A.________/Municipalité d'Epalinges | Recours contre une décision de la Municipalité confirmant la décision de son Office de la population qui refusait de corriger le registre communal des habitants en mentionnant une date de départ antérieure.
Le registre des habitants se doit de refléter la réalité de l'établissement des habitants de la commune. Ses inscriptions ne peuvent être fictives ni résulter d'une simple manifestation de volonté.
Au terme de son appréciation des preuves, la cour considère que le recourant n'a pas démontré qu'il avait quitté la Suisse antérieurement. Il y a lieu de retenir que les premières déclarations du recourant sont plus proches de la vérité que celles faites ultérieurement, dans le cadre d'une procédure contentieuse. Par ailleurs, les pièces produites devant la CDAP sont contradictoires.
Rejet du recours.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 août 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président; Mme Imogen Billotte, juge et M. Antoine Rochat, assesseur; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourant
A.________, ********, représenté par Me Enrico GERMANO, avocat, à Lugano,
Autorité intimée
Municipalité d'Epalinges, représentée par Me Rolf DITESHEIM, avocat, à Lausanne.
Objet
Contrôle des habitants
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Epalinges du 26 février 2024 (contrôle des habitants).
Vu les faits suivants:
A. Né en 1968, de nationalités libanaise et italienne et marié à B.________, A.________ était domicilié avec son épouse et ses deux enfants à Epalinges, au ********, du 25 septembre 2013 au 14 octobre 2015, puis au ********, à compter du 15 octobre 2015, dans un immeuble dont il est seul propriétaire depuis décembre 2014 (parcelle n° ********). Dès le 25 septembre 2013, il a été inscrit au registre communal des habitants de ladite commune.
B. En 2023, A.________ a remis à l'Office de la population de la Commune d'Epalinges (ci-après: l'Office de la population) une annonce de départ de ladite commune pour le Liban. Datée du 26 avril 2023 et signée de sa main, cette annonce mentionnait le "26 avril 2023" sous la rubrique "date exacte du départ". Cette annonce de départ ne concernait que A.________ à l'exclusion de son épouse et de ses enfants et indiquait la constitution d'une "résidence séparée" sous la rubrique "Date/lieu de l'évènement lié à l'état civil".
Le départ de A.________ a été inscrit à compter du 26 avril 2023 dans le registre communal des habitants d'Epalinges.
C. Le 27 décembre 2023, A.________ a informé l'Office de la population qu'il s'était séparé de son épouse, qu'il avait quitté la Suisse en 2018 et qu'il travaillait depuis lors à Hong Kong et Dubaï. Il précisait qu'il n'avait annoncé son départ qu'en 2023 en raison de l'espoir que son couple puisse se maintenir. Il a remercié l'Office de la population d'en prendre note et a requis dans ce même courriel la correction de ses décisions de taxations. En annexe, A.________ a produit une demande unilatérale de divorce datée du 30 mars 2023 qui aurait été déposée par son épouse devant le Tribunal civil de l'arrondissement de Lausanne.
Par courriel du 4 janvier 2024, l'Office de la population a répondu à A.________ qu'il ne pouvait pas corriger le registre communal sans "convention de séparation délivrée par le tribunal avec la mention de la date de la séparation".
Par courriel du même jour, A.________ a précisé qu'il souhaitait obtenir la confirmation qu'il était bien "séparé de fait" "au niveau fiscal", rétroactivement depuis l'année 2018.
Le 9 janvier 2024, l'Office de la population s'est déterminé. Il a exposé que selon son registre et les allégations de la demande de divorce du 30 mars 2023, A.________ était resté domicilié à Epalinges jusqu'en 2023. Il a précisé que pour procéder à "une éventuelle modification rétroactive", il fallait que A.________ remette une "convention de séparation signée par un juge et mentionnant une date de séparation".
Le 16 janvier 2024, A.________ s'est déterminé et a requis le prononcé d'une décision formelle.
D. Par décision du 26 janvier 2024, l'Office de la population a rejeté la requête de A.________ tendant à la modification du registre du contrôle des habitants de la commune. Dite décision comprenait le dispositif suivant:
"I. La demande de M. A.________ visant à la modification du registre du contrôle des habitants de la Commune d'Epalinges, canton de Vaud, Suisse, est rejetée.
II. La demande de M. A.________ visant à "être considéré séparé de fait rétroactivement [à des fins fiscales] au moins depuis 2021 inclus (dernière taxation encore ouverte)" est rejetée.
III. La demande de M. A.________ visant à la "correction" de décisions fiscales ("taxations") est rejetée.
IV. Il est à toutes fins utiles constaté que les autorités de la Commune d'Epalinges ne sont pas compétentes pour déterminer l'assujettissement fiscal de M. A.________.
V. Il est à toutes fins utiles confirmé que l'annonce de départ du 26 avril 2023 que M. A.________ a adressée à l'Office de la population de la Commune d'Epalinges a bien été enregistrée, le prénommé, ayant donc formellement quitté la commune d'Epalinges pour le Liban en date du 26 avril 2023 prenant ainsi une résidence séparée de celle de son épouse B.________ et cessant d'être établi à Epalinges."
E. Par acte du 8 février 2024, A.________ a déféré cette décision devant la Municipalité de la Commune d'Epalinges (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée). A l'appui de son recours, il a produit plusieurs pièces, dont une demande de divorce qu'il avait lui-même déposée le 27 février 2023 devant un tribunal ecclésiastique au Liban.
Par décision du 26 février 2024, la municipalité a rejeté le recours du 8 février 2024 de A.________, confirmé la décision du 26 janvier 2024 et dit que le registre de l'Office de la population n'était pas modifié s'agissant de A.________.
F. Par acte du 8 avril 2024, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Il conclut à l'admission de son recours et de sa demande de correction du registre du contrôle des habitants de la commune, en ce sens qu'il y soit indiqué le 1er janvier 2018 comme la date de son départ de la commune. Il conclut par ailleurs à l'annulation et à la réforme de la décision du 26 février 2024 en ce sens que son départ de la commune est intervenu le 1er janvier 2018.
Le 6 mai 2024, l'autorité intimée a déposé sa réponse au recours. Elle conclut à son rejet.
Les autres faits et arguments pertinents des parties seront repris en tant que besoin dans les considérants en droit du présent arrêt.
Considérant en droit:
1. a) La loi fédérale du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres (LHR; RS 431.02) prévoit un registre des habitants, qui peut être tenu par le canton ou la commune, dans lequel sont inscrites toutes les personnes qui y sont établies ou en séjour (art. 3 let. a, art. 6 ss LHR). Dans le canton de Vaud, la loi cantonale du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (LCH; BLV 142.01) dispose qu'il est tenu, dans les communes, un registre communal des habitants (art. 1 al. 1, art. 2a LCH). Cette loi prévoit, pour ceux qui résident dans une commune, des "déclarations obligatoires" (art. 3 ss LCH), en particulier la déclaration d'arrivée (art. 3 LCH) et la déclaration de départ (art. 6 LCH). Chaque commune est tenue d'avoir un bureau de contrôle des habitants (art. 15 LCH) qui a notamment pour tâche, en fonction des déclarations d'arrivée et de départ, de tenir à jour le registre de la population résidente (cf. art. 9 et art. 17 LCH).
Les décisions de la municipalité relatives à une inscription au registre communal des habitants – le cas échéant sur recours, après contestation de l'inscription opérée par le bureau du contrôle des habitants – peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (cf. CDAP GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 1).
b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours, interjeté contre la décision de l'autorité intimée, est intervenu en temps utile. Par ailleurs, le recours respecte les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. a) A teneur de l'art. 1 al. 1 LCH, le contrôle des habitants des communes est destiné à fournir aux administrations publiques les renseignements dont elles ont besoin sur l'identité, l'état civil et le lieu d'établissement ou de séjour des personnes résidant plus de trois mois sur le territoire communal. A l'exception des détenus (art. 13 LCH), toute personne, y compris les mineurs et les interdits, doit être annoncée et inscrite à son lieu de résidence effective, quel que soit le lieu de son domicile civil (art. 3 du règlement d'application du 28 décembre 1983 de la LCH; RLCH; BLV 142.0.1).
Celui qui cesse de résider dans la commune ou dont la durée du séjour n'atteint plus trois mois par an, est tenu d'annoncer sans délai son départ, la date et sa destination (art. 6 LCH). Lorsqu'une personne n'est plus établie de manière policièrement régulière sur le territoire d'une commune, il convient que l'autorité compétente prononce l'annulation de son inscription au registre des habitants (cf. arrêts CDAP GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 3c; GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3).
Selon l'art. 3 LHR, la commune d'établissement est la "commune dans laquelle une personne réside, de façon reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels; une personne est réputée établie dans la commune où elle a déposé le document requis; elle ne peut avoir qu'une commune d'établissement" (let. b). La commune de séjour est la "commune dans laquelle une personne réside dans un but particulier sans intention d’y vivre durablement, mais pour une durée d’au moins trois mois consécutifs ou répartis sur une même année, notamment la commune dans laquelle une personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou est placée dans un établissement d’éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention" (let. c).
b) En droit civil, à teneur de l'art. 23 al. 1 CC, le domicile de toute personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Selon l'art. 24 CC, toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu’elle ne s’en est pas créé un nouveau (al. 1); le lieu où elle réside est considéré comme son domicile, lorsque l’existence d’un domicile antérieur ne peut être établie ou lorsqu’elle a quitté son domicile à l’étranger et n’en a pas acquis un nouveau en Suisse (al. 2).
c) La jurisprudence a déjà exposé à de nombreuses reprises que la question de l'inscription d'une personne au contrôle des habitants d'une commune doit être distinguée de celle de la détermination de son domicile. Il ne faut pas perdre de vue que la LHR et le Code civil poursuivent des buts différents (cf. notamment TF 2C_341/2016 du 3 octobre 2016 consid. 4.2). Le rôle du contrôle des habitants est de localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonales et communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire communal, en précisant si elles y sont "établies" ou "en séjour". Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le domicile ne s'identifie pas à l'établissement ou au séjour (CDAP GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 3b; GE.2017.0010 du 10 juillet 2017 consid. 2; GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3; GE.2011.0036 du 18 octobre 2011 consid. 2d). Le domicile est un lien territorial qui entraîne des conséquences juridiques particulières sur le statut d'une personne. L'établissement (au sens large) est quant à lui une notion de police qui désigne la résidence (ou établissement au sens étroit, cf. TF 2C_478/2008 du 23 septembre 2008 consid. 4.4) ou le séjour, policièrement réguliers, d'une personne en un lieu déterminé (TF 2C_599/2011 du 13 décembre 2011 consid. 2.4).
Enfin, les présomptions liées au domicile ou les domiciles fictifs tels que prévus par le droit civil ne sont pas admissibles selon la LHR (CDAP GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 3b; Arnold Marti, Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll- und -meldewesens in der Schweiz – weitreichende Veränderungen durch das Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2019, p. 591 ss, spéc. p. 604).
En bref, l'inscription et la radiation du registre des habitants se doivent de refléter la réalité de l'établissement des habitants de la commune et ne peuvent être fictives ni résulter d'une simple manifestation de volonté (CDAP GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 4, confirmé par TF 2C_117/2020 du 16 avril 2020 consid. 6.2).
3. a) Il y a lieu de rappeler ici qu'en matière administrative, les faits doivent en principe être établis d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD) et, dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les règles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas. Après une libre appréciation des preuves en sa possession, l'autorité (administrative ou judiciaire) se trouve à un carrefour. Si elle estime que l'état de fait est clair et que sa conviction est acquise, elle peut rendre sa décision. Dans cette hypothèse, elle renoncera à des mesures d'instruction et à des offres de preuve supplémentaires, en procédant si besoin à une appréciation anticipée de celles-ci. En revanche, si elle reste dans l'incertitude après avoir procédé aux investigations requises, l'autorité applique les règles sur la répartition du fardeau de la preuve. Dans ce cadre et à défaut de dispositions spéciales, elle s'inspire de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; RS 210), en vertu duquel quiconque doit prouver les faits qu'il allègue pour en déduire un droit (cf. René Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 4e éd., 2021, n° 96 ss; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, n° 1563). Cette règle ne s'applique toutefois que s'il se révèle impossible, dans le cadre de la maxime inquisitoire et en application du principe de la libre appréciation des preuves, d'établir un état de fait qui correspond avec un degré de vraisemblance suffisant à la réalité (cf. ATF 139 V 176 consid. 5.2; Raphaël Bagnoud, La théorie du carrefour - Le juge administratif à la croisée des chemins, in : OREF [édit.], Au carrefour des contributions, Mélanges de droit fiscal en l'honneur de Monsieur le Juge Pascal Mollard, 2020, p. 506 et les références citées).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant est resté inscrit au registre communal des habitants de la Commune d'Epalinges jusqu'au 26 avril 2023. Le recourant prétend toutefois qu'il aurait cessé de résider effectivement sur le territoire communal et qu'il aurait même quitté la Suisse en 2018 déjà. Pour le prouver, il a produit différentes pièces en procédure.
Le recourant a d'abord produit un document intitulé "Tenancy contract information registration certificate" portant sur la location d'une villa comprenant quatre chambres à coucher, sis à Jumeirah 2, localité de Dubaï aux Emirats Arabes Unis. On relèvera toutefois que ce contrat de bail n'a commencé à courir qu'à compter du 3 mai 2024, si bien qu'il n'est pas propre à prouver quoique ce soit pour les faits de la cause. Le recourant a également produit quatre autres contrats de bail de durée déterminée, portant sur la location d'un appartement de trois chambres à coucher dans un hôtel à Dubaï (********) du 29 janvier 2021 au 27 janvier 2023. Outre le fait que ces pièces ne permettent pas d'établir un départ de Suisse en 2018, elles ne sont de toute manière pas propres à établir que le recourant ne résidait pas de manière effective en Suisse pendant la période de location. En effet, le recourant exerce une activité de cadre dirigeant dans une grande multinationale qui l'amène très fréquemment à voyager. La location d'une chambre d'hôtel, aux Emirats Arabes Unis, même sur une longue période, n'est pas incompatible avec une résidence effective en Suisse. La location de cet appartement peut ainsi s'expliquer par des motifs de convenance personnels, pour un dirigeant amené à voyager à travers le monde (Liban, Pakistan, Emirats Arabes Unis, etc.), tout en conservant un lieu de résidence effectif en Suisse, pays dans lequel son épouse et ses deux enfants étaient domiciliés et dans lequel il était, et est toujours, propriétaire d'un immeuble.
Le recourant a également produit une attestation de son employeur selon laquelle il aurait exercé depuis le 1er février 2020 et jusqu'au 28 décembre 2023 au moins, son activité professionnelle au Pakistan. Là-encore, on ne voit pas pourquoi cette pièce démontrerait que le recourant aurait quitté la Suisse en 2018. Lui-même prétend avoir été domicilié au Liban et produit des pièces relatives à un appartement aux Emirats Arabes Unis. La troisième pièce produite par le recourant ne lui est pas plus utile car elle confirme simplement qu'il aurait occupé, également à compter du 1er février 2020, un poste de manager à Dubaï. Il ressort par ailleurs du dossier de l'autorité intimée que le recourant a fourni une attestation de résidence au Liban daté du 25 février 2023 (soit à une date où le recourant était censé occuper un poste à Dubaï et au Pakistan). En d'autres termes, le recourant admet lui-même qu'il ne réside pas nécessairement de manière effective dans le pays dans lequel il occupe un poste de cadre.
Il ressort également du dossier de l'autorité intimée que le recourant a déposé une demande de divorce le 16 février 2023 devant un tribunal ecclésiastique libanais dans laquelle il allègue être séparé de son épouse depuis 9 ans et vivant "dans une maison indépendante ou séparé de l'autre". Outre le fait que ces pièces ne démontrent pas un départ de Suisse en 2018, elles sont en contradiction manifestes avec les explications apportées par le recourant à l'autorité intimée, selon lesquelles il se serait résolu à annoncer son départ de Suisse en avril 2023 seulement en raison de l'espoir que son couple ne se maintienne. Elles contredisent également la demande de divorce déposée par son épouse, mais produite par le recourant à l'appui de sa requête initiale en rectification du registre, dans laquelle il est allégué qu'ils seraient séparés depuis 4 années seulement. Les allégations respectives du recourant et de son épouse, sur la durée de la séparation, doivent de toute manière être prises avec beaucoup de prudence dès lors qu'il est manifeste que les parties ont toutes deux essayé d'ouvrir action en divorce (forum running) au Liban et en Suisse. Or, la durée de la séparation est en droit suisse (art. 114 CC), et pourrait être en droit libanais (ce d'autant plus devant un tribunal ecclésiastique), une condition à l'action en divorce unilatérale. Si l'on se réfère en outre au fait que les deux parties ont déposé leur action judiciaire entre les mois de février et de mars 2023, on peut admettre comme vraisemblable que jusqu'à ce moment le recourant résidait effectivement sur le territoire communal au sens de la LCH.
Enfin, les allégations du recourant quant à son départ de Suisse en 2018 déjà sont aussi contredites par la pièce K du bordereau de l'autorité intimée. Dans cette annexe à la déclaration d'impôt 2020 du couple, le recourant, pourtant représenté par un mandataire professionnel, indique clairement qu'il est résidant en Suisse à cet époque à des fins fiscales puisqu'il demande que l'impôt à la source prélevé lors de l'octroi des participations de collaborateur par son employeur soit imputé "sur son compte d'impôt ordinaire".
En définitive, la cour de céans considère que le recourant n'est pas parvenu à démontrer qu'il aurait quitté la Suisse en 2018 déjà. Elle considère également, comme elle l'a d'ailleurs déjà fait à plusieurs reprises en droit des étrangers, que l’expérience montre que les premières déclarations des parties sont plus proches de la vérité que celles faites ultérieurement, dans le cadre d'une procédure contentieuse dont l'issue pourrait mettre en péril des intérêts cas échéant importants; ce dont les intéressés ont entre-temps pris conscience (cf. à ce sujet arrêts CDAP PE.2016.0321 du 15 juin 2017 consid. 5b, PE.2015.0203 du 21 mars 2016 consid. 2a, PE.2013.0006 du 1er mai 2013 consid. 2c; cf. aussi pour la jurisprudence des premières déclarations ATF 121 V 47 consid. 2a). En l'espèce, le recourant a initialement déclaré quitter la Suisse en avril 2023. Il a spécifiquement indiqué que la date exacte de son départ était le 23 avril 2023. Ce n'est qu'à la fin de l'année 2023 qu'il a tenté de faire inscrire un départ rétroactif en 2018. Dans l'intervalle, le recourant, rompu aux affaires, a déposé des déclarations d'impôts en Suisse en 2020 et 2021. Les pièces du dossier qu'il apporte pour soutenir ses griefs sont partiellement contradictoires et ne permettent pas d'attester qu'il ne résidait effectivement plus sur le territoire communal au sens de la LCH depuis 2018, selon les conclusions de son recours. En l'absence de preuves emportant la conviction du tribunal et en application de la jurisprudence rappelée ci-dessus s'agissant du fardeau de la preuve, la cour considère que le séjour du recourant sur le territoire de la Commune d'Epalinges a cessé le 23 avril 2023, conformément à ses premières déclarations.
Le grief du recourant s'agissant de l'établissement des faits doit dès lors être écarté.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.
Le recourant, qui succombe, supporte les frais de justice, arrêtés à 2'000 francs (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée ayant obtenu gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, elle a droit à une indemnité à titre de dépens, qui sera mise à la charge du recourant (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Epalinges du 26 février 2024 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune d'Epalinges à titre de dépens, à la charge de A.________.
Lausanne, le 6 août 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.