TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 mai 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alex Dépraz, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Natasa DJURDJEVAC HEINZER, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Office de l'accueil de jour des enfants (OAJE), à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de l'Office de l'accueil de jour des enfants (OAJE) du 19 décembre 2023 (exploitation de l'institution "B.________").
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 30 janvier 2023, l'Office de l'accueil de jour des enfants (OAJE) a autorisé l'A.________ à exploiter l'institution d'accueil collectif de jour préscolaire "B.________" à ********. Cette autorisation est valable jusqu'au 31 juillet 2024. C.________ est la directrice pédagogique de cette institution.
B. L’OAJE a été saisi une première fois d’un signalement en février 2023, par un parent s’inquiétant des conséquences, sur la prise en charge des enfants, de valeurs chrétiennes prônées par l’institution. La chargée d’évaluation est intervenue en demandant que cet aspect apparaisse de manière plus explicite dans la communication faite aux parents; cela a été fait par la suite.
En juin 2023, une personne travaillant au sein de l'institution a dénoncé, tant auprès de l'OAJE que de l'Inspection du travail de ********, les "dérives" prétendument "sectaires" qui y auraient lieu.
C. Le 19 décembre 2023, l'OAJE a annoncé à l’A.________ qu'elle instituait une "surveillance renforcée" sur le fonctionnement de "B.________". La décision précise les objectifs d'évaluation de la mesure. L'OAJE met en cause le concept pédagogique de l'institution et évoque une "plainte" ainsi que des "réclamations" adressées à l'office en lien avec ses modalités d'accueil.
D. Agissant le 1er février 2024 par la voie du recours de droit administratif, l'A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision de l'OAJE. Elle invoque notamment une violation de son droit d'être entendue, au motif que l'OAJE a statué sans lui avoir permis de se déterminer sur les reproches qui lui sont adressés.
À la demande du juge instructeur, l'OAJE s'est déterminé, le 5 mars 2024, sur la recevabilité du recours. Il a en outre requis, avec effet immédiat, la levée de l'effet suspensif du recours.
Le 28 mars 2024, la recourante a déposé une écriture volumineuse intitulée "complément au recours"; elle formule diverses réquisitions d'instruction et maintient les conclusions de son recours.
E. Statuant le 11 avril 2024, le juge instructeur a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif.
F. Dans sa réponse au fond du 22 avril 2024, l'OAJE conclut, principalement, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
G. Le 3 mai 2024, la recourante a déposé des déterminations spontanées, ainsi que deux pièces complémentaires.
Considérant en droit:
1. La contestation porte sur une mesure de surveillance spéciale au sens de l'art. 13 de la loi du 20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; BLV 211.22), disposition libellée, dans sa nouvelle teneur au 1er janvier 2018, de la manière suivante:
"Art. 13 Sanctions
1 Si les conditions décrites aux articles 10 et 11 de la présente loi ne sont pas respectées, l'autorité compétente met en demeure le directeur de l'institution de prendre sans retard les mesures nécessaires pour remédier aux manquements constatés. L'autorité compétente peut soumettre l'institution à une surveillance spéciale et arrêter à cet effet des prescriptions ou recommandations particulières.
2 Si ces mesures ne sont pas prises, n'ont pas d'effets, ou apparaissent insuffisantes, l'autorité compétente retire l'autorisation et prend les dispositions nécessaires. Lorsqu'il y a péril en la demeure, elle ordonne la fermeture immédiate de l'institution.
3 L'autorité compétente informe, dès le début de la procédure, l'exploitant ou l'organisme responsable de l'institution ainsi que l'EIAP pour les institutions qui le concernent, des mesures prises."
L'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant la LAJE (Bulletin du Grand Conseil [BGC], novembre-décembre 2016, 354 ss, p. 385) expose ce qui suit à propos de cet article:
"Art. 13 - Sanctions
Lorsque les conditions d'octroi d'une autorisation ne sont plus remplies (telles que le taux d'encadrement suffisant ou les mesures de sécurité) et qu'il est impossible de remédier aux insuffisances constatées, l'autorité compétente, ici l'OAJE, peut être amenée à retirer l'autorisation. Le retrait d'une autorisation est toujours l'ultima ratio lorsque des mesures ont été prises sans succès ou qu'il est clair qu'elles resteront sans succès. La modification apportée à l'article 13 ouvre la possibilité, avant d'ordonner en dernier recours la fermeture d'une institution, de la soumettre à une surveillance spéciale en demandant par exemple l'intervention d'un tiers ou d'émettre des recommandations particulières. Cette possibilité est indiquée quand le ou la responsable de l'institution ne peut remédier lui-même aux insuffisances établies."
La mesure de surveillance spéciale instituée par l'OAJE est donc une sanction administrative, conformément au titre de l'art. 13 LAJE, distincte de la surveillance ordinaire exercée par l'autorité compétente sur la base des art. 1 al. 1 et 19 al. 1 et 3 de l'ordonnance du 19 octobre 1977 sur le placement d'enfants (OPE; RS 211.222.338), ainsi que des art. 5 LAJE et 16 du règlement du 3 avril 2019 d'application de la LAJE (RLAJE; BLV 211.22.1). Il ne fait guère de doute que cette mesure, prise par l'autorité cantonale compétente pour l'accueil collectif préscolaire en application du droit public cantonal, ayant pour objet d'astreindre la recourante à une surveillance renforcée, est une décision au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36); cette décision porte en effet atteinte à la situation juridique de la recourante, en l’obligeant à se soumettre à une surveillance renforcée et à atteindre divers objectifs qui y sont énumérés. Cette décision instaurant une surveillance spéciale doit être qualifiée de finale et non pas d’incidente, en raison du fait qu’elle n’est pas seulement une étape préalable avant un retrait éventuel de l’autorisation d’exploiter (cf. art. 13 al. 2 LAJE), mais qu’elle constitue déjà en soi une mesure qui a pour vocation de rétablir une situation conforme à la loi, spécialement aux art. 10 et 11 LAJE. Comme cette sanction n'est pas susceptible d'un recours auprès d'une autre autorité, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 LPA-VD; art. 54 LAJE). Par ailleurs, interjeté dans les formes et le délai prescrits par la loi, le recours est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière (art. 79 al. 1, 95 et 99 LPA-VD).
2. La recourante invoque une violation de l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Elle fait valoir qu'elle n'a pas été entendue avant que la mesure de surveillance renforcée ne soit prononcée à son encontre.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1).
b) En l'occurrence, il ne ressort pas du dossier que l'autorité intimée a invité la recourante à prendre position sur les éléments qu'elle avait en sa possession avant de prononcer la mesure de surveillance spéciale. L'OAJE fait état, dans sa décision, d'une "plainte reçue à [l']office concernant les modalités d'accueil au sein de l'institution" ainsi que de "réclamations de familles" liées, notamment, à "des pratiques à connotation religieuse" au sein de "B.________", qui justifient, selon elle, l'institution d'une surveillance renforcée au sens de l'art. 13 al. 1 LAJE. Le dossier contient à cet égard un rapport remis à l'Inspection du travail de ******** ainsi qu'un courriel adressé le 5 juin 2023 à l'OAJE dans lesquels l'auteur, une personne travaillant (ou ayant travaillé) au sein de l'institution, dénonce les "dérives" prétendument "sectaires" qui y auraient lieu. L'autorité intimée n'a toutefois pas informé la recourante du fait qu’une procédure pouvant aboutir à une sanction était ouverte contre elle et elle ne lui a pas donné l'occasion de faire valoir son point de vue sur les éléments pertinents alors que, conformément à la garantie constitutionnelle invoquée, elle était tenue de le faire. Il s'ensuit que le droit d'être entendue de la recourante a été violé.
La violation du droit d'être entendu étant de nature formelle, elle entraîne par principe l'annulation de la décision qui en est entachée. Vu la gravité du vice, il n'y a pas lieu de le "guérir" dans la présente procédure de recours (sur la théorie dite de la guérison de la violation du droit d'être entendu ("Heilung"), cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, nos 1986 ss). De surcroît, avant de prononcer une éventuelle sanction, l’autorité intimée aurait dû vérifier l’exactitude des reproches formulés à l’encontre des conditions d’accueil au sein de l’institution "B.________", ce qui impliquait de mettre en oeuvre diverses mesures d’instruction, notamment l’audition de témoins. Pour cette raison également, la décision rendue le 19 décembre 2023 doit être annulée, l’OAJE n’ayant pas procédé aux mesures d’instruction nécessaires avant le prononcé d’une éventuelle sanction.
3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. Cela entraîne l'annulation de la décision attaquée. Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire (art. 52 LPA-VD). La recourante, qui a procédé avec l'aide d'une avocate, a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 19 décembre 2023 par l'Office de l'accueil de jour des enfants (OAJE) est annulée.
III. Il n'est pas perçu de frais.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de l'Office de l'accueil de jour des enfants (OAJE).
Lausanne, le 8 mai 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.