TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 janvier 2025
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Raphaël Gani, juge, et M. Alexandre de Chambrier, juge suppléant.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Nicolas Perret, avocat à Nyon, et Me Frank TIECHE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil de santé, p.a. Direction générale de la santé, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décisions du Conseil de santé des 26 mars 2024 et 22 avril 2024 (qualité de partie; consultation du dossier).
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ se sont mariés le 20 mars 2008. Un enfant, inscrit à l'état civil comme personne de sexe féminin sous les prénoms C.________, né le ******** 2008, est issu de cette union. Les époux se sont séparés peu après la naissance et ont divorcé en 2011. La garde de l'enfant a été confiée à la mère, l'autorité parentale restant exercée conjointement par les ex-époux.
B. En 2020, l'enfant C.________ a entamé un processus de changement de genre. Il est suivi dans ce cadre par des médecins du Service universitaire de psychiatrie de l'enfant et de l'adolescent (SUPEA) et de la Division interdisciplinaire de santé des adolescents du CHUV (DISA). Il est soutenu dans ses démarches par sa mère.
C. Le 19 décembre 2023, A.________ a adressé une dénonciation au Conseil de santé. Il a reproché en substance aux médecins de son enfant d'avoir manqué à leurs devoirs, en la "poussant" dans sa transition, sans avoir procédé aux examens pédopsychiatriques nécessaires, vérifié son consentement libre et éclairé et mis en place une thérapie pédopsychiatrique. Il a requis l'ouverture d'une enquête à leur encontre. Il a fait part également de son souhait de participer à cette procédure.
Le 4 mars 2024, A.________ a demandé au Conseil de santé des nouvelles de sa dénonciation. Il a produit par ailleurs plusieurs pièces, dont le procès-verbal d'une audience de la Justice de paix du district de Morges qui s'est tenue le 20 février 2024 dans le cadre d'une enquête en limitation de l'autorité parentale concernant l'enfant C.________.
Le 7 mars 2024, le Conseil de santé a répondu à l'intéressé qu'il s'était saisi du dossier; il lui a précisé que, n'étant pas partie à la procédure conformément à l'art. 13 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), il ne pourrait toutefois pas obtenir d'informations au sujet de celle-ci.
Le 11 mars 2024, A.________ a contesté ce point de vue et requis le prononcé d'une décision formelle.
Par décision du 26 mars 2024, le Conseil de santé a nié la qualité de partie à l'intéressé.
D. Parallèlement, le 9 avril 2024, A.________, se fondant sur la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), a requis du Conseil de santé le droit de consulter le dossier relatif à sa dénonciation.
Par décision du 22 avril 2024, le Conseil de santé a refusé de donner suite à cette demande, relevant que la LInfo n'était pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure.
E. Par acte du 2 mai 2024, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre les décisions des 26 mars et 22 avril 2024, prenant les conclusions suivantes:
"Principalement
I. Le présent recours contre la décision du 26 mars 2024 rendue par le Conseil de santé est admis.
II. La décision attaquée et modifiée en ce sens que A.________ est admis à participer comme partie à la procédure et qu'il a accès à l'intégralité du dossier au sens de l'art. 35 al. 1 LPA-VD.
Subsidiairement
I. Le présent recours contre la décision du 22 avril 2024 rendue par le Conseil de santé est admis.
II. La décision attaquée et modifiée en ce sens que A.________ a accès au dossier du Conseil de santé concernant la dénonciation qu'il a déposée le 19 décembre 2023."
Dans sa réponse du 4 juin 2024, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Les parties ont confirmé leurs conclusions respectives à l'occasion d'un second échange d'écritures.
Les 6 septembre, 4 novembre et 13 novembre 2024, le recourant a encore produit différentes pièces, comportant notamment des rapports médicaux de l'enfant C.________ transmis dans le cadre de la procédure en limitation de l'autorité parentale ouverte auprès de la Justice de paix et de la procédure pénale ouverte devant le Ministère public et la Chambre des recours pénale du Tribunal cantonal.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, suspendu durant les féries pascales en ce qui concerne la décision du 26 mars 2024 (cf. art. 96 al. 1 let. a LPA-VD), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En tant que destinataire des décisions attaquées, qui lui refusent la qualité de partie, respectivement l'accès au dossier, le recourant dispose incontestablement de la qualité pour agir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
2. La décision du Conseil de santé du 26 mars 2024 refuse au recourant la qualité de partie dans la procédure ouverte sur dénonciation de ce dernier à l'encontre des médecins de l'enfant C.________. Le recourant y voit une violation de l'art. 13 LPA-VD.
a) L'art. 13 al. 1 LPA-VD prévoit notamment qu'ont qualité de partie les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a).
L'art. 13 al. 2 LPA-VD dispose qu'en procédure administrative vaudoise, le dénonciateur n'a pas qualité de partie sauf disposition expresse contraire.
Le droit disciplinaire sur les professions médicales (à savoir la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires [LPMéd; RS 811.11] et la loi cantonale du 29 mai 1985 sur la santé publique [LSP; BLV 800.01]; concernant le champ d'application matériel de ces normes, cf. arrêt TF 2C_1062/2016 du 11 juillet 2017 consid. 3) ne confère pas au dénonciateur la qualité de partie.
b) Selon la jurisprudence, les normes sur la surveillance d'une profession ou d'une fonction ont pour objectif d'assurer un exercice correct de celle-ci et de préserver la confiance du public et non pas de protéger les intérêts privés des particuliers. Le prononcé d'une sanction disciplinaire tend ainsi uniquement à la sauvegarde de l'intérêt public, à l'exclusion des intérêts privés du dénonciateur et des particuliers. Le dénonciateur n'a ainsi en principe pas qualité pour se plaindre du fait que l'autorité disciplinaire n'a pas prononcé de sanction ou a prononcé une sanction qu'il juge insuffisante (cf. ATF 139 II 279 consid. 2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 468 consid. 2; ég. TF 2C_666/2023 du 12 janvier 2024 consid. 4.2; 2C_675/2019 du 4 février 2020 consid. 2.5; CDAP GE.2022.0234 du 18 janvier 2023 consid. 1c et les références citées). Ce n'est que s'il se trouve dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse et peut invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne qu'il dispose du droit de recourir contre la décision prise (ATF 139 II 279 consid. 2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 468 consid. 2; ég. TF 2C_666/2023 précité consid. 4.2).
c) En l'occurrence, les procédures disciplinaires en cause opposent les médecins de l'enfant du recourant au Conseil de santé, voire à la Commission d'examen des plaintes (cf. art. 13 al. 2 et 15 d LSP), et peuvent déboucher sur le prononcé de l'une des mesures prévues par la loi, qui vont de l'avertissement à l'interdiction de pratiquer, en passant par une peine d'amende (cf. art. 43 al. 1 LPMéd et art. 191 al. 1 LSP). Le recourant ou son enfant ne seront pas les destinataires des décisions rendues, ni ne seront directement touchés par celles-ci. Les conditions de l'art. 13 al. 1 let. a LPA-VD ne sont ainsi pas remplies.
En outre, le recourant, qui a le statut de dénonciateur, perd de vue que l'art. 13 al. 2 LPA-VD prévoit expressément qu'un tel acteur ne dispose pas de la qualité de partie dans la procédure administrative lorsque, comme en l'espèce, aucune disposition spéciale ne le prévoit. Les exceptions jurisprudentielles susmentionnées concernent la possibilité de recourir contre la décision prise à l'issue de la procédure non contentieuse et non de participer à celle-ci en tant que partie.
Le recourant fait valoir qu'"actuellement, le seul moyen [...] de faire cesser les mesures d'accompagnement médicales concernant sa fille, pour empêcher la prescription de bloqueurs de puberté et pour faire la lumière sur la gestion médicale de la situation de sa fille est la dénonciation faite par lui au Conseil de santé." Or, la procédure disciplinaire ne peut conduire qu'au prononcé des mesures susmentionnées, énoncées de façon exhaustive dans la loi (cf. TF 2C_1062/2016 du 11 juillet 2017 consid. 3.3) et non à celui de la cessation des mesures d'accompagnement. Par ailleurs, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser qu'afin d'opérer une délimitation raisonnable avec le "recours populaire", il fallait reconnaître restrictivement la qualité de partie au dénonciateur, lorsque celui-ci pourrait sauvegarder ses intérêts d'une autre manière, notamment par le biais d'une procédure pénale ou civile (cf. ATF 139 II 279 consid. 2.3 et références citées), ce qui est en l'espèce le cas (concernant notamment la question de la capacité de discernement et de la nécessité d'obtenir une attestation médicale dans le cadre d'un changement de genre, cf. arrêt TF 5A_623/2024 du 6 novembre 2024, destiné à la publication, lequel illustre l'une des voies civiles à disposition des parents). Le recourant dispose également de la possibilité d'agir par le biais d'une procédure en responsabilité contre l'Etat.
La question de savoir si les règles médicales en vigueur en lien avec le traitement de la dysphorie de genre sont appropriées porte sur une question d'intérêt général, qui ne peut pas être l'objet d'une procédure disciplinaire. Le recourant n'est toutefois sur ce point pas dénué de possibilité d'agir, celui-ci disposant notamment du droit de pétition (art. 31 Cst-VD), qui forcerait les autorités législatives et exécutives à se saisir de cette problématique.
Il découle de ce qui précède que le recourant, ni d'ailleurs son enfant, ne disposent d'un intérêt digne de protection à participer à la procédure disciplinaire menée devant le Conseil de santé, ni au prononcé des mesures en cause auquel tend cette procédure. Celle-ci n'a pas d'effets directs sur leur situation, autrement dit, ils n'auront aucun préjudice à subir des éventuelles décisions qui seront rendues à l'issue de celle-ci.
d) Le recourant ne peut par ailleurs rien tirer de la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique du 11 mai 2011, ratifiée le 14 décembre 2017 (Convention d'Istanbul; RS 0.311.35) qu'il mentionne à l'appui de son recours. Au demeurant, cette convention ne crée pas de droits subjectifs en faveur des particuliers, mais seulement des obligations à l'égard des Etats parties (ATF 148 IV 234 consid. 3.7.1 et les références).
e) Le recourant se prévaut également en vain de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989, entrée en vigueur pour la Suisse le 26 mars 1997 (CDE; RS 0.107). Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de préciser que l'art. 3 par. 1 CDE n'était pas directement applicable (ATF 144 II 56 consid. 5.2; TF 2C_157/2023 du 23 juillet 2024 destiné à la publication consid. 4.3). On peut présumer qu'il en va de même du par. 3 de cette disposition invoqué par le recourant. Cette question peut toutefois être laissée ouverte. En effet, le recourant perd de vue que la procédure en cause porte uniquement sur la question de savoir si les médecins concernés ont manqué ou non à leurs devoirs professionnels et ne concerne donc pas directement son enfant, l'exercice de ses droits de parent ou de détenteur de l'autorité parentale, ni le caractère adéquat des normes concernant le changement de genre.
Pour les mêmes motifs, le recourant se prévaut en vain des art. 14 CDE et 26 de la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 (instrument qui ne confère pas un droit subjectif aux justiciables; cf. TF 2C_6/2018 du 4 janvier 2018 consid. 4 et les références), de l'art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), des art. 6 al. 2 Cst-VD, 296 al. 1 et 301 al. 1 du Code civil suisse (CC; RS 210).
f) L'autorité précédente n'a ainsi pas violé le droit en refusant au recourant la qualité de partie.
3. Le recourant reproche à l'autorité précédente de lui avoir refusé l'accès au dossier et fait valoir à cet égard que la décision du 22 avril 2024 viole l'art. 35 al. 2 LPA-VD et les art. 7 al. 2, 17 al. 2 let. b et c et 40 Cst-VD. Il estime que le droit d'accès au dossier doit lui être reconnu en vertu de la LInfo.
a) La LInfo concrétise le principe de transparence, tel qu'il découle des art. 7 al. 2, 17 al. 2 et 41 Cst-VD (cf. CDAP GE.2023.0211 du 15 janvier 2024 consid. 1; Philomène Meilland, Le principe de transparence dans le canton de Vaud, 2010, in Cahier de l'IDHEAP 253/2010, p. 23).
L'art. 35 al. 2 LPA-VD prévoit expressément que la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure. L'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'Etat relatif à cet article expose ce qui suit: "Cette disposition formalise également les règles usuelles en matière de consultation de dossier. A noter que le projet exclut expressément l'application de la loi sur l'information, qui s'applique à la fourniture de renseignements par l'autorité uniquement hors de toute procédure" (BGC, octobre 2008, n°81 p. 27). L'art. 15 LInfo réserve également les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels. En réglant au sein de la LPA-VD la délimitation du champ d'application de la LInfo à raison de la matière pour les procédures non contentieuses, le législateur a visé les procédures régies par la LPA-VD. L'art. 35 al. 2 LPA-VD est une réduction du champ d'application de la LInfo, au-delà de ce que l'art. 2 LInfo prévoit déjà. Comme la procédure juridictionnelle est exclue du champ d'application de la LInfo par l'art. 2 LInfo, l'art. 35 al. 2 LPA-VD s'applique à la procédure administrative de première instance (cf. CDAP GE.2024.0003 du 24 mai 2024 consid. 2b et les arrêts cités).
b) L'art. 35 al. 2 LPA-VD limite l'inapplicabilité de la LInfo à la consultation des dossiers en cours de procédure.
La notion de dossier au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD n’est a priori pas différente de celle de "dossier de la procédure" au sens de l’art. 35 al. 1 LPA-VD, qui garantit le droit des parties de consulter le dossier. Ce droit, qui concrétise le droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), s’étend à toutes les pièces décisives et garantit que les parties puissent prendre connaissance des éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 144 I 11 consid. 5.3; 132 II 485 consid. 3.2; 129 I 85 consid. 4.1). Par pièces décisives, on entend toutes les pièces déterminantes pour la procédure, y compris toutes les pièces sur lesquelles l’autorité entend fonder sa décision (ATF 143 IV 380 consid. 1.1; 132 V 387 consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b, et les arrêts cités; CDAP GE.2022.0038 du 28 octobre 2022 consid. 2d).
A titre de comparaison en droit fédéral, la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit à son art. 3 al. 1 que cette loi ne s'applique pas à l'accès aux documents officiels concernant les procédures civiles, pénales, d'entraide judiciaire et administrative internationale, de règlement international des différends, juridictionnelles de droit public, y compris administratives et d'arbitrage (let. a) ainsi qu'à la consultation du dossier par une partie dans une procédure administrative de première instance (let. b). La jurisprudence fédérale a précisé que le terme "concernant" de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans se comprend comme visant des documents qui concernent précisément la procédure au sens strict (actes qui émanent des autorités judiciaires ou de poursuite ou qui ont été ordonnés par elles) et non ceux qui peuvent se trouver dans le dossier de la procédure au sens large (ATF 147 I 47 consid. 3.4; CDAP GE.2022.0038 du 28 octobre 2022 consid. 2d).
c) En l'espèce, le recourant n'ayant pas la qualité de partie (cf. supra consid. 2b), il ne peut s'appuyer sur l'art. 35 al. 1 LPA-VD pour prétendre au droit de consulter le dossier. En tant que tiers à la procédure en cause, qui est actuellement en cours, l'accès au dossier doit aussi lui être refusé en application de l'art. 35 al. 2 LPA-VD.
Le recourant ne peut par ailleurs rien tirer de l'arrêt GE.2020.0058 du 21 octobre 2020, dans lequel la CDAP n'avait pas exclu qu'une pièce du dossier d'une procédure administrative en cours puisse être consultée par des tiers en application de la LInfo. En effet, dans le présent cas, la requête du recourant ne porte pas sur la consultation d'une pièce déterminée, mais sur l'ensemble du dossier de la procédure. Il ne requiert en particulier pas l'accès à des documents qui n'auraient pas un lien direct et immédiat avec la procédure en cause (cf. arrêt GE.2020.0058 précité consid. 4a). L'autorité précédente a ainsi refusé, à juste titre, de donner suite à la requête du recourant concernant l'accès au dossier. Ce refus a pour avantage de préserver les garanties procédurales des parties et d'éviter que l'art. 35 al. 2 LPA-VD soit vidé de sens. Enfin, le recourant n'explique pas, et on ne voit, quel profit il pourrait tirer de l'art. 40 Cst-VD mentionné dans son recours.
d) Le recours est sur ce point infondé.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Conseil de santé des 26 mars 2024 et 22 avril 2024 sont confirmées.
III. Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 janvier 2025
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.