2003 du 6 septembre 2004 consid. 8.2; CDAP FI.2018.0048 du 27 novembre 2018 consid. 3b).
b) En l'espèce, le litige sur le fond porte sur une autorisation annuelle d'amarrage en lien avec laquelle le recourant ne peut se prévaloir d'un droit acquis même si celle-ci a été renouvelée pendant plus de quinze ans (ATF 132 I 97 consid. 2.2. et réf. citées; arrêt GE.2022.0065 du 17 août 2022 consid. 5). Pour le surplus et comme l'a déjà souligné la Cour de céans, le Conseil communal a précisément tenu compte du principe de la bonne foi – ainsi que du principe de la proportionnalité (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., 2012, p. 195 ss et réf. citées) – en adoptant un régime transitoire permettant d'atténuer les conséquences de la modification du règlement pour les bénéficiaires d'une place d'amarrage qui, à l'instar du recourant, ne sont pas titulaires d'un permis de naviguer (CDAP GE.2023.0003 du 12 juin 2023 consid. 4b.bb). Le recourant a en outre été informé peu après le 1er janvier 2022 de l'entrée en vigueur du nouveau règlement ainsi que du régime transitoire. Pour le surplus, comme l'a déjà exposé la Cour de céans au sujet du même règlement, s'agissant de la durée du délai transitoire, les différents titulaires des autorisations d'amarrage qui ne disposaient pas d'un permis de naviguer au moment de l'entrée en vigueur du nouveau règlement doivent être traités de la même manière. L'art. 63 RPL ne prévoit d'ailleurs pas expressément de possibilité de dérogation (ibid.).
Mal fondé, le grief du recourant doit être écarté.
5. Le recourant semble enfin se plaindre d'une inégalité de traitement dans l'application de l'art. 28 al. 3 RPL par rapport à d'autres usagers du port communal.
Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable et inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 137 V 334 consid. 6.2.1; 134 I 23 consid. 9.1; TF 1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 7.1).
En l'espèce, le recourant n'expose toutefois pas en quoi la municipalité aurait traité différemment des usagers du port se trouvant dans la même situation que la sienne. Dépourvu de motivation pertinente, le grief de violation du principe de l'égalité de traitement ne peut qu'être rejeté.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.
Vu le sort du recours, le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires arrêtés à 1'000 fr. (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lutry du 3 septembre 2024 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 janvier 2025
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.