TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 novembre 2024
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. François Kart et Mme Annick Borda, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Guy LONGCHAMP, avocat à Assens,
Autorité intimée
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens du 22 août 2024 (perception d'un émolument en lien avec une demande d'accès à des documents officiels).
Vu les faits suivants:
A. Le 22 mars 2024, A.________ (ci-après aussi: l'intéressé ou le recourant), agissant par l'intermédiaire de son avocat, a requis de la Municipalité d'Oulens-sur-Echallens (ci-après aussi: la municipalité ou l'autorité intimée) l'accès aux documents officiels concernant sept parcelles. Il a demandé pour chacune des parcelles une copie de l'intégralité des échanges de correspondances concernant les travaux entrepris depuis le 1er janvier 2016.
Après que la municipalité lui a annoncé son intention de rejeter sa demande, A.________ l'a précisée dans un courrier du 8 avril 2024 en indiquant notamment qu'il souhaitait obtenir pour chacune des parcelles le dossier complet mis à l'enquête pour les travaux effectués depuis le 1er janvier 2016, les éventuelles oppositions, les permis de construire délivrés, les synthèses CAMAC ainsi que les éventuelles dénonciations adressées à l'autorité compétente pour violation des dispositions sur l'aménagement du territoire, y compris le règlement communal en vigueur. Il a en outre motivé sa demande pour chacune des parcelles.
Le 22 avril 2024, la municipalité a indiqué à A.________ qu'elle avait imparti un délai de détermination aux personnes dont les données étaient susceptibles d'être transmises et l'a informé qu'elle percevrait un émolument compte tenu que le travail consécutif à sa demande dépasserait une heure et générerait plus de vingt copies.
Le 14 mai 2024, la municipalité a transmis les copies des documents officiels pour six des sept parcelles concernées et a indiqué que les plans d'enquête pouvaient être consultés au greffe municipal sur rendez-vous. Elle a réitéré son intention de percevoir un émolument.
Le 22 août 2024, la municipalité a transmis la copie des documents officiels concernant la dernière parcelle après que les personnes dont les données ont été transmises ont retiré leur opposition. Elle a en outre indiqué percevoir un émolument de 208 fr. 80 en lien avec le traitement de la demande correspondant à 3 heures à 40 fr., 1 heure à 60 fr. et 144 copies à 20 ct. pièce.
B. Par acte du 23 septembre 2024, A.________, représenté par son avocat, a déposé auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) un recours contre cette décision en concluant à l'annulation de la décision du "22 mars 2024" et au renvoi de la cause à l'instance inférieure pour nouvel examen dans le sens des considérants, subsidiairement à sa réforme en ce sens qu'aucun émolument n'est prélevé.
Dans sa réponse du 10 octobre 2024, la municipalité a conclu à ce que la cause soit "classée sans suite".
Dans ses déterminations du 31 octobre 2024, le recourant a confirmé ses conclusions et précisé qu'il contestait la décision du 22 août 2024, la mention du 22 mars 2024 résultant d'une erreur de plume.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai légal contre une décision rendue par une autorité communale en application de la loi du 24 septembre 2022 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), qui n'est pas susceptible de recours auprès d'une autre autorité, le recours satisfait au surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 95, 92 et 79, applicable par renvoi de l'art. 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recourant, dont les intérêts sont manifestement atteints par la décision attaquée dans la mesure où elle met à sa charge un émolument, a qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD), si bien qu'il convient d'entrer en matière.
2. L'objet du litige est uniquement l'émolument de 208 fr. 80 mis à la charge du recourant par la décision attaquée. Il relèverait du formalisme excessif de considérer – comme le soutient la municipalité – que le recourant n'a pas entendu contester la décision du 22 août 2024 au motif qu'il a mentionné la date du 22 mars 2024 dans ses conclusions, ce qui relève manifestement d'une erreur de plume. En outre, il ressort de la motivation de son recours – à l'aune de laquelle doivent être interprétées les conclusions – que le recourant ne remet en cause la décision attaquée que dans la mesure où celle-ci met à sa charge un émolument et non concernant le fond de sa demande.
3. A l'appui de son recours, le recourant invoque une violation de l'art. 11 al. 2 LInfo qui prévoit les conditions auxquelles l'autorité qui répond à une demande d'information peut percevoir un émolument ainsi que de l'art. 17 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) qui prévoit le montant de cet émolument. Selon le recourant, sa demande était de nature générale et ne nécessitait pas un travail important dès lors qu'il s'agissait de documents en lien avec des procédures de permis de construire soit des dossiers archivés et facilement consultables. Le principe de la gratuité était donc applicable. Dans ses déterminations, le recourant a également fait valoir que l'autorité intimée n'avait pas démontré le caractère important du travail consacré, le décompte horaire produit étant insuffisamment détaillé. Il invoque aussi une violation du pouvoir d'appréciation en arguant en substance que le temps consacré au traitement de sa demande serait principalement dû à la méconnaissance de la procédure par les membres de l'autorité intimée et non au contenu de celle-ci.
a) Selon l'art. 8 LInfo, par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public. Ce droit d'accès – garanti en outre par l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) – concrétise le but fixé à l'art. 1 al. 1 LInfo qui est de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (cf. la règlementation similaire de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration [LTrans; RS 152.3]; ATF 150 II 191 consid. 3 et les réf. citées).
L'art. 11 al. 1 LInfo prévoit le principe de la gratuité de l'accès aux documents officiels (cf. aussi art. 17 al. 1 LTrans qui prévoit le principe de la gratuité en droit fédéral depuis la modification du 30 septembre 2022 entrée en vigueur le 1er novembre 2023; FF 2022 2048). Toutefois, l'art. 11 al. 2 LInfo prévoit la possibilité pour l'autorité qui répond à la demande de percevoir un émolument lorsque la réponse à la demande nécessite un travail important (let. a), en cas de demandes répétitives (let. b) et lorsqu'une copie est demandée (let. c). Les autorités doivent informer préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui demander un émolument (art. 11 al. 3 LInfo); en revanche, la loi ne prévoit pas la possibilité d'exiger le paiement préalable d'un émolument (voir arrêt GE.2024.0158 du 8 octobre 2024 consid. 2d).
Le Conseil d'Etat fixe le tarif des émoluments. Il a fait usage de cette compétence en adoptant l'art. 17 RLinfo, applicable aux autorités communales (art. 2 al. 2 RLinfo), qui a la teneur suivante:
"1 Lorsque la réponse à la demande nécessite un travail dépassant une heure, un émolument de 40 francs par heure est perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à et y compris quatre heures. Au-delà, l'émolument s'élève à 60 francs par heure.
2 En cas de demande sur le même sujet déposée plus de trois fois par année par la même personne, un émolument de 60 francs par heure est perçu.
3 Un émolument de 20 centimes par page est perçu dès la 21ème page pour toute copie d'un document dépassant 20 pages."
b) En l'occurrence, la décision attaquée facture au recourant un montant de 208 fr. 80 au motif que le traitement de sa demande a nécessité 5 heures de travail (1 heure gratuite, 3 heures à 40 fr. l'heure et 1 heure à 60 fr. l'heure) et 164 copies (144 copies à 20 ct.).
D'abord, le recourant se méprend lorsqu'il soutient que sa demande ne nécessiterait pas un travail important parce qu'il serait aisé de retrouver les documents officiels auxquels il souhaitait accéder. En effet, l'art. 17 al. 1 RLInfo se fonde uniquement sur la durée de traitement de la demande pour déterminer si celle-ci justifie la perception d'un émolument. Autrement dit, si le fait qu'il s'agit de documents aisément identifiables peut jouer un rôle, ce n'est pas le critère déterminant. Or, en l'occurrence, quoi qu'en dise le recourant, il paraît crédible que le traitement de sa demande ait nécessité plus d'une heure de travail de la part de l'autorité intimée. Compte tenu du nombre de documents officiels demandés, en lien avec sept parcelles de la commune, il paraît vraisemblable que leur recherche dans les archives ait pris un certain temps. Vu le faible montant de l'émolument, on ne saurait exiger de l'autorité intimée – comme le soutient le recourant – qu'elle fournisse un décompte plus détaillé du temps consacré à cette demande. C'est le lieu de préciser que le montant de l'émolument querellé n'est pas de nature à entraver le droit d'accès du recourant aux documents officiels.
C'est également en vain que le recourant soutient que le temps consacré par l'autorité intimée serait dû à sa méconnaissance des procédures. Certes, l'autorité intimée a exposé dans sa réponse que le traitement de cette demande "inhabituelle" pour elle a pris du temps notamment parce qu'il était nécessaire de prendre contact avec l'Autorité de protection des données et de droit à l'information et qu'elle a participé à une séance de consultation. Cela étant, il résulte du décompte produit par l'autorité intimée à l'appui de sa réponse que les heures facturées correspondent à du temps consacré peu avant le 14 mai 2024 et le 22 août 2024, soit lorsque les documents officiels ont été envoyés au recourant. Il semble donc que l'autorité intimée n'a pas tenu compte du temps consacré à l'acquisition de connaissances de base relatives au principe de la transparence mais uniquement de celui lié au traitement de la demande, notamment la lecture des documents, la préparation des envois et les copies. Le grief du recourant tombe donc à faux.
Enfin, on ne voit pas en quoi l'autorité intimée aurait commis un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation dans la fixation de l'émolument dont le montant correspond au tarif fixé par l'art. 17 RLInfo.
4. Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument vu la gratuité de la procédure de recours devant le Tribunal cantonal prévue par l'art. 27 al. 1 LInfo. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens vu le sort du recours (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens du 22 août 2024 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 21 novembre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.