TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 avril 2024
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Danièle Revey, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourant
A.________, représenté par Me Grégoire AUBRY, avocat à Bienne,
Autorité intimée
Département de la santé et de l'action sociale, à Lausanne.
Objet
Santé publique
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 1er mai 2023 prononçant le retrait de l'autorisation de pratiquer.
Vu les faits suivants:
A. a) Né le ******** 1953 et de nationalité américaine, le Dr A.________ est titulaire d'un diplôme américain de médecin dentiste depuis 1982. Ce diplôme a été reconnu en Suisse en 2010; dès cette date, il est au bénéfice d'une autorisation de pratiquer sous sa propre responsabilité professionnelle dans le canton de Vaud.
b) L'intéressé a exercé en Suisse, où il a ouvert deux cliniques, l'une à ******** et l'autre à ******** (canton de Neuchâtel), sous le nom d'******** Sàrl; il travaillait en principe, chaque semaine, trois jours à ******** et deux jours à ********. Par la suite, en raison d'une diminution de sa patientèle, il n'a plus travaillé que deux jours à ******** et un jour à ********. On note par ailleurs qu'il s'est trouvé bloqué hors de Suisse alors qu'il était en vacances en Ukraine au début de la pandémie de COVID-19, ce de mars à juin 2020.
c) Dans un message du 10 août 2022 à la Direction générale de la santé (ci-après: la DGS), le Dr A.________ indiquait qu'il avait dû fermer ses cliniques (apparemment au deuxième semestre 2021); il faisait aussi état d'une procédure de faillite (la faillite de la Sàrl précitée a été déclarée le 25 octobre 2022). Il ajoutait qu'il avait quitté la Suisse au début octobre 2021. Par la suite, il a encore informé le Conseil de santé, le 4 novembre 2022, qu'il s'occupait aux Etats-Unis du rapatriement de son épouse et de la mère de celle-ci, en provenance d'Ukraine; cette procédure le retenait aux Etats-Unis, mais il espérait que ses démarches soient finalisées d'ici le mois d'avril 2023.
Aucun élément au dossier ne permet de dire que le Dr A.________ serait actuellement de retour en Suisse.
d) Le Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: DSAS) a déduit de l'absence de Suisse du praticien précité que l'autorisation de pratiquer qui lui avait été délivrée était suspendue de fait depuis juillet 2022 (au demeurant, le dossier ne comporte aucune décision formelle de l'autorité compétente prononçant une telle suspension).
B. a) Le 21 janvier 2021, le Médecin-dentiste conseil de l'Etat de Vaud a reçu un signalement concernant le Dr A.________ pour violation des règles de l'art; ce signalement concernait le traitement orthodontique de B.________. Un second avis a été demandé par cette patiente au C.________, pour qui le traitement orthodontique effectué par le Dr A.________ était une erreur et une violation des règles de l'art. Il faut ajouter à ce sujet que les soins dispensés à cette patiente se sont poursuivis pendant la période durant laquelle le Dr A.________ était bloqué en Ukraine (soit en mars et juin 2020); concrètement, le Dr A.________ procédait par télé-médecine durant cette période, donnant des instructions à sa remplaçante la Dre D.________. Or, cette praticienne n'était pas au bénéfice d'une reconnaissance de son diplôme de médecin-dentiste en Suisse ni d'une autorisation de pratiquer dans le canton de Vaud.
On note, plus généralement, que de nombreux patients du Dr A.________ ont préféré attendre son retour, alors que d'autres ont choisi la voie de la télé-médecine pendant son absence.
b) À la suite de ce signalement, une enquête disciplinaire a été ouverte à l'encontre de l'intéressé, l'instruction de celle-ci étant confiée à une délégation du Conseil de santé. Le Dr A.________ a été entendu en août 2021 par cette délégation.
c) Durant l'été 2022, de nouveaux signalements ont été adressés à l'Office du médecin cantonal (ci-après: l'OMC).
aa) Divers patients ou parents de patients du Dr A.________ se plaignaient du fait que le cabinet de celui-ci avait définitivement fermé du jour au lendemain, qu'ils n'arrivaient pas à récupérer leur dossier; certains ajoutaient qu'ils avaient payé une avance pour leur traitement et qu'ils ne pouvaient pas la récupérer.
bb) Le 2 août 2022, l'OMC a reçu un autre signalement. Celui-ci concernait un patient du Dr A._______ en lien avec des soins dispensés par son remplaçant, le Dr E.________.
d) Par lettre du 1er septembre 2022, le département s'est adressé au Dr A.________, pour lui indiquer que l'enquête disciplinaire était étendue au signalement du 2 août 2022; au surplus, il était invité à préciser s'il acceptait de renoncer à son autorisation de pratiquer et ainsi à restituer celle-ci, vu son départ de Suisse, ce qui mettrait fin à la procédure. Le 27 septembre 2022, ce praticien a toutefois exprimé le souhait de conserver son autorisation de pratiquer en Suisse.
Le 1er novembre 2022, l'OMC a reçu un nouveau signalement encore contre le Dr A.________.
C. Ce praticien a été convoqué à une audition du Conseil de santé fixée au 8 novembre 2022; l'intéressé a indiqué qu'il était retenu aux Etats-Unis de sorte qu'il ne pourrait pas se présenter à la date prévue. Il s'est exprimé par écrit en date des 5 et 9 décembre 2023; il a expliqué, de manière générale, comment il procédait s'agissant des traitements prépayés par ses patients. Il a également indiqué comment, selon lui, ses patients pouvaient récupérer leur dossier, sous format informatique, en se connectant au portail de son site web; il s'est enfin prononcé sur le signalement du 2 août 2022 en contestant une éventuelle faute.
Dans la décision dont il sera question plus loin, le département résume ainsi la fin des travaux de la délégation du Conseil de santé:
"Les réponses du Dr A.________, tant en ce qui concerne le remboursement des traitements déjà payés que la récupération des dossiers des patients, paraissant en contradiction avec les plaintes et signalements reçus par l'OMC, ainsi que le fait de ne pas pouvoir auditionner celui-ci sur la nouvelle plainte, ont conduit la délégation à préaviser au Conseil de santé de retirer l'autorisation de pratiquer du Dr A.________ en l'informant des conditions auxquelles sera soumise la restitution de celle-ci, dans l'hypothèse où il émettrait le souhait de revenir travailler dans le canton de Vaud, à savoir une entrevue avec le Médecin cantonal et démontrer avoir remboursé les acomptes de ses patients et leur avoir restitué leur dossier."
D. Par décision du 1er mai 2023, le département a décidé:
"I. De retirer l'autorisation de pratiquer du Dr A.________.
II. De soumettre la restitution de l'autorisation de pratiquer du Dr A.________ à:
· la preuve que les acomptes de tous ses patients ont été remboursés;
· la preuve que tous ses dossiers dentaires de ses patients leur ont été remis;
· une entrevue avec le Médecin cantonal."
Dans ses considérants en droit, le département procède à quelques rappels de dispositions légales (les art. 40, relatif aux devoirs professionnels des médecins, et 43 de la loi fédérale, du 23 juin 2006, sur les professions médicales universitaires [LPMéd; RS 811.11], ce dernier portant sur les mesures disciplinaires susceptibles d'être prononcées: l'art. 191 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique [LSP; BLV 800.01], soit la disposition vaudoise correspondant à l'art. 43 LPMéd). La décision rappelle également qu'une enquête disciplinaire a été ouverte à l'encontre de l'intéressé; elle précise enfin ce qui suit:
"Lors de l'instruction de ladite enquête, le Conseil de santé a reçu une nouvelle plainte à l'encontre du Dr A.________ et a appris que celui-ci avait fermé son cabinet et quitté la Suisse. Plusieurs de ses patients se sont plaints d'avoir payé en avance leur traitement qui n'était pas terminé et de ne pouvoir récupérer ni leur avance, ni leur dossier".
Par son comportement, le Dr A.________ n'a pas respecté ses devoirs professionnels en déléguant des actes dentaires à des personnes non autorisées à pratiquer, semble ne pas avoir respecté les règles de l'art et avoir manqué à ses devoirs professionnels, en ne remboursant pas les avances de frais des traitements de certains patients et en ne leur remettant pas leur dossier."
E. a) Agissant par acte du 1er juin 2023, soit en temps utile, déposé par l'intermédiaire de son avocat, l'intéressé a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP); il conclut avec dépens à l'annulation de l'acte attaqué.
b) Le département, par la DGS, a déposé sa réponse au recours en date du 3 juillet 2023; il conclut à son rejet.
c) Le recourant, toujours par son conseil, a produit un mémoire complémentaire en date du 9 août 2023; il y confirme ses conclusions et ses moyens. La DGS en a fait de même dans une écriture du 28 août 2023.
Considérant en droit:
1. a) En tant que destinataire de la décision attaquée, laquelle retire son autorisation de pratiquer la médecine et restreint ainsi sa liberté économique, le recourant bénéficie d'un intérêt (de nature juridique) à la modification de la décision attaquée; sa légitimation à recourir doit ainsi être reconnue (art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
b) Certes, le recourant a quitté la Suisse. L'autorité intimée en déduit qu'il a renoncé à son autorisation de pratiquer, ce qui l'a conduite, aussi bien dans la décision attaquée que dans ses écritures, à considérer que cette autorisation était suspendue de fait, ce d'autant que le recourant avait fermé ses cabinets. On observe à ce propos que la doctrine déduit de l'art. 40 let. a LPMéd une obligation du médecin de prodiguer des soins personnels (voir à ce propos Yves Donzallaz, Traité de droit médical, volume II, Le médecin et les soignants, Berne 2021, N 5014 ss; cette obligation doit cependant être comprise avec certaines nuances et certaines limites: cf. N 5015). De même, le médecin exerçant à titre indépendant est censé le faire dans des locaux adaptés, soit dans un cabinet médical (cf. Donzallaz, op. cit., N 5289 ss). S'il ne se trouve pas en Suisse ou s'il n'y dispose pas d'un cabinet médical, le recourant n'est pas en mesure de pratiquer son art; le département en déduit une suspension de fait de son autorisation de pratiquer. Toutefois, sur le plan du droit, il faut relever que le recourant maintient son intention de poursuivre sa pratique en Suisse; il a donc un intérêt à contester les conditions posées pour obtenir une nouvelle autorisation. Dans cette optique, il dispose en outre d'un intérêt digne de protection à contester la mesure disciplinaire prononcée contre lui; une récente jurisprudence du Tribunal fédéral confirme en effet que, par ce biais, le recourant défend un intérêt à tout le moins réputationnel, suffisant à fonder sa qualité pour recourir (dans ce sens, TF 2C_384/2022 du 14 novembre 2023, spécialement consid. 1.2.3).
2. Avant d'examiner les mérites du recours, il convient de procéder à un rappel du cadre légal, au demeurant complexe; il est caractérisé par le coexistence désormais d'une législation fédérale et d'une législation cantonale (le principe de la primauté du droit fédéral, art. 49 Cst., doit cependant être observé).
a) aa) La LPMéd établit les règles régissant l'exercice des professions médicales universitaires à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle (art. 1 al. 3 let. e LPMéd). La LPMéd réglemente de manière exhaustive l'exercice d'une telle profession à titre indépendant (Message du Conseil fédéral du 3 décembre 2004 concernant la loi fédérale sur les professions médicales universitaires, FF 2005 157 ss, p. 160 et p. 185 ad art. 1).
L'art 34 al. 1 LPMéd soumet l'exercice d'une profession médicale universitaire à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle à une autorisation du canton sur le territoire duquel la profession médicale est exercée. Les conditions professionnelles et personnelles de l'autorisation de pratiquer sont réglées exhaustivement à l'art. 36 LPMéd, les cantons n'étant pas habilités à en ajouter d'autres (FF 2005 209, ad art. 36). L'art. 36 al. 1 let. b LPMéd prévoit, parmi d'autres conditions requises, que le requérant soit digne de confiance et présente, tant physiquement que psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession.
bb) Aux termes de l'art. 37 LPMéd, intitulé "restrictions à l'autorisation et charges", le canton peut prévoir que l'autorisation de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle soit soumise à des restrictions temporelles, géographiques ou techniques ainsi qu'à des charges pour autant que ces restrictions et ces charges soient imposées par la Confédération ou qu'elles soient nécessaires pour garantir des soins médicaux fiables et de qualité. Les restrictions techniques peuvent consister en la limitation à un domaine particulier ou à des activités médicales déterminées (FF 2005 210, ad art. 37). Quant aux charges, elles ont un contenu positif, le praticien doit exercer selon des modalités particulières, supplémentaires, qui ne sont pas imposées aux autres praticiens et parmi lesquelles on compte la présence de personnel auxiliaire pour certains actes thérapeutiques (Jean-François Dumoulin, in Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [éd.], Loi sur les professions médicales, Commentaire, Bâle 2009 [ci-après: Commentaire LPMéd], N 2 et 24 ad art. 37).
L'art. 38 LPMéd prévoit que l'autorisation est retirée si les conditions de l'octroi ne sont plus remplies ou si l'autorité compétente constate, sur la base d'événements survenus après l'octroi de l'autorisation, que celle-ci n'aurait pas dû être délivrée. A la différence de ce qui prévaut pour les sanctions disciplinaires, la mesure administrative consistant dans le retrait de l'autorisation de pratiquer prévue par cette disposition ne nécessite pas de faute du professionnel de santé. Il s'agit en quelque sorte d'un "retrait de sécurité" (Jean-François Dumoulin, in Commentaire LPMéd, N 4 ad art. 38b).
cc) Les conditions professionnelles et personnelles pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer sont réglées exhaustivement à l'art. 36 LPMéd et les cantons ne sont pas habilités à en ajouter d'autres (cf. TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1; CDAP GE.2012.0168 du 10 décembre 2012 consid. 3a; voir aussi FF 2005 157, spéc. ch. 2.6 ad art. 36 LPMéd p. 210; Sprumont/Guinchard/Schorno, in Commentaire LPMéd, N 21 ad compétences cantonales résiduelles; Jean-François Dumoulin, in Commentaire LPMéd, N 5 ss ad art. 36). Les cantons se voient donc attribuer par la loi fédérale sur les professions médicales des compétences résiduelles de nature exécutive (cf. TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1; Sprumont/Guinchard/Schorno, in Commentaire LPMéd, N 6 ad compétences cantonales résiduelles). Cela signifie que l'art. 37 LPMéd permet certes aux cantons de subordonner l'autorisation de pratiquer à des restrictions et à des charges, pour autant que celles-ci soient nécessaires pour garantir des soins médicaux fiables et de qualité, mais que ces restrictions et ces charges ne doivent pas constituer des conditions professionnelles ou personnelles supplémentaires, ajoutées en violation du principe de la primauté du droit fédéral (sur ce principe: art. 49 al. 1 Cst.; ATF 143 I 352 consid. 2.2; CCST.2018.0005 du 30 novembre 2018 consid. 2a; CCST.2014.0003 du 16 février 2015 consid. 5a).
dd) Intitulé "Mesures disciplinaires", l'art. 43 al. 1 LPMéd dispose qu'en cas de violation des devoirs professionnels, des dispositions de la présente loi ou de ses dispositions d'exécution, l'autorité de surveillance peut prononcer les mesures disciplinaires suivantes: un avertissement (let. a); un blâme (let. b); une amende de 20'000 francs au plus (let. c); une interdiction de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle pendant six ans au plus (interdiction temporaire; let. d), une interdiction définitive de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle pour tout ou partie du champ d'activité (let. e). Le prononcé d'une mesure disciplinaire suppose que la violation d'un devoir professionnel soit imputable à faute (condition subjective). Il en va différemment des restrictions à l'autorisation de pratiquer ou de son retrait (art. 37 et 38 LPMéd), qui ne dépendent pas de l'existence d'une faute (Walter Fellmann, in Commentaire LPMéd, N 35 ad art. 40). La LPMéd unifie le droit disciplinaire en prévoyant des mesures uniformes en cas de violation des obligations professionnelles (FF 2005 212). Ces mesures ne peuvent être ni restreintes, ni élargies par le droit cantonal (Tomas Poledna, in Commentaire LPMéd, N 2 ad art. 43)
b) Dans le canton de Vaud, l'exercice des professions de la santé est régi par la LSP. Depuis l'entrée en vigueur de la LPMéd, les dispositions relatives aux professions médicales universitaires sont devenues en partie caduques en vertu de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.). Demeurent toutefois applicables les dispositions régissant les domaines pour lesquels la LPMéd prévoit que le canton reste compétent pour édicter des prescriptions complémentaires. Les cantons conservent également des prérogatives en ce qui concerne l'exercice des professions médicales universitaires exercées à titre dépendant (Sprumont/Guinchard/Schorno, in Commentaire LPMéd, N 18 ss ad compétences cantonales résiduelles); on ne se trouve toutefois pas dans cette configuration en l'espèce. Dans le Canton de Vaud, l'organe compétent est le Département de la santé publique et de l'action sociale (cf. art. 75 et 76 LSP).
L'art. 79 LSP prévoit que l'autorisation de pratiquer peut être retirée pour une durée déterminée ou indéterminée, ou encore être assortie de conditions, si une ou plusieurs des conditions requises pour son octroi ne sont pas ou plus réunies. Tout comme l'art. 38 LPMéd par rapport à l'art 43 LPMéd, l'art. 79 LSP doit être considéré comme une disposition complémentaire à l'art. 191 LSP, en ce sens que l'autorisation de pratiquer peut également être retirée pour d'autres motifs que disciplinaires, notamment si les conditions de son octroi ne sont plus réunies (CDAP GE.2014.0195 du 1er avril 2015 consid. 4b; GE.2010.0105 du 30 mai 2011 consid. 6b/aa).
L'art. 191 LSP qui a trait aux mesures disciplinaires en droit vaudois a la teneur suivante:
"1Lorsqu'une personne n'observe pas la présente loi ou ses dispositions d'application, lorsqu'elle a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit, lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de resistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité, le département peut lui infliger les sanctions administratives suivantes:
a. l'avertissement;
b. le blâme;
c. l'amende de 500 fr. à 200'000 fr.;
d. la mise en place de conditions, la limitation, la suspension, le retrait temporaire ou définitif de l'autorisation de pratiquer, d'exploiter ou de diriger ou encore le retrait de la qualité de responsable;
e. la fermeture des locaux;
f. l'interdiction de pratiquer.
2 Ces sanctions peuvent être cumulées.
3 Sauf dans les cas où un avertissement est prononcé, le département peut publier la décision prononcée dès qu'elle est exécutoire."
Ainsi, si l'art. 191 LSP prévoit, outre l'avertissement (let. a, cf. art. 43 al. 1 let. a LPMéd), le blâme (let. b; cf. art. 43 al. 1 let. b LPMéd), l'amende (de 500 à 200'000 fr., let. c, cf. art. 43 al. 1 let. c LPMéd qui prévoit toutefois une limitation de l'amende à 20'000 francs), l'interdiction temporaire de pratiquer (let. d, cf. art. 43 al. 1 let. d LPMéd qui la limite toutefois à six ans au plus), et l'interdiction définitive de pratiquer (let. f; cf. art. 43 al. 1 let. e LPMéd), qui sont toutes des mesures qui ont un équivalent, à quelques détails près, dans la législation fédérale, l'art. 191 LSP prévoit également deux types de mesures disciplinaires qui ne figurent pas au catalogue des mesures autorisées par l'art. 43 LPMéd, soit d'une part la mise en place de conditions, la limitation ou la suspension de l'autorisation de pratiquer, d'exploiter ou de diriger ou encore le retrait de la qualité de responsable (let. d) et d'autre part la fermeture des locaux (let. e). On précise encore que l'art. 40 LPMéd fixe, pour les professions que cette loi régit, des devoirs professionnels uniformes et exhaustifs pour toute la Suisse et que l'art. 43 LPMéd contient une liste exhaustive des mesures disciplinaires pouvant être prononcées, liste que les cantons ne peuvent pas modifier (ATF 143 1 352, consid. 3.3); il est ainsi fort douteux que l'art. 191 LSP, disposition cantonale, ait encore une portée propre, sinon en tant qu'il confère la compétence pour en décider au département, à tout le moins s'agissant des professions régies par la LPMéd.
c) En cas de pratique problématique d'une profession médicale, la LPMéd offre ainsi principalement deux moyens d'action aux autorités compétentes. Selon les circonstances du cas d'espèce, elles peuvent ouvrir une procédure disciplinaire (art. 43 ss LPMéd) ou doivent statuer sur le retrait de l'autorisation de pratiquer (art. 38 LPMéd). Ces procédures ont des objets différents (cf. Yves Donzallaz, op. cit., N 2864 ss; Thierry Tanquerel, Caractéristiques et limites du droit disciplinaire, in Tanquerel/Bellanger [éd.], Le droit disciplinaire, Genève/Zurich 2018, p. 15 ss; Christinat/Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le domaine de la santé, in Tanquerel/Bellanger (éd.), op. cit., p. 117). La procédure disciplinaire vise les cas de violation des devoirs professionnels, des dispositions de la LPMéd ou de ses dispositions d'exécution (art. 43 al. 1 LPMéd), alors qu'une autorisation de pratiquer doit être retirée lorsque les conditions de son octroi ne sont pas ou plus remplies, l'autorité ne disposant pas d'une marge d'appréciation dans un tel cas (cf. Donzallaz, op. cit., N 2873). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. doit être respecté quel que soit le type de procédure engagée (cf. Donzallaz, op. cit., N 2874 et p. 4911 ss). Dans le cadre d'une procédure disciplinaire, s'appliquent de surcroît les garanties de l'art. 6 § 1 CEDH (TF 2C_804/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.2; Donzallaz, op. cit., N 4911 ss), voire celles découlant de l'art. 6 § 2 CEDH (Donzallaz, op. cit., N 4904 ss). Ces deux différentes procédures, disciplinaire et "ordinaire", sont spécifiquement réglées, en droit cantonal, dans le règlement du 26 janvier 2011 sur l'exercice des professions de la santé (REPS; BLV 811.01.1). Concernant la procédure disciplinaire, le droit cantonal prévoit que, dès l'ouverture de celle- ci, le Conseil de santé informe la personne mise en cause des faits qui lui sont reprochés, sous réserve d'un intérêt privé ou public prépondérant (art. 67 al. 1 REPS). Celle-ci a le droit de consulter le dossier en tout temps, sauf intérêt public ou privé prépondérant. Aussitôt le motif disparu, le droit de consulter le dossier dans son entier renaît, ce dont l'autorité informe la personne mise en cause sans délai (art. 67 al. 2 REPS). L'instruction est menée par une délégation du Conseil de santé (ci-après délégation; cf. art. 68 al. 1 REPS), qui statue notamment sur les réquisitions de la personne mise en cause (art. 68 al. 5 REPS). A l'issue de l'instruction, elle établit un rapport, qui est transmis à cette dernière (art. 69 al. 1 REPS), pour qu'elle puisse prendre connaissance du dossier complet et faire part de ses déterminations au Conseil de santé (art. 69 al. 2 REPS). Le Conseil de santé se réunit ensuite en vue de rendre son préavis, lors d'une audience à laquelle il peut inviter la personne mise en cause, puis il délibère et préavise à huis clos (cf. art. 70 REPS). Le département est compétent pour prononcer, le cas échéant, une mesure disciplinaire (cf. art. 191 al. 1 LSP).
S'agissant de la procédure de retrait d'une autorisation de pratiquer, l'art. 71 REPS prévoit qu'en l'absence d'une procédure spéciale, les art. 71 à 73 REPS s'appliquent. L'art. 73 REPS a la teneur suivante:
"1 Lorsque le département envisage de prononcer un retrait, une limitation d'autorisation ou une sanction, la partie concernée est informée de l'ouverture de la procédure.
2Le département décide après avoir pris l'avis du service de la santé publique et accordé à l'intéressé un délai pour consulter le dossier et se déterminer.
3Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable".
Il résulte expressément de cette disposition que le département entend la personne concernée avant de décider d'un retrait d'une autorisation de pratiquer. Il doit lui avoir accordé un délai pour consulter le dossier et se déterminer (art. 73 al. 2 REPS). Ces dispositions concrétisent les art. 79 al. 4 LSP et 33 ss LPA-VD, applicables au surplus à la procédure relative au retrait d'autorisation par le département (cf. art. 73 al. 3 LPA-VD). A l'instar de la jurisprudence précitée imposant à l'autorité d'entendre la partie concernée lorsqu'elle envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure, la doctrine considère que lorsque l'autorité ouvre une procédure disciplinaire et s'aperçoit durant l'instruction que les conditions du maintien de l'autorisation de pratiquer pourraient ne plus être remplies, elle doit en informer le médecin et lui permettre de se déterminer (cf. Christinat/Sprumont, op. cit., p. 140 s.)
3. L'objet du recours appelle également quelques remarques liminaires.
a) La procédure ouverte à l'encontre de l'intéressé est une enquête disciplinaire et celle-ci a débouché, notamment, sur la sanction disciplinaire la plus grave, soit le retrait (non temporaire) de son autorisation de pratiquer.
b) On observe cependant que la décision pose diverses conditions à une restitution éventuelle de l'autorisation de pratiquer de l'intéressé; or, si l'art. 43 al. 4 LPMéd autorise l'autorité de surveillance à restreindre l'autorisation de pratiquer ou à l'assortir de charges, durant le déroulement de l'enquête disciplinaire, cela n'est pas possible à l'issue de celle-ci (dans ce sens, CDAP GE.2018.0190 du 6 août 2019 consid. 2c). Cet arrêt relève cependant que l'art. 37 LPMéd autorise de telles charges ou conditions, mais cela dans une procédure soit de retrait de l'autorisation de pratiquer de l'art. 38 LPMéd, soit dans le cadre d'une procédure d'octroi, régie à l'art. 36 LPMéd.
La décision attaquée, pas plus que les avis adressés par les autorités compétentes au recourant, ne mentionnent l'ouverture d'une procédure de retrait de l'autorisation de pratiquer. L'autorité intimée s'est en effet toujours placée sur le terrain de la procédure disciplinaire, sans jamais signaler au recourant qu'elle entendait s'engager aussi, alternativement, dans une procédure relevant des art. 36 ou 38 LPMéd (sinon de manière implicite, ce qui est insuffisant, lorsqu'elle insiste sur le fait que le médecin "doit être digne de confiance et avoir un comportement irréprochable"; voir sa réponse au recours du 3 juillet 2023, p. 3, ainsi que son écriture complémentaire, du 28 août 2023, p. 3). Autrement dit, l'autorité intimée, si elle avait voulu se placer dans une procédure distincte de celle de l'enquête disciplinaire, aurait dû en informer expressément le recourant afin qu'il puisse exercer son droit d'être entendu dans ce cadre étendu (dans le même sens, CDAP GE.2023.0020 du 22 août 2023 consid. 2c et d). L'autorité de recours elle-même ne saurait convertir la décision attaquée, en quelque sorte en première instance, en une décision de retrait de l'autorisation de pratiquer ou d'un nouvel octroi de celle-ci, sur la base des art. 36 et 38 LPMéd, sauf à modifier l'objet du recours, ce qui n'est pas possible.
c) Les développements qui suivent abordent dès lors la décision attaquée uniquement sous l'angle du droit disciplinaire.
4. Comme on l'a vu, s'agissant des mesures disciplinaires susceptibles d'être prononcées à l'égard de médecins, il convient de se référer au catalogue exhaustif de l'art. 43 LPMéd. Or, celui-ci prévoit notamment une interdiction de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle pendant six ans au plus (interdiction temporaire; let. d), une interdiction définitive de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle pour tout ou partie du champ d'activité (let. e). La décision attaquée prévoit quant à elle un "retrait de l'autorisation de pratiquer", assorti de conditions résolutoires, aux termes desquelles le recourant pourrait, s'il les remplit, recouvrer son autorisation.
a) On constate d'emblée que la décision attaquée utilise une formulation qui s'écarte des termes de l'art. 43 LPMéd. Mais il y a plus: elle ne prononce ni une interdiction de pratiquer temporaire (et dont la durée serait fixée par la décision), ni une interdiction définitive. La mesure est ici de durée indéterminée et liée à des conditions potestatives, qu'il appartiendrait au recourant de satisfaire. Force est ainsi de constater que l'on se trouve en présence d'une sanction disciplinaire non prévue au catalogue de l'art. 43 LPMéd; de surcroît, le principe de proportionnalité ne peut pas autoriser une atténuation de la mesure d'interdiction de pratiquer définitive en l'accompagnant d'une condition résolutoire. Ne reposant dès lors pas sur une base légale suffisante, la décision attaquée ne saurait être confirmée par la cour de céans.
b) Par ailleurs, compte tenu de la marge d'appréciation qui doit être laissée à l'autorité intimée, la décision attaquée ne peut guère être réformée, par le prononcé d'une sanction plus légère. Tel est d'autant moins le cas que l'état de fait retenu par la décision attaquée comporte des incertitudes significatives. On se souvient en effet que la sanction attaquée a été prononcée en raison du fait que l'intéressé "semble ne pas avoir respecté les règles de l'art et avoir manqué à ses devoirs professionnels"; autrement dit les manquements évoqués, possibles et peut-être vraisemblables, ne sont nullement établis.
c) Cela conduit à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction (la faculté devant être accordée dans ce cadre à l'intéressé de faire valoir son droit d'être entendu) et nouveau prononcé disciplinaire.
5. Cela étant, il convient néanmoins de souligner que l'autorité intimée insiste à juste titre sur le fait qu'une pratique professionnelle de la médecine en Suisse ou dans le canton de Vaud, suppose la présence de celui-ci sur place, sa disponibilité et l'existence d'un cabinet médical. Il va donc de soi que le recourant, s'il entend reprendre sa pratique dans le canton de Vaud, devra établir qu'il satisfait ces différentes exigences, ainsi qu'à toutes celles qui découlent de l'art. 36 LPMéd (voir aussi art. 75 al. 3ter LSP, même si cette disposition paraît aller au-delà du droit fédéral). Cela justifie donc que le recourant fournisse un dossier à cet égard, une entrevue avec le médecin cantonal paraissant dans ces conditions appropriée.
6. Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être admis; la décision attaquée doit être annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants (voir notamment consid. 4).
Compte tenu de l'issue de la procédure, le présent arrêt doit être rendu sans frais; le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit au surplus à l'allocation de dépens (cf. art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Cheffe du département de la santé et de l'action sociale du 1er mai 2023 concernant le docteur A.________ est annulée. Le dossier lui est renvoyé pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Le Département de la santé et de l'action sociale doit au recourant A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 avril 2024
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de la santé publique.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.