A.________/Municipalité de Lausanne | Mise en demeure notifiée à une fonctionnaire communale, assortie d'un délai probatoire de trois mois pour atteindre plusieurs objectifs assignés par sa hiérarchie.
La recourante se plaint de ce que cette décision serait dépourvue de motivation et n'expose pas de manière précise les lacunes qui lui sont reprochées, ni en quoi celles-ci enfreindraient ses devoirs de fonction; le grief est infondé, dans la mesure où il est reproché à la recourante que, nonobstant ses années d'expérience, elle n’est pas parvenue à maîtriser les méthodes et outils de travail en lien avec la gestion de projet, ni à faire preuve d’autonomie à cet égard.
Sur le fond, les manquements de la recourante, qui avait pour charge de piloter une exposition, ont eu pour conséquence de retarder la préparation et l'organisation de celle-ci, de sorte que sa supérieure a dû reprendre une partie de ses tâches; en outre, le resserrement des délais qui en a résulté a influé sur les tâches attendues de la part d’autres prestataires.
Sur le plan de la proportionnalité, on ne voit pas qu’une autre mesure moins incisive eût atteint le même résultat.
Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 novembre 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey, juge; M. Fernand Briguet, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Michel Chavanne, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 28 mars 2024 (mise en demeure)
Vu les faits suivants:
A. Le ******** 2007, A.________ été engagée par la Municipalité de Lausanne, à titre provisoire, en qualité de conservatrice au sein du Musée ********, à un taux d’activité de 70%. A.________ a été nommée fonctionnaire à titre définitif le 1er mai 2008. Son taux d'activité s'élève à 80% depuis le 1er janvier 2010. A teneur de la description de son poste, elle est notamment en charge d'assurer la conception scientifique des expositions et contribuer à leur réalisation, pour un équivalent de 50% de son temps de travail. Dans les évaluations de 2007 à 2021, ses prestations ont toujours été qualifiées d'excellentes.
B. B.________ a été nommée nouvelle directrice du ********, en juin 2022, suite au départ à la retraite de son prédécesseur, C.________. La Municipalité de Lausanne a dès lors entrepris de redéfinir la gestion du musée ainsi que ses orientations. Les rôles et responsabilités du personnel, en particulier des conservateurs et conservatrices, ont été redéfinis dans le cadre de diverses séances de travail (notamment, séances individuelles en juin 2022 et séance de groupe du 29 septembre 2022), qui ont abouti à la clarification et précision des descriptions de poste en avril 2023.
Maintenue, la description de poste de A.________ a été revue et affinée. Les tâches ont été resserrées autour des expositions et des publications, cependant que l'intitulé de son poste ainsi que les missions et tâches qui lui incombent n'ont pas été touchés. A teneur du ch. 3 «Buts et responsabilités du poste»:
Buts du poste
Responsabilités principales
% moyen
Organiser et collaborer à la réalisation d'expositions temporaires et itinérantes
Seconde la directrice dans la planification et l'organisation des expositions du musée Organise les expositions en tant que commissaire Conçoit, budgétise et réalise des projets d'expositions permanentes et temporaires, participe à leur élaboration scientifique et scénographique Assure le contrôle du planning et le suivi budgétaire. Assure la coordination avec les autres secteurs du musée, les partenaires externes et les mandataires Procède aux recherches scientifiques et documentaires Recherche les objets ******** à emprunter, prépare les inventaires en vue des demandes de prêt Gère les contacts avec les institutions, le suivi administratif, le conditionnement et les transports d'objets ********Assume la rédaction de textes et notices Gère la conception et la préparation des différents supports de contenus (graphique, audio, vidéo, numériques, etc.)
50
Gérer les publications
Seconde la directrice dans la planification et l'organisation des publications du musée Conçoit, budgétise et réalise les publications, assure le suivi éditorial Participe à la rédaction
20
Collaborer à la mise en valeur des collections
Collabore à des projets de mise en valeur des collections ******** et du site de ********
5
Collaborer à la médiation culturelle et à la communication
Collabore aux activités culturelles. Le cas échéant, conçoit et réalise des activités ou autres formats de médiation Assure la coordination de la ******** Collabore à l'élaboration des supports de communication
5
Total :
80
A.________ a signé cette description de poste le 3 avril 2023.
Au printemps 2023, un mandat a été confié par la Municipalité à ********, adjointe administrative de la directrice de la Collection de l'art brut (CAB), afin de dresser l'état des lieux de l'administration du musée, établir les mesures prioritaires à mettre en œuvre et formuler toute proposition pour résoudre les problématiques liées à l'administratif.
En juin 2023, un mandat d'accompagnement a été confié par la Municipalité à D.________, consultante en management et organisation, afin de faciliter et accélérer la mise en œuvre du nouveau cadre de travail avec un suivi personnalisé des personnes-clé, en charge de projets, ainsi qu'un accompagnement à la réalisation de la prochaine exposition temporaire et à la gestion des collections. Une méthodologie de gestion de projet ainsi qu'une formation sur mesure en gestion de projet pour les conservateurs et conservatrices ont notamment été mises en place. Les 29 juin et 5 juillet 2023, D.________ a rencontré chaque conservateur et conservatrice individuellement afin d'identifier les besoins et problématiques rencontrés dans la gestion quotidienne des tâches qui leur étaient confiées, en particulier des projets dont ils avaient la responsabilité. Des outils de gestion de projet, adaptés au contexte du ********, ont été mis en place.
C. Des tensions, principalement liées à la communication ainsi qu'à la gestion des tâches au sein du ******** sont apparues entre B.________, A.________ ainsi que d’autres collaborateurs du ********, plus particulièrement dans le cadre de la préparation de l’exposition temporaire ******** (ou ********), dont l’ouverture était prévue pour le 30 mai 2024 et qui a finalement été inaugurée le ******** 2024.
Le 9 novembre 2023, le Chef du Service de la culture, direction de la culture, du logement et du patrimoine (actuelle direction de la culture et du développement urbain), E.________, accompagné de la responsable des ressources de la direction, F.________, s'est adressé à l'ensemble de l'équipe du ******** afin de faire part de ses constats, émanant des observations (portant en particulier sur la mise en lumière de certains manquements) et des recommandations qui lui avaient été transmises par ******** et D.________, et d'échanger au sujet du fonctionnement du ******** et de la préparation de l'exposition temporaire de 2024. Le 12 novembre 2023, D.________ a établi un état de situation.
Afin d'obtenir un retour sur les constats directement liés à son travail, A.________ a été reçue par la directrice du ******** ainsi que la responsable RH de la direction le 16 novembre 2023. Lors de cet échange, un certain nombre de problématiques liées à la collaboration de A.________, à son rendement ainsi qu'à ses prestations en qualité de cheffe de projet ont été abordées. Pour sa part, A.________ a remis en question le style managérial de la directrice du ********; elle a en outre fait part de divergences quant à l'approche du travail, la ligne générale du musée et plus spécifiquement l'axe de l'exposition temporaire. Elle a relevé un manque de clarté de B.________ eu égard à la direction souhaitée pour le musée et a déploré un manque de communication et de concertation entre les départements. A.________ a également noté un problème au niveau du périmètre de ses responsabilités et de celles de la directrice, notamment une confusion entre les tâches qui lui incombent et celles qui relèvent de la direction.
D. Le 1er décembre 2023, A.________ a été convoquée à une audition en vue d'une mise en demeure; il lui a été reproché de ne pas adhérer à la nouvelle direction du ********, aux nouvelles méthodes de travail et d’avoir un rendement insuffisant. Assistée de G.________, du syndicat SSP, elle a été entendue en date du 12 décembre 2023 par E.________, B.________ ********, F.________ ******** et ********, cheffe du domaine droit du personnel et procédures. Aux termes du compte-rendu de cette audition:
"(…)
2.1 Reconnaissez-vous les faits qui vous sont reprochés/tels qu'ils sont décrits ?
Non.
Je souhaite aborder en premier lieu le sujet du rendement. Concernant ma contribution à l'ouvrage anniversaire, c'est, au contraire, ******** et ******** (réd.: H.________) qui m'ont abandonnée sur l'exposition permanente qui avait lieu au même moment. Ce dernier a d'ailleurs exprimé ses regrets à ce sujet. Je produis le cahier des charges de chacun. J'ai fait nombres de tâches qui étaient attribuées à ******** et ********. J'ai notamment mis tous les objets de l'exposition en place seule, hormis ceux qui étaient trop lourds. Je vous remets un document soutenant mes dires. Vous parlez également de l'engagement d'une assistante. Elle n'était pas là pour m'aider moi mais pour venir en renfort à l'équipe technique, ainsi que pour remplacer ******** et ******** dans les tâches qui lui étaient initialement attribuées. Le délai était cependant extrêmement court. Et ******** a pallié l'absence de ********. En outre, toute l'équipe a trouvé que les délais étaient trop courts, pas que moi. ******** (réd.: I.________) a demandé un report de l'ouverture de la vitrine consacrée aux religions car les délais étaient trop courts. ******** a cependant préféré ouvrir l'exposition non finie. Dans mon entretien de collaboration, il était question que l'exposition consacrée à ******** ouvre en février 2024, c'est pourquoi j'ai rejoint ******** (réd.: J.________) dès que possible pour démarrer le travail sur cette exposition.
******** ne m'a jamais demandé d'encadrer ********. Selon la répartition des tâches que je vous ai transmise, ******** était responsable de la coordination générale et ******** des vitrines. Du moment que ******** reprenait mes charges, ******** et ******** étaient relevés de la publication. Cela ne m'a jamais empêché de relire les publications de ******** et d'y apporter des modifications. Nous n'avons pas compris pourquoi ******** a confié ce dossier à ******** alors que nous avons, au sein de l'équipe, des auxiliaires et ******** très compétents qui auraient pu finir les vitrines dans les temps. Je pense notamment à ******** qui aurait été ravie d'accomplir cette tâche.
Le 2 mai 2023, lors d'une séance, j'ai rassuré ******** en lui disant que nous n'avions jamais utilisé la totalité des budgets qui nous avaient été attribués. Je lui ai aussi indiqué que les budgets pour les véhicules et transports étaient rarement utilisés et pouvaient être réaffectés à d'autres fins. Bien que nous étions dans le flou total quant au projet d'exposition, j'ai fait l'exercice de remplir la fiche de budget demandée par ******** (réd. : D.________). Elle a pu constater que j'avais noté au mieux les prix relatifs aux matières premières et prestataires externes malgré un projet qui n'était pas clairement défini. Pour vous répondre, à l'heure actuelle, le projet est clairement définit. Tel est le cas depuis notre séance du 16 novembre avec ******** (réd.: F.________). A ce moment, j'ai compris que le projet sur les émotions était abandonné.
De juin à novembre, je n'ai pas fait que des lectures mais également collecté des informations, développé le projet muséographique avec ********, définit les thèmes principaux à traiter, proposer des pistes sténographiques, effectué des recherches de sources ******** et d'objets ******** et rempli, le mieux possible compte tenu des difficultés rencontrées, les nouvelles fiches de projets remises début octobre. S'agissant la séance du 9 novembre, ********, nous a demandé de lui résumer l'ensemble du travail relatif aux émotions. Selon ses demandes, nous avons mis l'accent sur un thème particulier, lié à ********. Je précise que, ce jour-là, il y a eu la panne générale des CFF et votre venue. Nous n'avons eu que 20 minutes pour faire notre présentation. C'était malheureusement la dernière séance de partage sur ce projet des émotions. Je tiens à préciser que ******** m'a annoncé par email que nous discuterons lors de l'entretien de collaboration de certaines problématiques, ce qui n'a pas été le cas vu que ******** a annulé cet entretien, qui a été reporté ultérieurement. J'ai ensuite été reçue par ******** et ******** le 16 novembre 2023.
La recherche d'objets a été achevée en octobre. La liste des références a été mise sur le serveur à la même époque. Si elle est décevante, c'est car nous n'avons pas d'objet spectaculaire dans nos collections. Nous n'avons par exemple aucune statuette. Les couteaux ont été proposés en lien avec le thème de la peur liée à ******** car il représente le thème de l'insécurité fréquemment cité dans les sources ********.
Pendant cette période, ma recherche d'objet c'est étendu à l'ensemble des musées suisses afin de respecter le délai de demande de prêts, qui est de minimum 5 mois avant le début de l'exposition. Les objets d'avant 1934 conservés au Musée cantonal, ne présentaient aucun intérêt. Je le sais car nous avons déjà fait la recherche en 2007 pour une autre exposition. Le seul objet qui aurait pu être intéressant est un brasero.
Concernant le partage de mes notes, je précise que ******** ne m'a jamais demandé de les lui transmettre. Elle a toujours demandé des retours synthétiques, ce que j'ai fait. Malheureusement, les quatre séances que nous avons eues se sont mal déroulées et nous n'avons pas vraiment pu échanger sur mes recherches. Nous n'arrivions pas à nous comprendre.
Quant à mes activités du printemps, j 'étais occupée à reprendre les tâches de ********, ******** et d'autres personnes. J'ai donc été écœurée quand ******** m'a demandé ce que j 'avais fait à cette période. Je précise que ******** a validé chaque étape du projet et m'a remerciée lors de la séance de débriefing du 22 juin. J'avais demandé trois mois pour mettre à bien ce projet qui demande tout un processus qui ne se limite pas à des lectures. J'avais en outre fait part du manque d'effectif étant donné que ******** ne travaille pas sur le projet de ********. ******** (réd.: C.________), quant à lui travaillait activement sur les projets. J'estime ce manque à l'équivalent d'un 60%. J'ai d'ailleurs insisté auprès de ******** de tenir compte de cette réalité. Face aux craintes de ******** d'ouvrir l'exposition en mai, nous sommes tous des professionnels et nous avons établi un planning réaliste. Nous avons tous faits entre 15 et 20 expositions dans nos vies et rien n'indique que cette exposition ne sera pas prête à temps. Le manque de confiance dont fait preuve ******** face à notre expérience est lourd à porter. Pour vous répondre, au vu de l'absence de ********, je comprends qu'il y ait des attentes de jalons. Il était d'ailleurs prévu de faire des points réguliers mais avec ma collègue, nous ressortions avec d'avantage de confusion de chaque séance.
Il était prévu de présenter un projet en octobre, de faire le budget en décembre et de mettre en place l'exposition en février. Il est difficile d'être à ce point jugé, comme si nous étions incompétents, malgré la charge de travail, dans un cadre nouveau. C'est une grosse charge de travail. Je suis cependant toujours à l'aise avec la nouvelle description de mon poste.
Concernant la répartition des tâches de l'exposition permanente, je maintiens que ******** n'a pas fait toutes celles qui lui étaient attribuées. Au sujet de la publication, j'ai fourni un certain nombre d'articles de presse mais il n'a jamais été clarifié qui devait faire quoi. J'ai arrêté de participer aux séances y relatives car je n'avais plus le temps étant donné que j 'avais repris les tâches de ******** et ******** sur l'exposition. En janvier 2023, je travaillais sur un concept à développer sur la ********. En février, j'étais occupée avec les deux ********, textes et notices. A ce sujet, je me réfère au document que je vous ai précédemment produit. J'ai en outre fait ce qui m'a été demandé pour la publication.
Selon ******** la ligne directrice et les éventuels thèmes de la future exposition ont été présentés lors d'une séance du 15 décembre 2022. A cette occasion, étaient présent ********, ********, ******** (réd.: A.________) et ********. Elle a déclaré avoir présenté différents thèmes. Les conservateurs et conservatrices en ont amenés d'autres. Le thème de ******** qu'elle a présenté lors de sa postulation et qui avait été très bien accueilli, a été choisi. Le 29 septembre 2022, ******** a déclaré avoir communiqué les intentions et la planification du projet culturel annuel.
Le 14 septembre 2023, une séance de travail a été fixée par ********. Je tiens à rappeler que nous lui avions présenté notre planning en juin, lequel avait été accepté. Personnellement, je n'ai commencé à travailler qu'en juin 2023 sur l'exposition temporaire. La première séance avec ******** a eu lieu le 5 septembre 2023. Il s'agissait d'une présentation des outils. Par rapport au planning présenté au mois de juin, même s'il était grossier, nous avions mis toutes les étapes principales et ******** n'a à aucun moment dit qu'il n'était pas réalisable. Il était prévu qu'il soit affiné en décembre 2023. Lors des séances des 28 septembre puis 12 octobre 2023, ******** a présenté des versions contradictoires et changeantes. Le 14 septembre 2023, elle s'est d'emblée opposée à nos propositions en disant que l'approche était trop sociologique. Elle nous a laissé entendre que l'axe muséographique qui était le nôtre jusqu'alors n'était plus vraiment le sien. Le 7 décembre 2022, ******** avait dit vouloir conserver l'ADN du musée en se basant sur les expositions qui avaient le mieux marché. J'ai par conséquent mal réagit quand elle nous a indiqué vouloir faire le contraire. Le 28 septembre 2023, lors de la présentation de son projet culturel, ******** a dit que les expositions ne devraient pas être cloisonnées dans ******** et que l'approche passé-présent serait conservée en tant qu'ADN. En octobre, lors d'une présentation des clarifications et intentions sur le projet de ******** devrait être essentiellement sociologique et anthropologique. Alors que le 14 septembre 2023, elle nous a reproché d'avoir une approche trop sociologique. Nous étions donc perdus. ******** réagit en indiquant que, ce qu'elle entendait par là, c'est qu'elle désirait une approche anthropologique en opposition à science naturelle. Je maintiens que les consignes n'étaient pas claires. Exemple, lors d'une séance du 12 octobre, lorsque ******** devait nous donner des clarifications sur le projet ********, elle a semblé séduite par notre présentation sur le thème des émotions. Le lendemain, nous recevions cependant un email demandant la suppression de parois, notamment, pour ******** et, dans le même mail, de poursuivre nos recherches sur le thème des émotions. Nous ne savions par conséquent plus ce que nous devions faire. Je précise que la phase exploratoire était prévue jusqu'à décembre. Dans la phase d'exploration, il est normal que plusieurs pistes soient exposées. Le problème était que, pour nous, ******** et émotions n'étaient pas des thèmes compatibles. Nous avons donc demandé à ******** des explications. Sa réponse a été qu'elle avait tout dans sa tête et qu'elle n'avait rien lu. Vous me parlez du slide de 34 pages que ******** nous a présenté. Celui-ci parlait à peine de ********.
Je n'ai jamais refusé de fixer des séances de travail. C'est même moi qui ai fixé à ******** une séance en bilatérale concernant le budget. J'ai finalement demandé s'il était judicieux qu'elle ait lieu suite à la procédure ouverte devant ********. Mes fiches de projet sont en outre disponibles sur l'informatique. Je précise que c'est au mois d'octobre que ******** m'a demandé de prévoir des séances avec elle et j'ai, dès mi-octobre, fixé des séances tous les 15 jours car je sentais qu'on avait besoin de parler du contenu de l'exposition et de se mettre d'accord. A cette occasion, ******** a refusé en disant qu'elle ne voulait pas surcharger son agenda, qu'une fois par mois était suffisant. La première acceptée, concernée à la présentation du projet, tombait donc le 21 novembre. Je me suis ouverte de mon manque de compréhension des attentes de ******** auprès de ********. C'est elle qui m'a conseillé de fixer plus de séances.
Quand je dis que ******** est peu présente au musée, j'entends par là qu'elle est rarement disponible car elle a un agenda très chargé. Il y a des choses qui ne peuvent être réglées par email ou téléphone.
On me reproche d'avoir qualifié certaines directives de ******** de «perte de temps». Ce n'est pas moi qui ai écrit cette phrase mais ********. C'était en fait une note et, dans l'email, les choses ont été formulées différemment, soit qu'il fallait trouver une façon de collaborer, toutes les trois, qui soit plus agréable et moins chronophage. Vous me dites que ******** a fait part de craintes par rapport au timing et à la prise en charge du projet. Je suis surprise qu'elle évalue notre timing vu que cela n'est pas son rôle. A ce sujet, je vous renvoie à son cahier des charges. Je rappelle encore une fois que nous sommes plusieurs à affirmer qu'il tient la route. Je ne l'ai pas fait seule et je ne comprends pas pourquoi elle pense qu'il ne va pas être tenu. Concernant le budget, ******** m'a dit qu'il fallait le fixer au 21 décembre au plus tard. Je vois que nous avons pris beaucoup de retard en raison de la confusion entourant ce projet, mais tout n'est pas de ma faute. Je rappelle que le budget est fait. ******** l'a d'ailleurs confirmé. ******** intervient en disant que tel n'est pas le cas et que je travaille sur une enveloppe fictive. Je répète que j 'ai besoin de savoir exactement ce que nous allons faire avant de pouvoir faire un budget précis. Je relève aussi que je suis encore en formation sur la nouvelle façon de travailler. ******** demande pourquoi je n'ai pas fait le nécessaire pour réunir une équipe et obtenir les données dont j'ai 'ai besoin. Encore une fois, les séances que nous avons eues se sont mal passées, d'autres ont été refusées. A ce jour, le projet a été clarifié. Depuis que nous savons ce que nous devons faire, j'ai des chiffres plus précis. Les chiffres que j'articule ont été déterminés avec ********. Ils sont certes larges, mais nous avons toujours fait comme ça jusqu'alors. Cela ne va en outre pas nuire au projet. Ces chiffres peuvent être utilisés pour la répartition du budget entre les différents musées. ******** me reproche en outre de ne pas avoir arrêté les étapes du planning. C'est faux. J'ai rempli mes fiches. La première que j'aie reçue à remplir, c'était le 3 octobre 2023 et je l'ai rendue à la date fixée par ********. Elle n'était pas complète, mais en raison de la confusion entourant le projet. Je peux assurer que mes chiffres ont été vus très larges car il y a du matériel que nous avons déjà et qui pourra être réutilisé. Il y a aussi des données qui doivent m'être communiquées par ********; notamment concernant l'illustrateur.
A son entrée en fonction, ******** a fait d'emblée part de son souhait d'introduire l'utilisation Outlook. J'ai de suite exprimé ma préférence pour l'agenda papier, notamment pour pouvoir le consulter depuis chez moi sans ouvrir l'ordinateur. Les autres membres de l'équipe ont abondé dans mon sens. ******** a semblé comprendre. Elle a tout de même demandé à ce que ses séances soient fixées dans Outlook. Ce qui, à ma connaissance, est fait par tous. Cependant, entre nous, nous ne nous envoyons pas des invitations Outlook, nous le faisons en s'interpellant. Nous posons cependant nos vacances sur Outlook, sur la demande de ********, afin qu'elle voie si nous ne sommes pas disponibles pour une séance qu'elle voudrait fixer. Je n'ai jamais dit que je ressentais les emails comme une agression. J'en reçois d'ailleurs beaucoup. Je pense toutefois qu'il est préférable de communiquer de vive voix que par email, pour éviter des incompréhensions. ******** relève que de nombreuses personnes sont tout à fait satisfaite de cette façon de faire et que de nombreuses personnes de l'équipe de ne voient pas régulièrement, notamment en raison des temps partiels.
Il est faux que je n'ai pas adhéré à la nouvelle méthodologie, laquelle a été mise en place depuis le mois d'octobre, mais j'aimerais que vous compreniez que je suis en phase de formation.
Il est vrai que je n'ai pas fixé de séance de travail avec ******** entre juin et septembre. Les séances de travail avec ******** sont généralement fixées les mercredis car c'est un jour où elle est présente. La première a eu lieu en septembre. Je tiens à préciser que j'ai commencé à travailler sur ce projet mi-juin. En été j'ai pris un mois de vacances. A mon retour, en parallèle, j 'ai travaillé sur ********. En septembre et octobre, avec ********, nous avons fait tout un travail de conception muséographique, notamment avec la recherche d'objets.
Mis à part que la communication qui a été enlevée, mon cahier des charges n'a pas foncièrement changé. Je ne comprends pas que ******** attende de moi que je fixe une séance de lancement du projet. J'estime que c'est à elle de nous dire ce qu'elle attend de nous. Concrètement, le projet a été lancé lors de la séance du 14 septembre 2023.
D'après ********, je n'ai pas pris en main le projet comme attendu en ma qualité de chef de projet et de ne pas avoir respecté sa demande de fixer des séances de travail. Je répète encore une fois que c'est elle qui a refusé mes demandes. ******** explique avoir refusé la façon dont je l'ai fait, soit de manière automatique tous les 15 jours, pas les séances en elles-mêmes.
Lors de la première séance de travail du 14 septembre, ******** nous a communiqué ses attentes sur ********. Nous avons eu une deuxième séance le 28 septembre car nous avions besoin de clarifications. Une troisième séance s'est déroulée mi-octobre, sur son impulsion, où elle nous a fait une petite présentation. Le 28 septembre 2023, nous avons dit à ******** que le projet de ******** ne fonctionnait pas. Elle affirme que j'ai refusé son projet mais n'était pas dans un esprit constructif. C'est faux. Au sujet de la séance du 12 octobre 2023, je relève que ******** est arrivée avec 1 heure de retard, sans excuse, et que nous n'avons pas eu réellement le temps de présenter notre travail.
Je ne suis pas opposée à la gestion de projets mise en place par ********. Nous avons toujours pris les décisions avec l'équipe du département exposition.
D'après le planning élaboré, la première étape de validation est à la semaine prochaine. J'y travaille avec ********. Il n'y avait pas de précédente étape de validation prévue. Ce que nous aurions voulu valider avec ******** c'est le concept, mais nous nous sommes rendu compte en septembre-octobre que ce n'était pas possible. En outre, je répète encore une fois que la manière de travailler est nouvelle pour moi et que je fais au mieux au vu des circonstances difficiles.
J'aimerais ajouter que Mme D.________, lors des différents entretiens qu'elle a eu avec les conservateurs (********, ******** et moi) en juillet, a remarqué des problèmes de compréhension par rapport aux directives données par ********. J'ai déjà fait part de la problématique lors de notre entretien avec ********. Toutes les réponses qui m'ont été données sont informatiques, ce qui n'est, à mon sens, pas adéquat.
******** relève que d'autres personnes sont ravies des outils et de la méthode mis en place et qui est une réponse aux problématiques par ******** et les conservatrices et conservateurs, et aussi relevés par elle-même.
(…)"
Au terme de l'audition, un délai au 19 janvier 2024 a été imparti à A.________ pour déposer des déterminations écrites complémentaires, produire les pièces utiles et requérir les éventuelles mesures d'instruction qu'elle jugerait utiles.
En parallèle, B.________ a remis à A.________ la planification des différentes étapes de travail à réaliser en vue de l'exposition temporaire, afin d'avancer sur le projet dont elle avait la charge et qui avait pris du retard.
Le 22 décembre 2023, le Syndicat SSP est intervenu auprès de E.________ pour dénoncer la péjoration des conditions de travail du personnel du ******** depuis l’arrivée de B.________.
Le 19 janvier 2024, A.________ s’est déterminée par la plume du syndicat SSP; elle a rappelé sa collaboration de 17 ans avec la Ville de Lausanne dans ses fonctions de conservatrice au ********, durant laquelle la qualité de ses prestations avait toujours été relevée. Selon ses explications, l'arrivée de la nouvelle directrice en 2022 a péjoré ses conditions de travail ainsi que celles de ses collègues. Elle a ajouté sur ce point que la problématique rencontrée avec la directrice était collective et qu'il était dès lors incompréhensible que l'employeur tente de l'individualiser par le biais de la procédure pendante. Elle a joint à ses déterminations un bordereau de pièces comprenant notamment une attestation de C.________ et lettre de soutien signée par onze collaborateurs du ********.
Un nouveau mandat a été confié par la Municipalité à D.________ à compter du 1er mars 2024, dans le but de favoriser une communication fluide et comprise de la même façon par toutes les personnes concernées, et afin de soutenir tant le personnel du ******** que sa directrice, dans le contexte de la concrétisation de l'exposition temporaire ********.
E. Par courrier du 27 février 2024, E.________ a informé A.________ que, nonobstant ses explications et compte tenu de l'ensemble des pièces au dossier, il constatait que par son comportement et la qualité insuffisante de ses prestations, cette dernière avait enfreint ses devoirs de fonction. A.________ a ainsi été informée qu'une proposition serait formulée à la Municipalité afin de la mettre formellement en demeure. Le syndicat SSP et l'intéressée se sont exprimés le 5 mars 2024.
Par décision du 28 mars 2024, la Municipalité a notamment retenu ce qui suit à l’encontre de A.________:
"(…)4. Afin de vous faire un retour sur les constats qui concernent directement votre travail, vous avez été reçue par la directrice du ******** ainsi que par la responsable RH de la direction en date du 16 novembre 2023.
Lors de cet échange, un certain nombre de problématiques liées à la collaboration et à votre rendement et à vos prestations en tant que cheffe de projet ont été abordées et discutées. Ont ainsi été relevées une remise en question de votre part du style managérial de la directrice du ********, des divergences quant à l'approche du travail, à la ligne générale du musée et plus spécifiquement à l'axe de l'exposition temporaire. De votre côté, vous avez, en substance, relevé un manque de clarté de Mme B.________ eu égard à la direction souhaitée pour le musée et avez déploré un manque de communication et de concertation entre les départements. Vous avez également noté un problème au niveau du périmètre de vos responsabilités et celles de la directrice, notamment une confusion entre les tâches qui vous incombent et celles qui relèvent de la direction. Force est de constater qu'il n'y a eu de votre part aucune prise de conscience sur les manquements adressés. (…)"
Elle a ainsi notifié à A.________ une mise en demeure dans les termes suivants:
"(…)
Vu ce qui précède, nous vous mettons en demeure, en vertu de l'art. 71bis RPAC (réd.: Règlement pour le personnel de l’administration communale de la ville de Lausanne, du 11 octobre 1977), d'atteindre les objectifs suivants et de modifier votre attitude de suite:
- Faire preuve d'adaptation au changement et à son contexte en mettant pleinement en œuvre la ligne de la directrice et travailler en pleine collaboration avec cette dernière.
- Utiliser les outils, la méthodologie de gestion de projet et appliquer de manière efficace les processus décisionnels concernant les dossiers à traiter.
- Être force de proposition en élaborant différentes options adéquates soit en recherchant des solutions pragmatiques et concrètes ou en développant des idées innovantes et réalisables qui s'intègrent dans la vision du projet porté par la Direction.
- Assurer la gestion de projet de l'exposition ********, endosser pleinement le rôle de cheffe de projet et assumer les responsabilités liées à la fonction.
- Planifier des réunions régulières avec un ordre du jour aligné sur les étapes de réalisation des projets afin d'informer sa hiérarchie de manière ciblée et de partager régulièrement des informations de manière transparente et ouverte, tout en fournissant des retours sur l'avancement du travail afin de progresser conformément aux attentes de la hiérarchie.
- Impliquer les membres internes et externes du musée dans la réalisation des projets et leur communiquer une vision d'ensemble des étapes en présentant un état des lieux régulier sur le projet. Tenir compte des besoins des autres dans la réalisation de vos tâches et la planification des projets.
Un délai probatoire de trois mois travaillés vous est imparti pour atteindre les objectifs susmentionnés. Une nouvelle évaluation sera effectuée au terme de cette période par votre supérieure hiérarchique, laquelle permettra de déterminer si les objectifs ont été atteints ou non durant le délai probatoire. Des points intermédiaires et réguliers seront organisés afin de vous permettre d'atteindre ces objectifs.
En cas de non atteinte des objectifs fixés, nous vous rendons attentive au fait qu'une procédure en vue du licenciement pour justes motifs (art. 70ss RPAC) pourrait être ouverte à votre encontre.
(…)
Compte tenu de ce qui précède, l'effet suspensif est d'ores et déjà retiré à un éventuel recours, en application des articles 80 alinéa 2 et 99 de la Loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008.
(…)"
A.________ est en incapacité de travail totale depuis le 4 avril 2024.
F. Par acte du 7 mai 2024, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette dernière décision, dont elle demande la réforme, en ce sens que la mise en demeure soit annulée.
Par décision incidente du 24 mai 2024, le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l’effet suspensif présentée par A.________.
La Municipalité de Lausanne a produit son dossier. Dans sa réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) La décision attaquée consiste en une mise en demeure, prononcé qui est sujet à recours à la Cour de céans (cf. arrêt GE.2019.0171 du 8 octobre 2020). Le recours ayant été déposé dans le délai et la forme prescrite, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La recourante offre de prouver plusieurs de ses allégués par l’audition de plusieurs témoins, à savoir ses collègues J.________, I.________ et K.________, ainsi que C.________, précédent directeur du ********.
a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A teneur de l’art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe écrite (al. 1). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (al. 2). Lorsque les circonstances l'exigent, le Tribunal cantonal peut ordonner des débats (al. 3). Vu l’art. 28 LPA-VD, l'autorité établit les faits d'office (al. 1). L’art. 29 al. 1 LPA-VD confère à l'autorité la faculté de recourir aux moyens de preuve suivants: audition des parties (let. a); inspection locale (let. b); expertises (let. c); documents, titres et rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). Vu l’art. 23 LPA-VD, ces règles s’appliquent également à la procédure devant la CDAP. Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A ce titre, elles peuvent notamment présenter des offres de preuve au plus tard jusqu’à la clôture de l’instruction (art. 34 al. 2 let. e LPA-VD). L’autorité n’est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD). Elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).
A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère cependant pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit de faire administrer des preuves suppose en outre que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal (v. ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505). Par ailleurs, de façon plus générale, cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429). Ainsi, le juge peut renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, que la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu'il parvient à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 144 II 427 consid. 3.1.3 p. 435).
b) En l’occurrence, la recourante invoque un certain nombre de faits qui ne sont pas étayés par des pièces, mais que celle-ci entend démontrer par le biais de l’audition de témoins, mesure d’instruction qu’elle requiert expressément. L’autorité intimée a également produit à cet égard une liste de témoins dont la déposition devrait être recueillie, pour le cas où il s’avérait nécessaire de tenir une audience. Toutefois, l’état de fait retenu dans la décision, tel qu’il résulte du dossier et malgré les critiques de la recourante, suffit en l’occurrence pour permettre à la cour de statuer en connaissance de cause. Autrement dit, par appréciation anticipée des preuves, il n’y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la recourante.
3. a) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, la recourante est soumise au RPAC qui, à son chapitre VIII "Cessation des fonctions", prévoit notamment les dispositions suivantes:
"Renvoi pour justes motifs
Art. 70. ― 1 La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2 Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.
a) procédure
Art. 71. ― 1 Lorsqu'une enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l'appui.
2 Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.
3 L'audition fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui seront données à l'enquête.
b) mise en demeure
Art. 71.bis ― 1 Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2 Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.
3 Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises.
c) licenciement
Art. 71.ter ― 1 Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être prononcé.
2 Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la Municipalité.
3 A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire prévue à l'article 75.
4 La décision municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et mentionne les voies et délais de recours.
d) Déplacement à la place du renvoi
Art. 72. – Si la nature des justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction."
b) L'art. 71bis RPAC prévoit ainsi une mise en demeure pour les cas où un licenciement avec effet immédiat ne s'impose pas. Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises. Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en demeure tend avant tout à respecter le principe de la proportionnalité. La révision sous l’angle de l’application de ce principe ne devrait intervenir que si la mesure visée ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec les intérêts protégés (Rémy Wyler/Matthieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, Berne 2017, p. 115; Héloïse Rosello, Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, Genève/Zurich/Bâle 2016, n°538 p. 265). En effet, il est fréquent que le fonctionnaire puisse se voir reprocher certains manquements à ses obligations, alors que, pratiquement (dans les régimes récents de fonction publique qui ont renoncé à des sanctions disciplinaires graduées), la seule mesure que peut prendre l'autorité de nomination consiste en un licenciement. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence, ainsi d'ailleurs que la législation, prévoient fréquemment une étape préalable sous la forme d'une sommation ou d'un avertissement, tout au moins lorsque les manquements reprochés résultent d’un comportement du fonctionnaire qu’il aurait pu éviter et qu’il peut, à l’avenir, améliorer (arrêt GE.2019.0171 du 8 octobre 2020). Il reste qu'une telle mesure, même si elle facilite sans doute un licenciement ultérieur en cas de nouveau manquement, reste d'une gravité modérée; en somme, le fonctionnaire concerné est ainsi, pour l'essentiel, invité à respecter à l'avenir ses obligations (à les respecter mieux lorsqu'on pouvait lui reprocher des carences) et il ne tient alors qu'à lui d'améliorer ses prestations pour échapper à une nouvelle mesure, ici le licenciement (ibid.; cf. ég. arrêt TF 2P.163/2005 du 31 août 2005 consid. 7.2; voir en outre arrêt CDAP GE.2019.0171 du 8 octobre 2020).
c) En l’espèce, les objectifs de la mise en demeure litigieuse ont été reproduits plus haut. Quoi que ces dispositions ne soient pas évoquées dans la décision attaquée, les reproches adressés par l’autorité intimée à la recourante relèvent pour l’essentiel des art. 10 et 22 RPAC, aux termes desquels:
"Exercice de la fonction – a) en général
Art. 10. – 1 Le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.
2 Sauf disposition contraire de l'acte de nomination, et dans les limites des prescriptions sur la durée du travail, il doit y consacrer tout le temps prévu."
"Devoir de fidélité – a) en général
Art. 22. – 1 Le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et s’abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.
2 Par son attitude il doit se montrer digne de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige."
L'art. 22 RPAC exprime un devoir général de fidélité, de façon comparable à ce qui est demandé aux travailleurs du secteur privé. L’étendue du devoir de fidélité qui incombe à l’employé s'inspire de l'art. 321a CO. Le fonctionnaire viole son devoir de fidélité et de sauvegarde des intérêts de l'employeur lorsqu'il n'observe pas les règles de droit, les accords contractuels, les directives ou les instructions données (arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3148/2017 du 3 août 2017 consid. 7.1.3).
4. La recourante se plaint tout d’abord d’une violation de son droit d’être entendue. Selon ses explications, la décision attaquée serait dépourvue de motivation et n'expose pas de manière précise quelles sont les lacunes que l’autorité intimée reproche à la recourante, ni en quoi celles-ci enfreindraient ses devoirs de fonction. Elle fait valoir qu’une motivation aussi vague et générale que celle à l’appui de laquelle la mise en demeure a été prononcée ne remplirait manifestement pas les exigences du droit d'être entendu.
a) L'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit le droit d'être entendu dans les procédures civiles, pénales et administratives qui aboutissent à une décision. Comme d’autres garanties de procédure, le droit d’être entendu est applicable à la relation juridique entre un employeur publics et ses agents (v. Rosello, op. cit., n°142, p. 172). Selon la jurisprudence, ce droit comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 371; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 124 I 48 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités). Il s’agit de permettre à une partie de mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 111 Ia 273 consid. 2b; 105 Ia 193 consid 2b/cc). Le droit d’être entendu est un droit de nature formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 124 I 49 consid. 3a et 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt CDAP GE.2004.0032 du 7 mai 2004).
Une autorité viole le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., notamment lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270). L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait déterminant (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 135 II 145 consid. 8.2 p. 153).
En principe, le texte de l'art. 42 let. c LPA-VD est clair: la motivation doit figurer dans la décision elle-même. Néanmoins, la jurisprudence admet, de manière générale, que la motivation d'une décision peut résulter de correspondances antérieures ou de documents séparés (ATF 131 I 18 consid. 3.1; 113 II 204 consid. 2; arrêts TF 2A.132/2003 du 24 octobre 2003 consid. 2.1; 2A.516/2000 du 6 novembre 2001; CDAP GE.2020.0070 du 4 février 2021; FI.2019.0086 du 26 juin 2020; AC.2019.0102 du 27 février 2020; voir aussi Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.8.3 p. 350).
b) La recourante explique qu’il lui serait impossible de savoir quels sont les réels motifs qui ont conduit l'autorité intimée à prononcer une mise en demeure à son encontre. Pourtant, la décision attaquée comporte une motivation assez complète. Elle retient à cet égard que le comportement de la recourante et la qualité de ses prestations ne répondent pas aux exigences que l’autorité intimée serait en droit d'attendre de la part d’une conservatrice et cheffe de projet au bénéfice de plus de quinze ans d'expérience au sein du ********. Il est surtout reproché à la recourante que, nonobstant ses années d'expérience, elle n’est pas parvenue à maîtriser les méthodes et outils de travail en lien avec la gestion de projet, ni à faire preuve d’autonomie à cet égard, de sorte que certaines expositions, dont l’exposition temporaire ********, ont pris du retard. La décision attaquée retient par ailleurs plus loin que les manquements constatés chez la recourante ont eu des conséquences négatives sur l'élaboration de l'exposition ******** et sur la conduite globale de l'institution, des décisions en lien avec les projets d'autres départements ayant dû être mises en attente faute de vision globale sur le budget notamment. En d’autres termes, la décision attaquée apparaît surtout motivée par les difficultés de la recourante à s’adapter au changement de direction du ********. Sans doute, la recourante conteste ce qui lui est reproché; il n’en demeure pas moins qu’elle ne s’est pas méprise sur le contenu de la décision attaquée, puisque, dans son recours, elle a pu faire valoir et développer longuement l’ensemble de ses moyens. Du reste, elle discute longuement dans ses écritures les différents motifs sur lesquels repose la décision attaquée. Pour le surplus, savoir si l’appréciation des faits retenus par l’autorité intimée est admissible ou non relève du fond.
Sur ce point, le recours s’avère par conséquent mal fondé.
5. Sur le plan matériel, la recourante fait valoir que les conditions qui permettaient à l’autorité intimée de lui adresser une mise en demeure n’étaient pas réalisées dans le cas d’espèce. Elle se plaint d’une constatation inexacte et arbitraire des faits.
a) On rappelle à cet égard que l'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2 p. 119; 108 Ib 209; voir aussi arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997; cf. ég. Rosello, op. cit., n°535 p. 264; Peter Hänni/Thomas Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht, in: Häner/Waldmann, Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Zurich 2013, p. 157).
Dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue (dans ce sens, arrêt GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). Il en va de même lorsque le recours est dirigé, comme dans la présente espèce, contre une mise en demeure du fonctionnaire concerné (arrêts GE.2024.0130 du 24 juin 2024 consid. 4b; GE.2021.0026 du 19 novembre 2021 consid. 2).
b) aa) Il ressort de la décision attaquée que, pour l’essentiel, le rendement de la recourante et ses prestations en tant que cheffe de projet, au bénéfice de quinze ans d’expérience, depuis l’entrée en fonction de la nouvelle directrice du ******** ont été mis en cause par ses supérieurs. Comme on l’a vu ci-dessus, avec l’arrivée d’une nouvelle direction en 2022, la description de poste de la recourante a été modifiée au printemps 2023. Si sa charge de cheffe de projet en charge des expositions n’a pas été touchée, les buts et responsabilités de son poste ont été clarifiés, essentiellement s’agissant de la rubrique "Organiser et collaborer à la réalisation d'expositions temporaires et itinérantes", qui représente 50% sur un taux d’activité total de 80%, soit plus de 60% de l’activité de la recourante. On relève que parmi les responsabilités du poste de la recourante figurent les tâches suivantes: "Organise les expositions en tant que commissaire"; "Conçoit, budgétise et réalise des projets d'expositions permanentes et temporaires, participe à leur élaboration scientifique et scénographique"; "Assure le contrôle du planning et le suivi budgétaire"; "Assure la coordination avec les autres secteurs du musée, les partenaires externes et les mandataires". Le cahier des charges du poste de la recourante implique dès lors qu’elle soit non seulement en mesure d'assurer la conception scientifique des expositions temporaires mais en outre de piloter leur réalisation. Or, il apparaît en la présente occurrence qu’elle n’a pas entièrement satisfait à cette obligation. Dans le cadre du mandat d’accompagnement destiné à accélérer la mise en œuvre du nouveau cadre de travail, la recourante, comme ses collègues, a bénéficié à cet effet, entre les mois de juin à septembre 2023, d'une formation en groupe puis d'un suivi individuel à la gestion de projet et à l'utilisation des nouveaux outils mis à disposition pour l’exécution de ses tâches. En effet, D.________ avait relevé, dans son rapport du 12 novembre 2023, le niveau de connaissance encore faible de la conduite de projet. Or, ceci nonobstant, les événements ont montré que la recourante ne faisait pas preuve d’autonomie dans la gestion de projet. Pour D.________, il est difficile, après deux sessions de travail, "d'observer si les bases théoriques de la gestion de projet sont maitrisées et non appliquées, ou s'il s'agit d'une résistance au changement de méthodes de travail". Le temps que la recourante a pris pour organiser son travail en utilisant des outils simples de gestion de projet a du reste interpellé cette consultante, au vu de l’expérience de l’intéressée. Un autre élément important a par ailleurs été relevé par D.________:
"L'accompagnement portant principalement sur la préparation de la prochaine exposition qui s'ouvrira le 30 mai 2024, des questions et remarques ont été formulées concernant les délais indiqués pour finaliser les lectures (novembre 2023), établir un budget et définir un concept et une scénographie (décembre), réserver les prestataires externes (janvier). L'absence d'étapes de validation par B.________ dans le planning a aussi été évoquée, avec ma remarque générale que la planification du travail reste pour le moment trop floue et risque de pénaliser la réalisation de l'exposition dans de bonnes conditions.
Ceci a été clairement indiqué comme problématique auprès de A.________ le 17 octobre, sujet que j'avais évoqué le 19 septembre déjà."
De ce qui précède, il est résulté que l’exposition ******** (ou ********), dont la recourante avait la charge de piloter la réalisation dans le cadre du ******** et dont l’ouverture était prévue pour le 30 mai 2024, a pris un certain retard. En effet, à fin octobre 2023, la recourante n’a pas été en mesure de fournir un planning et un budget réaliste pour ce projet d'exposition, en utilisant l'outil élaboré à cette fin, de sorte que la directrice du ******** a dû définir elle-même la planification du travail, avec toutes les étapes et actions attendues. Cette situation a eu un impact sur les prestations d’autres intervenants qui, à la fin du mois de février 2024, ont déploré que des délais extrêmement serrés leur aient été impartis et se sont plaints du manque d'informations essentielles pour l'exécution de leurs mandats respectifs, ce lors même que l’exposition en question débutait dans quatre mois seulement.
bb) La recourante fait sans doute valoir une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Toutefois, elle se borne à substituer sa propre version des faits à celle retenue à l’appui de la décision attaquée. Durant son audition, la recourante a remis en question le style managérial de B.________; elle a longuement insisté sur leurs divergences respectives quant à l'approche du travail, à la ligne générale du musée et plus spécifiquement à l'axe de l'exposition temporaire. La recourante a déploré en outre un manque de clarté de sa supérieure compte tenu de la direction souhaitée pour le ********, ainsi qu’un manque de communication et de concertation entre les départements. Enfin, elle a insisté sur la confusion entre les tâches qui lui incombent et celles qui relèvent de la direction, relevant à cet égard un problème au niveau du périmètre de ses responsabilités et de celles de la directrice du ********. A aucun moment, la recourante ne s’est positionnée sur les manquements constatés de manière concrète et notamment le retard pris dans la préparation de l’exposition temporaire. Dans son recours, la recourante rappelle la solide expérience dont elle bénéficie et qui lui a permis de mener à bien de nombreuses expositions, réalisées et exécutées, à terme, avec succès, soin et diligence. Or, D.________ a relevé dans son rapport que la recourante avait de la peine à se détacher du style de management très participatif du prédécesseur de B.________ et des orientations culturelles développées par ce dernier. La recourante relève en outre que la fonction de cheffe de projet ne lui a été attribuée qu'ultérieurement, soit lors de l'introduction de la nouvelle méthodologie et des outils de travail mis en place par la nouvelle directrice. Pourtant, on constate que la description de poste qu’elle a signée le 22 juillet 2015 avec C.________ mentionne expréssément, dans les buts de celui-ci: "Organiser et collaborer à la réalisation d'expositions temporaires", à hauteur de 35% d’un temps de travail de 80%. La recourante ne peut donc pas être suivie dans cette explication. La recourante fait valoir que son travail a toujours été parfaitement exécuté, les délais présentés ayant été estimés de manière réaliste et réalisable, ne pénalisant en rien la réalisation de l'exposition temporaire. Or, dans les faits, il s’est avéré qu’en raison du retard mis par la recourante à présenter un planning et un budget réaliste, ce que l’autorité intimée pouvait attendre de la part d’un chef de projet au bénéfice de quinze ans d’expérience, sa supérieure a dû reprendre une partie de ses tâches et le resserrement des délais qui en a résulté a influé sur les tâches attendues de la part d’autres prestataires.
La recourante ne peut pas non plus être suivie lorsqu’elle retient que le principal problème entre elle-même et sa directrice semble avant tout relever d'un problème de communication. En effet, la redéfinition des responsabilités de son poste est intervenue à la suite d’un processus ayant duré plusieurs mois durant lesquels le rôle et les responsabilités des conservateurs et des conservatrices du ******** ont longuement été discutés avec les intéressés. Force est plutôt de constater, comme le retient la décision attaquée, que la recourante n’a pas saisi pleinement les nouvelles orientations que la directrice du ******** souhaitait donner à l’institution. Ainsi, la recourante n’a pas été en mesure de maîtriser les nouvelles méthodes et les nouveaux outils de travail mis en place par la nouvelle direction du ******** en lien avec la gestion de projet, qui fait pourtant partie de son cahier des charges depuis plusieurs années. C’est seulement après la mise en place d’une planification du travail par B.________, postérieurement à l’audition du 12 décembre 2023, comprenant différentes étapes à atteindre pour les mois de janvier et février 2024 et leurs échéances, afin d'avancer dans l'élaboration de l'exposition temporaire, que celle-ci a pu ouvrir dans le délai fixé.
En conséquence, les critiques de la recourante sont vaines et cette dernière n’emporte pas la conviction du Tribunal lorsqu’elle fait valoir que les faits retenus dans la décision attaquée l’auraient été de manière inexacte et arbitraire.
6. La recourante soutient en dernier lieu que la décision attaquée ne respecterait pas le principe de proportionnalité, dès l’instant où un délai probatoire de trois mois travaillés lui a été imparti pour atteindre un certain nombre d'objectifs.
a) Subdivisé en trois règles ou sous-principes, le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; v. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 p. 412; 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84; 142 I 49 consid. 9.1 p. 69; 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités; arrêts 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 6.1; 2C_206/2017 du 23 février 2018 consid. 8.3; v. ég. arrêt CDAP GE.2024.0130 du 24 juin 2024 consid. 4a/bb).
Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en demeure vise précisément à respecter le principe de la proportionnalité. L’application de ce principe ne devrait intervenir à l’encontre de la mesure visée que si celle-ci ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec les intérêts protégés (Wyler/Briguet, op. cit., p. 115; Rosello, op. cit., n°538 p. 265). En effet, il est fréquent que le fonctionnaire puisse se voir reprocher certains manquements à ses obligations, alors que, pratiquement (dans les régimes récents de fonction publique qui ont renoncé à des sanctions disciplinaires graduées), la seule mesure que peut prendre l'autorité de nomination consiste en un licenciement. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence, ainsi d'ailleurs que la législation, prévoient fréquemment une étape préalable sous la forme d'une sommation ou d'un avertissement, tout au moins lorsque les manquements reprochés résultent d’un comportement du fonctionnaire qu’il aurait pu éviter et qu’il peut, à l’avenir, améliorer (arrêt GE.2019.0171 du 8 octobre 2020).
b) Pour la recourante, la mesure choisie ne serait pas propre à atteindre le but visé, puisque les divers objectifs mis en avant dans la mise en demeure revêtent un caractère totalement subjectif et sont sujets à interprétation. Sur ce point également, il n’y a pas lieu de suivre la recourante. Les cinq objectifs qui lui ont été assignés ne relèvent pas d’un ressenti, comme elle paraît le soutenir, mais des constats concordants faits par plusieurs intervenants, comme on l’a vu au considérant précédent. Dès lors, on n’hésitera guère à confirmer, s’agissant de la règle de l’aptitude, que la mise en demeure attaquée est de nature à permettre à la recourante de remplir sa fonction de conservatrice en charge de projets, donc à la rappeler à ses devoirs de fonction, afin de l’inviter à s’améliorer à cet égard. S’agissant de la règle de la nécessité, on retiendra qu’au moment où la recourante a été mise en demeure, le ********, qui était confronté à des retards dans la planification des tâches et l’élaboration du budget, devait avancer dans la conception de l’exposition temporaire ******** (ou ********) dont la recourante devait mener à bien la conduite, afin que l’ouverture au public puisse avoir lieu au 30 mai 2024 comme prévu. Un délai probatoire de trois mois n’apparaît donc pas comme inopportun à cet égard. On ne voit pas qu’une autre mesure moins incisive eût atteint le même résultat; le RPAC ne prévoit pas qu’un avertissement – qui du reste ne diffère guère d’une mise en demeure (v. Wyler/Briguet, op. cit., p. 65) – puisse être notifié au fonctionnaire manquant à ses obligations. Quant à notifier à la recourante, en lieu et place de la mise en demeure contestée, un cahier d'objectifs précis ou encore mettre sur pied des séances de formation permettant à la directrice du ******** d'exposer de manière claire et précise ses attentes envers ses collaborateurs, on voit que ces mesures ont été prises en amont, sans le résultat escompté au demeurant. Enfin, sous l’angle de la règle de la proportionnalité au sens étroit, il importe de mettre en balance l’intérêt public poursuivi, d’une part, la rigueur de la mesure en cause, d’autre part. A cet égard, la mise en demeure dont la recourante fait l’objet reste d’une gravité modérée; elle a pour effet principal de l’inviter à remplir toutes les obligations découlant des buts et responsabilités du poste qu’elle occupe. Certes, cette mesure précède la procédure de licenciement, mais il ne tient qu’à la recourante d’améliorer ses prestations et de répondre aux attentes qu’impliquent ses responsabilités, afin d’échapper à une mesure de licenciement.
Sans doute, la recourante est dans l’incapacité de fournir ses prestations depuis le 4 avril 2024, de sorte que le délai probatoire de trois mois qui lui a été imparti pour atteindre les objectifs assignés dans cette mise en demeure n’a pas commencé à courir. Ce constat n’affaiblit toutefois pas la décision attaquée. Il appartiendra à l’autorité intimée d’adapter cette mesure à partir du moment où la recourante aura repris ses activités au ********.
7. Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée.
Bien que la recourante succombe, aucun émolument de justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. en outre arrêts CDAP GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 6; GE.2015.0081 du 15 décembre 2015 consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4). En revanche, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne, du 28 mars 2024, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.