A.________, B.________, C._______, D._________/Autorité de protection des données et de droit à l'information, Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, Transports publics de la région lausannoise SA | Recours contre une décision par laquelle l'autorité de protection des données et de droit à l'information (APDI) s'est déclarée incompétente pour traiter une demande d'accès à des données personnelles détenues par les Transports publics de la Région lausannoise (TL) et a transmis la cause au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) comme objet de sa compétence. En l'occurrence, l'activité des TL dépend soit d'une concession fédérale, soit d'une autorisation cantonale. Dans les deux cas, la législation fédérale sur la protection des données trouve application à teneur de l'art. 54 LTV et le PFPDT est donc compétent. Dans le domaine des transports publics, les cantons restent compétents pour une part du financement et des subventions. Cela étant, les recourants ne démontrent pas que des données personnelles les concernant puissent être traitées dans ce cadre. Enfin, les recourants étant également des employés des TL, ceux ci détiennent vraisemblablement également des données personnelles dans le cadre de cette relation. Toutefois, les liens liant les recourants aux TL étant de nature contractuelle et privée, les règles du CO sont applicables et sous cet angle encore, la LPD trouve application. S'il ne semble pas exclu que les TL puissent être soumis à la législation cantonale sur la protection des données pour des activités ne relevant ni de la concession fédérale, ni des autorisations cantonales, il n'appert pas que leur demande porte en l'espèce sur autre chose que des données qui les concernent en tant qu'usagers des TL ou en tant qu'employés. Rejet du recours.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 novembre 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président; M. Guillaume Vianin et M. Alex Dépraz, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourants
1.
SEV - Syndicat du personnel des transports (SEV), à Berne,
2.
B.________, à ********,
3.
C.________, à ********, tous représentés par Me Elie Bugnion, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Autorité de protection des données et de droit à l'information (APDI), à Lausanne,
Autorité concernée
Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT), à Berne,
Autorité concernée
Transports publics de la région lausannoise SA (TL), à Lausanne, représentée par Me Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne,
Objet
Loi sur l'information
Recours SEV – Syndicat du personnel des transports (SEV) et consorts c/ décision de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information (APDI) du 11 juillet 2023 déclarant leur recours du 31 mars 2023 – contre le refus de statuer des Transports Publics de la Région lausannoise SA (TL) aux demandes d'accès des recourants – irrecevable, et transmettant la cause au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) en sa qualité d'autorité compétente.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat du personnel des transports (ci-après: le SEV) regroupe des personnes exerçant en Suisse une activité dans le secteur des transports privés et publics. C.________, B.________ et D.________ sont membres du SEV et employés de la société anonyme Transports publics de la Région lausannoise (ci-après: les TL). D.________ est en outre membre du conseil d'administration des TL. Des conflits de droit du travail ont opposé par le passé certains des prénommés à leur employeur, ceux-là sollicitant dans ce cadre un accès à certaines données personnelles, sans toutefois que ces éléments ne soient précisés dans le présent litige.
B. Par lettre du 31 janvier 2023, le SEV, C.________, B.________ et D.________ ont demandé aux TL de leur communiquer, en complément et indépendamment de précédentes demandes d'accès, toutes les données personnelles des trois derniers nommés, sous toutes leurs formes. Ils ont fondé leur demande sur les art. 3 al. 2 let. e et 25 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65).
Les TL ont répondu le 22 février 2023 ne pas être certains que la LPrD soit applicable en l'espèce. Ils ont toutefois laissé la question ouverte et ont refusé de donner suite à cette demande dès lors que les intéressés étaient employés des TL.
Le 23 février 2023, le SEV, C.________, B.________ et D.________ ont réitéré leur demande. Les TL ont confirmé leur refus le 24 février 2023. Le 27 février 2023, le SEV, C.________, B.________ et D.________ ont maintenu leur demande du 31 janvier 2023.
C. Le SEV, C.________, B.________ et D.________ ont déposé, le 31 mars 2023, un recours auprès de l'Autorité vaudoise de protection des données et de droit à l'information (ci-après: l'APDI). Ils ont conclu à ce que la Préposée à la protection des données du canton de Vaud prononce que les TL sont soumis à la LPrD, à ce que l'objet et l'étendue des demandes d'accès telles qu'ils les ont formulées soient licites et conformes à la LPrD, à ce que les TL doivent transmettre sous 10 jours les renseignements et les données visées par leurs demandes et à ce que les TL ajoutent la mention "contesté par l'intéressé.e" aux données de C.________, B.________ et D.________ qui ne seraient pas communiquées.
Par envoi du 6 avril 2023, l'APDI a imparti un délai aux TL pour qu'ils se déterminent sur leur compétence. Le 24 avril 2023, l'APDI a procédé à un échange de vue avec le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (ci-après: le PFPDT).
Les TL ont indiqué, le 3 mai 2023, qu'ils estimaient la LPrD non applicable et ont conclu à l'incompétence de l'APDI. Le PFPDT s'est déterminé le 10 mai 2023 et a notamment indiqué ce qui suit:
"La loi fédérale sur la protection des données (LPD; RS 235.1) régit le traitement des données concernant des personnes physiques et morales effectué par des personnes privées ou par des organes fédéraux (art. 2 al. 1 let. a et b LPD). La définition d'organe fédéral comprend également celle de personne privée agissant en étant "chargée d'une tâche de la Confédération" (art. 3 let. h LPD), à savoir toutes les personnes physiques et morales qui exécutent des tâches publiques pour le compte de la Confédération (cf. Message concernant la loi fédérale sur la protection des données (LPD) du 23 mars 1988 in FF 1988 Il 448). Quant à l'expression personne privée (let. a), elle désigne les personnes qui traitent des données dans le cadre d'une relation de droit privé (FF 1988 Il 48).
Dans le cas présent, les transports publics lausannois (TL) sont une société anonyme (dont le canton de Vaud est l'actionnaire majoritaire) et sont au bénéfice d'une concession de la Confédération pour ce qui a trait à l'exploitation des lignes de transports publics sur te territoire du canton."
Dans une correspondance du 11 juillet 2023, l'APDI a relevé qu'elle n'était pas compétente pour connaître du recours susmentionné et a transmis la cause au PFPDT en sa qualité d'autorité compétente. Par décision du même jour, l'APDI a décidé que le recours du 31 mars 2023 était irrecevable, que la cause était transmise au PFPDT et que la cause devant elle était rayée du rôle.
Le 17 juillet 2023, le PFPDT a accusé réception de la cause et confirmé qu’il était bien l’autorité compétente. Il a toutefois souligné que s'il disposait de prérogatives étendues pour le secteur public, il convenait d'agir devant le juge civil pour le secteur privé. Ainsi, il a invité les personnes concernées à agir auprès du tribunal civil compétent pour faire valoir leurs droits.
D. Le SEV, C.________, B.________ et D.________ ont déféré la décision du 11 juillet 2023 de l'APDI auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: le tribunal ou la CDAP) par recours du 11 septembre 2023. Ils ont conclu principalement à la réforme de la décision précitée en ce sens que leur recours contre le refus de statuer des TL est recevable et traité par l'APDI en tant qu'autorité compétente, la cause n'étant pas transmise au PFPDT. Subsidiairement, ils ont conclu à ce que la décision précitée soit annulée et à ce que le dossier soit renvoyé à l'APDI pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le PFPDT et l'APDI ont déposé des déterminations sur le recours respectivement les 26 et 28 septembre 2023.
D.________ s'est désisté à titre personnel de la procédure le 16 novembre 2023.
Les TL ont déposé leur réponse le 19 décembre 2023 et ont conclu au rejet du recours dans la faible mesure de sa recevabilité.
E. Les recourants ont répliqué par envoi du 19 mars 2024 et ont persisté dans leurs conclusions. Les TL ont déposé une duplique le 5 août 2024 et ont maintenu les conclusions prises au pied de leur réponse. Les recourants ont transmis des déterminations spontanées le 8 août 2024.
F. Le juge instructeur a tenu une audience d'instruction, le 23 septembre 2024, à la CDAP en présence d'un représentant du SEV et de C.________, de la Préposée vaudoise à la protection des données et d'une juriste de l'APDI, ainsi que de deux représentants des TL.
G. Les TL se sont encore déterminés le 3 octobre 2024. Les recourants ont produit des déterminations spontanées le 9 octobre 2024. Les 11 et 17 octobre 2024 respectivement, les TL et les recourants ont encore transmis des déterminations spontanées. Les TL se sont à nouveau déterminés spontanément le 30 octobre 2024.
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur une décision d'irrecevabilité de l'APDI, qui s'est considérée incompétente à raison de la matière, sous l'angle de la LPrD.
a) Selon l'art. 32 al. 4 et 5 LPrD, les décisions du préposé fondées sur cette loi peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal cantonal dans un délai de 30 jours dès leur notification. Le tribunal de céans est ainsi compétent pour traiter du présent recours.
b) Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon la jurisprudence fédérale, applicable également en lien avec l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, une personne morale peut faire valoir, outre son propre intérêt, les intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts que ses statuts la chargent de préserver (1), si ces intérêts sont communs à la majorité de ses membres ou à une grande partie d'entre eux (2), et si chacun de ceux-ci serait habilité à les invoquer par la voie d'un recours (3) (recours corporatif ou égoïste; cf. ATF 145 V 128 consid. 2.2; 142 II 80 consid. 1.4.2 et les arrêts cités). Celui qui invoque non pas ses propres intérêts mais des intérêts généraux ou des intérêts publics n'est pas autorisé à recourir. Le droit de recours n'appartient donc pas à toute association qui se voue de manière générale au domaine concerné. Il faut bien plutôt qu'il existe un rapport étroit et immédiat entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la décision litigieuse a été rendue (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1). De plus, l'association ne peut prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (cf. ATF 142 II 80 ; 133 V 239 consid. 6.4 et les références citées).
aa) En l'espèce, il convient d'examiner si le SEV, association de droit suisse au sens de l'art. 60 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), dispose de la qualité pour recourir. Selon ses statuts, le SEV regroupe en particulier les travailleuses et travailleurs exerçant en Suisse une activité dans le secteur des transports (art. 2.1). Il a pour but de sauvegarder et de promouvoir les intérêts sociaux, matériels, professionnels et culturels de ses membres (art. 3.2). Son site Internet indique que le SEV comporte quelque 37'000 membres.
Le SEV ne prétend pas être touché en tant que particulier mais fait valoir qu'il a pour but statutaire notamment la sauvegarde et la promotion des intérêts sociaux de ses membres, dont la protection des données fait partie intégrante. En outre, le droit d'accès aux données personnelles constitue un intérêt commun à l'ensemble des membres du SEV et la question de l'applicabilité de la LPrD en l'espèce constituerait une question de principe portant conséquence sur l'ensemble des membres du SEV. Finalement, chaque membre du SEV aurait individuellement la qualité pour agir en vertu de l'art. 25 al. 1 LPrD qui donne droit à toute personne d'obtenir en tout temps libre accès aux données la concernant.
bb) En l'occurrence, il n'est pas contesté qu'une partie de la demande concerne les intérêts des membres que ses statuts le chargent de préserver. Toutefois, dans la mesure où le recours précise que la demande d'accès couvre l'ensemble des données traitées dans le cadre des relations de droit public et/ou privé (cf. recours p. 11), soit pas uniquement celles en lien avec le statut d’employé des recourants, il appert que le SEV fait en réalité valoir des intérêts allant au-delà de ceux que ses statuts le chargent de préserver.
S'agissant en outre des deux autres conditions cumulatives, force est de constater que le SEV comporte environ 37'000 membres alors que la décision litigieuse n'en concerne que trois, dont un qui n'est désormais plus partie à la procédure. On ne saurait suivre le SEV lorsqu'il indique que la présente procédure est susceptible de trancher une question de principe pour l'ensemble de ses membres. En effet, la demande ne portait que sur les données de trois employés des TL et non sur l'ensemble de ses employés, encore moins des employés d'autres entreprises de transport public ou privé. La demande a en outre cela de singulier qu'elle s'inscrit dans le cadre d'autres procédures, comme le relèvent d'ailleurs les recourants dans leur recours lorsqu'ils indiquent que la demande a été faite en complément et indépendamment d'autres demandes d'accès. Il ressort également des pièces au dossier que la présente procédure est l'annexe d'autres procédures civiles, lesquelles ne concernent assurément pas l'entier des membres du SEV. A l'évidence, aucun autre membre du SEV n'aurait donc la qualité pour recourir à titre individuel contre la décision d'irrecevabilité faisant l'objet de la présente procédure.
Dans ces circonstances, l'intérêt des recourants à accéder à leurs données ne peut pas être considéré comme un intérêt commun à la majorité des membres du SEV, ni à un grand nombre d'entre eux. Cette condition cumulative permettant d'ouvrir la voie au recours corporatif n'étant pas remplie, la qualité pour recourir de l'association recourante doit être niée. En définitive, le recours doit être déclaré irrecevable, en temps qu'il est déposé par le SEV.
cc) Cela étant, C.________ et B.________ (ci-après aussi: les recourants), destinataires de la décision entreprise, disposent d'un intérêt digne de protection à demander son annulation, dans le but qu'il soit statué sur le fond de la cause (cf. art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36] applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; ATF 135 II 145 consid. 3).
c) Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai utile (art. 95 LPA-VD), et le mémoire respecte les conditions formelles énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. Partant, il convient d’entrer en matière sur le recours en tant qu'il porte sur le bien-fondé de la décision d'irrecevabilité de l'APDI concernant C.________ et B.________.
2. La LPrD vise à protéger les personnes contre l'utilisation abusive des données personnelles les concernant (art. 1). Elle s'applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales (art. 3 al. 1 LPrD). Sont notamment soumises à cette loi les personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, dans l'exécution desdites tâches (art. 3 al. 2 let. e LPrD).
Par traitement de données personnelles, on entend toute opération ou ensemble d'opérations effectuées ou non à l'aide de procédés automatisés et appliquées à des données personnelles, notamment la collecte, l'enregistrement, l'organisation, la conservation, l'adaptation ou la modification, l'extraction, la consultation, l'utilisation, la communication, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l'interconnexion, ainsi que le verrouillage, l'effacement ou la destruction (art. 4 al. 1 ch. 5 LPrD). La communication consiste plus précisément en le fait de rendre les données personnelles accessibles, notamment en les transmettant, les publiant, ainsi qu'en en autorisant la consultation ou en fournissant des renseignements (art. 4 al. 1 ch. 6 LPrD).
a) Dans la procédure contentieuse, l’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée comme objet du recours, les conclusions du recours et les motifs de celui‑ci. L’autorité de recours ne peut statuer que sur les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement sous la forme d’une décision qui la lie. Il suit de là que le juge n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige ainsi défini (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414; ATAF 2010/5 consid. 2; art. 79 al. 2, première phrase, LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 de la même loi).
b) En l'occurrence, la décision entreprise déclare irrecevable le recours formé auprès de l'APDI à l'encontre du refus des TL de statuer sur la demande d'accès aux données personnelles des recourants et transmet la cause au PFPDT comme objet de sa compétence. Ainsi, la seule question à trancher en l'espèce est celle de savoir si l'APDI était ou non compétente pour traiter du recours des recourants, ce qui revient à déterminer si les TL peuvent être considérés comme une personne morale à laquelle le canton, ou une commune, a confié des tâches publiques sur la base du droit cantonal au sens de l'art. 3 al. 2 let. e LPrD. Les recourants ont en effet soulevé expressément ce moyen. Contrairement à ce qu'ils semblent invoquer dans leur recours, il n'y a pas lieu d'examiner si l'on se trouve en présence d'un déni de justice dès lors que l'APDI a bien rendu une décision dans laquelle elle s’est toutefois déclarée incompétente. Seul le contenu de cette décision doit être examiné. Il n’y a dès lors pas non plus lieu d’examiner la violation alléguée par les recourants des dispositions de la LPrD puisque, même si le recours devait être admis, il y aurait lieu de renvoyer la cause à l’APDI pour qu’elle entre en matière sur le recours déposé devant elle.
Dès lors que la seule question litigieuse est de savoir si c'est à juste titre que l'APDI s'est considérée comme incompétente pour traiter du recours déposé devant elle, il conviendra uniquement de déterminer si la LPrD était applicable aux renseignements demandés par les recourants aux TL – totalement ou à tout le moins partiellement. Si la LPrD n’est pas applicable, il importe alors peu de déterminer si la demande de renseignements telle que déposée par les recourants relevait de la justice civile ou du Préposé fédéral.
c) Pour trancher la question qui lui est soumise, le tribunal présentera la décision attaquée, ainsi que les arguments des parties (consid. 3), puis le cadre légal applicable (consid. 4), et examinera enfin si l'activité des TL, ou à tout le moins une partie, peut être soumise à la LPrD (consid. 5).
3. Dans le cadre de la décision entreprise, l'APDI a rappelé que la LPrD s'appliquait à tout traitement de données personnelles réalisé par les personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, dans l'exécution desdites tâches. Selon elle, cette notion de tâches publiques couvre les tâches qu'une collectivité publique doit accomplir en vertu d'une obligation légale, voire en relation avec son devoir constitutionnel de préserver l'ordre public soit, en d'autres termes, des tâches que l'Etat devrait accomplir lui-même, en vertu de la Constitution ou d'une loi, s'il ne la déléguait pas. Toutes les personnes morales ou physiques, auxquelles l'Etat ou les communes confient des tâches publiques, sont visées. Cela étant, l'APDI a considéré que les TL étaient une société anonyme de droit privé et que la demande d'accès intervenait dans le cadre de rapports de travail, de sorte que cette demande ressortirait ainsi au droit privé. Dès lors, elle n'était pas compétente pour se prononcer sur des traitements de données personnelles d'une entité privée, en sa qualité d'employeur de droit privé.
Dans leur recours, les recourants se sont prévalus d'une constatation arbitraire, respectivement inexacte et incomplète des faits pertinents. Selon eux, l'APDI a retenu, de manière erronée que les demandes d'accès formulées par les recourants s'inscrivaient dans le cadre de relations de travail. Selon eux, leurs demandes couvraient en réalité l'ensemble des données traitées par les TL en tant qu'ils sont investis par le canton et les communes d'une tâche publique, soit l'ensemble des données traitées dans le cadre des relations de droit public et/ou privé liant les recourants aux TL.
Ensuite les recourants ont estimé que si le traitement des données par les entreprises de transport concessionnaires était a priori régi par les dispositions applicables aux organes fédéraux, le droit cantonal devait s'appliquer si l'exécution des tâches publiques revêtait une dimension cantonale et/ou communale prépondérante. Or, d'après eux, les TL sont principalement actifs dans le transport local. Ils se sont fondés sur l'art. 28 al. 2 de la loi fédérale sur le transport des voyageurs du 20 mars 2009 (LTV; RS 745.1) à teneur duquel le trafic local et les lignes sans fonction de desserte sont exclus des prestations fédérales. En outre, ils ont relevé que l'intervention directe, normative et financière des cantons et des communes apparaissait bien supérieure à l'intervention fédérale qui se limitait pour l'essentiel à l'octroi de la concession. Selon les recourants, les TL constituaient, dans les faits, une entité cantonale et communale décentralisée sous la forme d'une SA, puisqu'il s'agissait d'une entité dans laquelle les pouvoirs publics étaient dominants et qu'elle était contrôlée par l'Etat et les collectivités publiques. Dès lors, ils étaient assujettis à la LPrD et l’APDI devait se saisir de leurs demandes.
Quant aux TL, ils ont estimé qu'ils n'exécutaient pas de tâches publiques au sens de l'art. 3 al. 2 let. e LPrD. Si la Constitution vaudoise donnait bien au canton une compétence en matière de transport, il s'agissait uniquement de celle de mener une politique de transport et non d'obligations spécifiques. La loi vaudoise du 11 décembre 1990 sur la mobilité et les transports publics (LMTP; BLV 740.21.1) prévoyait en outre un régime de subventions, lesquelles étaient de nature discrétionnaire. Dès lors, compte tenu de la loi fédérale à laquelle les TL sont déjà soumis, on ne se trouve pas en présence d'une tâche réservée de l'Etat cantonal dont celui-ci délègue l'exécution, ce qui excluait de soumettre les TL, en tant qu'entreprise de droit privé, à la LPrD.
4. Les TL sont une société anonyme inscrite au registre du commerce qui a pour buts de proposer, développer, organiser, gérer et mettre en œuvre des solutions de transports publics dans la région et l'agglomération lausannoise, de développer et fournir des services contribuant à cette mission, et d'appuyer les autorités pour améliorer la qualité de vie et œuvrer au développement durable du territoire desservi.
a) Dans le domaine des transports collectifs de personnes, la Constitution fédérale confère une double compétence à la Confédération, étant d'emblée précisé que l'art. 81a Cst., selon lequel "la Confédération et les cantons veillent à ce qu'une offre suffisante de transports publics par rail, route, voie navigable et installations à câbles soit proposée dans toutes les régions du pays", ne modifie pas la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons dans le secteur des transports (Message du 18 janvier 2012 relatif à l'initiative populaire "Pour les transports publics" et sur le contre-projet direct [Arrêté fédéral portant règlement du financement et de l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire, FAIF], FF 2012 1371 ss, 1472 s.; ATF 143 I 109 consid. 5.1; TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 3.4).
En premier lieu, la Confédération tire sa compétence de l'art. 87 Cst., en vertu duquel "la législation sur le transport ferroviaire, les téléphériques, la navigation, l'aviation et la navigation spatiale relève de la compétence de la Confédération". Cette compétence globale de la Confédération dans le domaine des modes de transport, tant législative que d’exécution, inclut également la compétence de réglementer le transport régulier et professionnel de voyageurs (CR Cst.-Markus Kern, art. 85, N 9 et 10). L'art. 87 Cst. autorise, sans l'y obliger, la Confédération à instaurer un monopole en réservant le transport de personnes à un établissement étatique ou en confiant son exécution à des tiers via un système de concessions et d'autorisations (ATF 143 I 109 consid. 5.1.1 et les références citées).
A la compétence précitée s'ajoute, en second lieu, celle tirée de l'art. 92 al. 1 Cst., qui prévoit que "les services postaux et les télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération". Bien qu'elle figure, sous la Constitution fédérale de 1999, dans la section 6 consacrée à l'énergie et à la communication, cette clause confère, entre autres, à la Confédération la régale des transports de personnes dans les domaines qui ne sont pas soumis à des dispositions spéciales, telles que les art. 87 et 81a Cst. (cf. Message du 10 juin 1996 relatif à la loi fédérale sur la poste, FF 1996 III 1201 ss, 1207). La Confédération est partant autorisée à instaurer un monopole dérogeant au principe de la liberté économique au sens de l'art. 94 al. 4 Cst. (ATF 143 I 109, consid. 5.1.2 et les références citées; ATF 127 II 8 consid. 4c).
b) La Confédération a fait usage de sa prérogative par l'adoption de l'art. 4 LTV, en vertu duquel elle se réserve "le droit exclusif d'assurer le transport régulier de voyageurs tant que ce droit n'est pas limité par d'autres actes normatifs ou des traités internationaux" (ATF 143 I 109 consid. 5.1.1 et les références). L’exploitation des lignes de transport de voyageurs est donc régie par cette loi.
A teneur de l’article 1 LTV, ce texte régit la régale du transport de voyageurs, ainsi que l’utilisation des installations et des véhicules destinés auxdits transports (al. 1). Selon l’al. 2, la régale du transport de voyageurs comprend le transport régulier et professionnel de voyageurs, notamment, par chemins de fer, par route, etc. L'art. 6 al. 1 LTV prévoit que la Confédération, après avoir consulté les cantons concernés, peut octroyer à des entreprises des concessions de transport de voyageurs professionnel et régulier, l'art. 7 LTV notamment, intitulé "transports de moindre importance de voyageurs" étant réservé. Cette disposition prévoit que les téléskis et les petits téléphériques et funiculaires sans fonction de desserte sont soumis à une autorisation du canton (al. 1). En outre, le Conseil fédéral peut prévoir que les cantons accordent des autorisations pour d’autres offres de transport de moindre importance (al. 2). Sur cette base, le Conseil fédéral a adopté l'art. 7 de l’ordonnance du 4 novembre 2009 sur le transport de voyageurs (OTV; RS 745.11) qui dispose qu'une autorisation cantonale est nécessaire pour le service de ligne, le service conditionnel et les courses assimilées au service de ligne dans la mesure où ils ne sont pas soumis à concession en vertu de l’art. 6 (let. a), les courses servant exclusivement à transporter des écoliers ou des étudiants (transport d’écoliers) (let. b), les courses servant exclusivement à transporter des travailleurs (transport de travailleurs) (let. c), les courses effectuées par une entreprise autre qu’une entreprise de transport ou pour le compte ou sur l’ordre de celle-ci, exclusivement pour sa clientèle, ses membres ou ses visiteurs (let. d).
c) Les art. 28 ss LTV prévoient un système d'indemnisation des coûts non couverts des prestations de transport commandés par la Confédération et/ou les cantons. L'exploitation des transports publics est, en règle générale, déficitaire (art. 28 al. 1 LTV). A défaut d'une intervention étatique sur le marché des transports collectifs de personnes, seules les lignes les plus rentables seraient exploitées. Dans cette hypothèse, il ne serait guère envisageable de maintenir des réseaux de transports collectifs performants. Afin d'assurer une offre suffisante, la Confédération et les cantons indemnisent dès lors les entreprises de transport pour les coûts non couverts de l'offre qu'ils commandent. Le trafic local et les lignes sans fonction de desserte sont exclus des prestations fédérales (art. 28 al. 2 LTV). A contrario, cette dernière catégorie de prestations de transport peut être commandée par les cantons seuls ou, si le droit cantonal le prévoit, par les communes (Tobias Zellweger, Les transports d'agglomération, in Les agglomérations, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2015, p. 219 ss). Le trafic local exclu des prestations fédérales selon cette disposition comprend des lignes servant à la desserte capillaire des localités. Une ligne sert à cette desserte lorsque les arrêts se trouvent, en règle générale, à moins de 1,5 km du point de liaison le plus proche avec le réseau supérieur des transports publics et que la distance entre les arrêts est courte (art. 3 OIRTV).
d) L'entreprise de transport est tenue d'appliquer le droit du transport de voyageurs conformément à la législation et à la concession (art. 6 al. 2 LTV).
e) Pour leurs activités relevant tant de la concession que de l’autorisation, les entreprises sont soumises aux art. 33 à 42 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD). Si elles agissent selon le droit privé, elles sont assujetties aux art. 30 à 32 LPD (art. 54 al. 1 LTV). Elles peuvent traiter des données sensibles si cela est nécessaire au transport des voyageurs ou à l’exploitation ou encore à la sécurité des voyageurs, de l’exploitation ou de l’infrastructure. Il en va de même des tiers qui assurent des tâches incombant à l’entreprise titulaire d’une concession ou d’une autorisation au sens des art. 6 à 8 LTV. L’entreprise répond du respect de la législation sur la protection des données (art. 54 al. 2 LTV). L'art. 54 LTV constitue une exception au champ d'application des législations cantonales de la protection des données en faveur de la législation fédérale. La nécessité et l'opportunité de cette exception semble toutefois controversée notamment dans la doctrine bâloise qui considère qu'en dehors de leurs activités relevant de la concession et de l'autorisation, les entreprises de transports publics cantonales et communales restent soumises au droit cantonal de la protection des données. Tel serait le cas par exemple lorsqu'une entreprise cantonale de transports publics veut installer un appareil de vidéosurveillance à l'emplacement d'un arrêt de ses véhicules. Dès lors que cette mesure concerne également l'espace public ainsi que des passants qui n'utilisent pas les transports publics, elle n'entrerait plus dans les activités relevant de la concession et de l'autorisation, de sorte qu'elle serait aussi soumise au droit cantonal de la protection des données. Selon ces auteurs, la question déterminante est de savoir si les données en cause se rapportent, ou non, aux activités des entreprises de transports publics relevant de la concession et de l'autorisation (Beat Rudin in Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt [IDG], Rudin/Baeriswyl [éd.], 2014, ad. art. 2 IDG, N 37 et 38, p. 40 ss).
f) Selon l'art. 56 al. 2 LTV, les litiges (autres que ceux opposant le client et l'entreprise) sont soumis aux dispositions générales sur la procédure administrative fédérale (loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). Il en résulte que dans la mesure où les entreprises de transport public au bénéfice d'une concession fondée sur la LTV rendent des décisions (art. 5 PA), celles-ci sont susceptibles de recours au Tribunal administratif fédéral (art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF; RS 173.32]; art. 33 let. h LTAF; cf. arrêt incident du TAF B-6872/2017 du 16 mai 2018).
g) Il y a controverse sur le point de savoir si les art. 87 et 92 al. 1 Cst. confèrent à la Confédération une compétence exclusive de réglementer les modes de transport visés par ces dispositions ou si ces dispositions se contentent d'attribuer à la Confédération une compétence concurrente non limitée aux principes lui permettant (sans l'y obliger) de réglementer exhaustivement une matière. La première hypothèse aurait pour conséquence d'évincer entièrement et dès l'adoption des normes constitutionnelles les compétences cantonales propres, la seconde de restreindre progressivement les compétences cantonales propres, à moins d'une délégation ou réserve qui serait insérée en leur faveur dans la loi. Il est toutefois admis que la LTV attribue ou réserve de nombreuses compétences et tâches aux cantons (ATF 143 I 109 consid. 5.2 et 5.3). C'est surtout la part non négligeable du financement qui leur incombe (en particulier pour les transports publics urbains), pour la création et le soutien des entreprises régionales de transports publics. Ce rôle se traduit davantage par une action concrète que par une activité normative, mais il reste bien entendu soumis au principe de la légalité (Thierry Tanquerel, Les services publics de transports, in: Le service public: Journée de droit administratif 2005, Genève 2006, p. 230 ss).
h) Au niveau cantonal, l’art. 57 Cst./VD a la teneur suivante:
Art. 57 Transports et communications
1 L'Etat mène une politique coordonnée des transports et des communications.
2 L'Etat et les communes tiennent compte des besoins de tous les usagers et des régions excentrées.
3 L'Etat favorise les transports collectifs.
4 L'Etat facilite l'accès aux moyens et équipements de télécommunications.
Le canton de Vaud a adopté la LMTP, laquelle s’applique, dans les limites de la compétence laissée au canton par la législation fédérale, aux transports publics, à la mobilité douce, aux transports à câbles et à l’aviation (art. 1 LMTP). Elle a pour but d'encourager le développement de l'offre des transports publics compte tenu des besoins de la population, de l'utilisation judicieuse et mesurée du territoire, des impératifs posés par la protection de l'environnement et par les économies d'énergie, ainsi que de la complémentarité entre les transports publics et les transports individuels (art. 1 al. 2 LMTP). Elle a également pour but de promouvoir le développement de la mobilité douce et de favoriser la complémentarité entre la mobilité douce et les transports publics ainsi que les transports individuels motorisés (art. 1 al. 2bis LMTP).
Les attributions des autorités cantonales vaudoises compétentes sont les suivantes.
Art. 3 Autorités cantonales : Conseil d'Etat
1 Le Conseil d'Etat est l'autorité cantonale de surveillance et d'application de la loi.
2 Ses attributions sont les suivantes :
a. il fixe la stratégie de développement des transports publics et de la mobilité douce ;
b. il édicte les dispositions d'application de la loi ;
c. …
d. il fixe les limites des régions constituant des bassins de transport public qui sont notamment utilisées pour la répartition des charges entre communes au sens du chapitre III ci-après ;
e. ...
Art. 4 Autorités cantonales : département
1 Le département en charge de la mobilité et des transports publics (ci-après : le département) a notamment les tâches suivantes :
a. il approuve les conventions conclues au nom du canton, notamment en matière d'investissement, de prestations de service public ou de communautés tarifaires ;
b. il fixe la planification du réseau des transports publics ;
c. il octroie les subventions en application de la présente loi, sous réserve des compétences données au service en charge des transports publics et de la mobilité selon l'article 4a, lettre c ;
d. il est l'autorité compétente pour exercer les tâches attribuées au canton par la législation fédérale dans le domaine des transports publics, de la mobilité douce, des installations de transports à câbles et de l'aviation ;
e. il donne le préavis du canton pour les concessions de la compétence du Conseil fédéral en application de la législation fédérale sur les transports publics, sur les transports à câbles et sur l'aviation ;
f. ...
Art. 4a Autorités cantonales : service
1 Le service en charge de la mobilité et des transports publics (ci-après : le service) a notamment les tâches suivantes :
a. il procède à la commande de prestations de service public et évalue de manière régulière les prestations commandées en vue de leur amélioration en fonction des besoins des usagers ;
b. il procède à la classification des lignes de transport public ;
c. il octroie les subventions en application de la présente loi, qui sont financées par le budget de fonctionnement de l'Etat ainsi que les subventions en faveur de la mobilité douce qui sont financées par le budget d'investissement de l'Etat ;
d. il donne le préavis du canton à l'autorité fédérale concernant :
- les demandes de concession pour les infrastructures de transport public, pour le transport des voyageurs et pour les installations de transports par câbles ;
- les projets de construction dont l'approbation est de la compétence fédérale, concernant les transports publics, les transports à câbles et l'aviation ;
- l'établissement des horaires des transports publics, après avoir consulté les partenaires intéressés ;
e. il établit les plans cantonaux des réseaux de mobilité douce ;
f. il octroie les autorisations cantonales de transport en application de la loi et de l'ordonnance fédérales sur le transport des voyageurs ;
g. il octroie les autorisations cantonales pour la construction et l'exploitation des téléphériques et téléskis en application de la loi fédérale sur les installations à câbles et du Concordat intercantonal concernant les installations de transport par câbles et skilifts sans concession fédérale ;
h. il établit les tableaux de répartition des subventions entre l'Etat et les communes.
5. En l'espèce, il n’est pas contesté, ni d’ailleurs contestable, que les TL sont au bénéfice d'une concession fédérale qui leur permet d’assurer notamment des liaisons régulières entre des points de départ et d’arrivée déterminés. A ce stade, il y a déjà lieu de retenir que les activités des TL découlant de la concession fédérale ne peuvent pas être considérées comme des tâches confiées par le canton de Vaud, voire par une commune. Sous cet aspect, la LPrD ne saurait partant trouver application (art. 3 al. 2 let. e LPrD). Sur ce point, c'est donc de manière justifiée que l'autorité intimée s'est déclarée incompétente, respectivement a considéré le recours comme irrecevable. Les recourants ne contestent d’ailleurs pas que le traitement des données par les entreprises concessionnaires soit régi par les dispositions applicables aux organes fédéraux.
a) Les recourants semblent en revanche soutenir que la LPrD pourrait trouver application dans la mesure où les TL sont délégataires d'autres tâches publiques cantonales, voire communales, par exemple dans le cadre du trafic local – lequel est, comme on l’a vu ci-dessus, exclu des prestations fédérales. Il est vrai que cette catégorie de prestations de transport ne peut être commandée que par les cantons ou les communes et non pas par la Confédération. Cela étant, il ne faut pas perdre de vue que la desserte locale est intimement liée à la concession fédérale, à défaut de laquelle les TL ne pourraient exploiter aucune ligne. Quoi qu'il en soit l'argumentation des recourants ne convainc pas car, même si le trafic local n’était pas soumis à la concession fédérale, il devrait de toute manière être soumis à une autorisation cantonale au sens des art. 7 al. 2 LTV et 7 let. a OTV qui concernent le service de ligne, le service conditionnel et les courses assimilées au service de ligne dans la mesure où ils ne sont pas soumis à la concession fédérale. Autrement dit, à teneur de la LTV, les activités des TL hors concessions restent soumises à une autorisation cantonale. Tel est également le cas du transport scolaire – invoqué spécifiquement par les recourants dans leur écriture du 9 octobre 2024 – à teneur de l’art. 7 let. b OTV. Dans tous les cas toutefois, que les activités des TL relèvent de la concession fédérale ou de l’autorisation cantonale, la législation fédérale sur la protection des données trouve application à teneur de l’art. 54 al. 1 LTV.
Partant, la LPrD ne saurait non plus trouver application sous cet angle et, là encore, il y a lieu de considérer l'irrecevabilité décidée par l'autorité intimée comme conforme au droit.
b) Les recourants invoquent au surplus le financement des TL pour justifier d'une application de la LPrD, et donc une entrée en matière sur leur recours devant l'APDI. Comme on l’a vu, les cantons restent compétents pour une part non négligeable du financement et des subventions des transports publics. On peut se demander si l’on se trouve en l’espèce dans le cas d’une indemnité – et donc d’une tâche déléguée – ou d’une aide financière – et donc d’un simple soutien. C’est dans ce cadre d’ailleurs que le Grand conseil vaudois a adopté la LMTP qui ne s’applique aux transports publics que dans les limites de la compétence laissée au canton par la législation fédérale (art. 1 al. 1 LMTP). Le subventionnement d’activités d’intérêt public menées par des entités privées n'implique toutefois pas nécessairement que ces entités seraient délégataires de tâches publiques, même si la collectivité publique est en droit d'attacher des charges à l'utilisation des fonds qu'elle verse (Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Volume III: L'organisation des activités administratives – Les biens de l'Etat, 2e éd, Berne 2018, point 3.3.3.4 let. d p. 241 ss). Telle est bien l'approche de la législation vaudoise qui distingue, à l'art. 7 de la loi sur les subventions du 22 février 2005 (LSubv; BLV 610.15), entre les tâches publiques déléguées et les tâches d'intérêt public, de la manière suivante:
"1 Les subventions cantonales consistent en des indemnités ou des aides financières.
2 Les indemnités sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques, accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale, ayant pour but d'atténuer ou de compenser les charges financières résultant de l'accomplissement de tâches publiques déléguées par l'Etat.
3 Les aides financières sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale afin d'assurer ou de promouvoir la réalisation de tâches d'intérêt public qu'ils ont décidé d'assumer".
On relève à ce propos que l'art. 23 LSubv prévoit que les subventions à l'exploitation sont notamment octroyées par la prise en charge des frais financiers, de forfait ou de couverture du déficit. Ainsi l'engagement d'une collectivité à prendre en charge l'éventuel déficit d'un organisme privé (on a vu que tel est le cas en l’espèce) est assimilable dans son principe à une subvention. Le fait qu'une entité publique détienne des participations dans une entreprise privée n'est pas non plus suffisant pour conclure que dite entreprise est chargée d'une tâche publique. En effet, selon les termes de l'art. 4 al. 1 de la loi vaudoise du 17 mai 2005 sur les participations de l'Etat et des communes à des personnes morales (LPECPM; BLV 610.20), l'Etat ne peut acquérir ou détenir une participation à une personne morale que lorsqu'il lui a confié l'exercice d'une tâche publique ou lorsque son activité répond à un intérêt public. Ainsi, comme en présence de subventions, l'existence d'une participation de l'Etat ne signifie pas nécessairement que l'entité en cause exerce une tâche publique, mais elle ne l’exclut pas non plus (cf. sur ce point CDAP GE.2020.0076 du 2 novembre 2021 consid. 2c/bb).
En l'espèce, il n'est cependant pas déterminant de savoir si le financement obtenu par les TL de la part du canton et des communes doit être qualifié de délégation de tâche publique ou de (simple) soutien financier pour trancher le présent litige et ce pour deux motifs. D'abord, et quoi qu'en pensent les recourants, l'art. 54 LTV, comme on l'a vu ci-dessus, soumet à la LPD, le traitement des données effectué dans le cadre des activités découlant des autorisations cantonales. Or, indépendamment du financement et de sa qualification, toute l'activité exercée par les TL reste soumise à autorisation. Les recourants, lorsqu'ils traitent du "réseau de desserte capillaire", ne prétendent du reste pas que cette part d'activité ne serait pas soumise à autorisation cantonale ou en serait pour un autre motif exclue. Ainsi, l'intégralité de son exploitation étant couverte par l'autorisation ou la concession, l'art. 54 LTV a pour effet que le traitement des données personnelles par les TL n'est pas régi par la LPrD. D'autre part, l’aspect du financement, respectivement des subventions, accordés par le canton apparaît excéder la demande présentée par les recourants puisqu’elle ne porte que sur leurs données personnelles. On ne voit en effet pas que des données personnelles concernant les recourants soient traitées dans le cadre des données de financement ou de subventionnement; ils ne sont parvenus à démontrer que tel serait le cas, ni dans leurs écritures, ni lors de l'audience qui s'est tenue devant le juge instructeur.
Sous cet angle également, c'est à juste titre que l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur le recours.
c) En dernier lieu, les recourants étant également des employés des TL, ceux‑ci détiennent vraisemblablement également des données personnelles dans le cadre de cette relation. Cela étant, les liens liant les recourants aux TL étant de nature contractuelle et privée, les règles du CO sont applicables. Sous cet angle encore, la LPD trouve application sur renvoi de l’art. 328b CO. D’ailleurs, la LTV prévoit, d’une manière générale, que si les entreprises concessionnaires agissent selon le droit privé, elles sont assujetties à la LPD, spécifiquement aux art. 30 à 32 (art. 54 al. 1 2ème ph. LTV).
d) S'il ne semble pas exclu en théorie que les TL puissent être soumis à la LPrD pour des activités ne relevant ni de la concession fédérale, ni des autorisations cantonales (cf. consid. 4e supra), il n'y a pas lieu en l'espèce de trancher les controverses doctrinales exposées ci-avant. En effet, il n'appert pas que la demande des recourants porte en l'espèce sur autre chose que des données qui les concernent en tant qu'usagers des TL ou en tant qu'employés ou ex-employés. Rien en effet dans la formulation de leur requête (cf. supra Faits, let. B) qui tend à la transmission de toutes leurs données personnelles "sous toutes leurs formes", et malgré son caractère flou, ne permet de conclure différemment. Or, il découle de ce qui précède que, en tant que les données personnelles des recourants concernent leur qualité d'usagers des TL, elles entrent clairement dans la concession fédérale, voire l'autorisation cantonale, et sont soumises aux art. 33 à 42 LPD (art. 54 al. 1 1ère ph. LTV). En ce qui concerne leurs données personnelles relatives à leur qualité d'employés ou ex-employés, elles ressortiraient au droit privé et sont donc assujetties aux art. 30 à 32 LPD (art. 54 al. 1 2ème ph. LTV). Le formulaire des Transports publics genevois, se référant à la législation sur la protection des données cantonale genevoise, produit par les recourants en cours de procédure le 9 octobre 2024 ne lie pas le tribunal et ne saurait s’avérer déterminant au vu des développements qui précèdent.
Par conséquent, il ressort des considérants ci-dessus que la LPrD ne trouve pas application dans le cadre de la demande formulée par les recourants et c'est ainsi à juste titre que l'APDI s’est déclarée incompétente pour en traiter, qu’elle a transmis la cause au PFPDT et qu’elle a déclaré irrecevable le recours formé devant elle.
e) Enfin, au vu de l'issue du litige, il n’appartient pas au tribunal de trancher la question de savoir si une procédure civile oppose les recourants et les TL, et donc de savoir si le juge civil serait compétent. Il appartiendra le cas échéant au PFPDT de traiter cette question dans le cadre de la procédure ouverte devant lui.
f) Les griefs des recourants doivent donc être intégralement rejetés.
6. Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'ordonner les autres mesures d'instruction requises par les recourants (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les réf. cit.). Les recourants ont pu se déterminer à plusieurs reprises dans le cadre de la procédure et produire toute pièce utile. La CDAP a par ailleurs tenu une audience d’instruction dans le cadre de laquelle les recourants ont notamment pu faire valoir leur point de vue. Le dossier apparaît dès lors suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. Il n'y a ainsi pas lieu de requérir en mains des TL et du Département de la culture, des infrastructures et des ressources humaines des documents en lien avec la détention du capital-actions, le subventionnement, les autorisations et la surveillance des TL dès lors que, au regard des développements ci‑dessus, ces éléments n’apparaissant pas pertinents pour l’issue du litige. Par ailleurs, au vu tant de l’objet du litige que de son issue, il n’appartient pas au tribunal d’ordonner la production des données relatives aux recourants.
7. En définitive, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 33 al. 1 LPrD). Il ne sera pas alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
[Le dispositif de l'arrêt est porté en page suivante]
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable en tant que déposé par le syndicat SEV.
II. Le recours est rejeté en tant que déposé par B.________ et C.________.
III. La décision de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information (APDI) du 11 juillet 2023 est confirmée.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2024.
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.