Commune de Prilly/Conseil d'Etat, Le PLR.Les Libéraux-Radicaux Ville de Prilly, Le Centre Prilly, La Section de l'Union démocratique du centre de Prilly, Conseil communal de Prilly | Recours dirigé contre une décision prise sur recours par le Conseil d'Etat.
La décision attaquée porte tout d'abord sur la définition du quorum pour ce qui concerne les décisions prises par le Conseil communal de Prilly. Cette question présente un caractère politique prépondérant.
La même qualification s'impose si l'on considère que la question du quorum n'est qu'une question formelle, accessoire de la question principale qui serait celle de l'autorisation d'acquérir un immeuble délivrée par le Conseil communal à la municipalité. Dans le cadre de l'examen de la décision du Conseil communal, c'est uniquement la régularité du processus politique communal qui est en cause, dont découle le caractère politique prépondérant de la décision.
La voie du recours au Tribunal cantonal est par conséquent fermée et le recours est irrecevable.
Par arrêt du 16 janvier 2025 (dans la cause 1C_8/2024), le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre l'arrêt cantonal, dans la mesure où il était recevable.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 novembre 2023
Composition
M. François Kart, président; M. Alain Thévenaz et M. Raphaël Gani, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
Commune de Prilly, représentée par Me Feryel KILANI, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil communal de Prilly, représenté par Me Arnaud THIÈRY, avocat à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
Le PLR. Les Libéraux-Radicaux Ville de Prilly, représenté par A.________, à Prilly,
2.
Le Centre Prilly, représenté par B.________, à Prilly,
3.
La Section de l'Union démocratique du centre de Prilly, représentée par C.________, à Prilly.
Objet
Divers
Recours Commune de Prilly c/ décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 (parcelle n° 1364 de Prilly; droit de préemption, vote du Conseil communal et quorum)
Vu les faits suivants:
A. Par préavis n° 13-2022 du 2 septembre 2022, la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) a demandé au Conseil communal de Prilly (ci-après: le Conseil communal) de l'autoriser à procéder à l'acquisition de la parcelle n° 1364 de la commune, via son droit de préemption prévu à l'art. 31 al. 1 et 2 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), aux mêmes conditions que celles prévues par une promesse de vente et d'achat conditionnelle conclue le 10 août 2022. La municipalité a simultanément demandé au Conseil communal de l'autoriser à procéder à l'aliénation de cette parcelle, en faveur de la Société Coopérative d'Habitation Lausanne, selon les conditions énumérées dans une offre ferme de cette société, datée du 31 août 2022.
B. La commission ad hoc chargée d'examiner le préavis n° 13-2022 s'est réunie le 6 septembre 2022 et a conclu à l'acceptation du préavis tel que présenté par 4 voix pour et 3 voix contre. Son rapport a été établi le 12 septembre 2022.
C. Le préavis n° 13-2022 a été discuté lors d'une séance extraordinaire du Conseil communal, le 15 septembre 2022. Plusieurs conseillers communaux ont quitté la salle durant les débats. Le quorum n'étant plus atteint, la séance a été levée sans qu'il soit procédé au vote.
Une nouvelle séance extraordinaire a été convoquée pour le 20 septembre 2022. A nouveau, des conseillers communaux ont quitté la salle durant les débats. Le bureau du Conseil communal a cependant jugé que le quorum restait atteint et la séance est cette fois allée à son terme. Au moment du vote, le Conseil communal a accepté les conclusions du préavis n° 13-2022 par 34 voix pour et 2 voix contre et a décidé:
"1. d'autoriser la Municipalité à procéder à l'acquisition de la parcelle no 1364 via son droit de préemption, pour une valeur de CHF 62'000'000, décrit à l'article 31, al. 1 et 2 LPPPL, aux mêmes conditions que la promesse de vente et d'achat conditionnelle et droit d'emption du 10 août 2022;
2. d'autoriser la Municipalité à procéder à l'aliénation de la parcelle no 1364 en faveur de la Société Coopérative d'Habitation (SCHL) selon les conditions énumérées dans son offre ferme, datée du 31 août 2022"
Selon le procès-verbal de cette séance du 20 septembre 2022, au moment de l'appel, 61 personnes étaient présentes, 10 excusées et 1 absente. Lors du contre-appel à la suite du vote, 37 personnes étaient présentes, 10 excusées et 25 absentes.
Il ressort des procès-verbaux de ces séances du 15 et du 20 septembre 2022 que les débats ont porté notamment sur les questions suivantes: dans quelle mesure les nouveaux logements seront attribués aux Prilliérans, sachant que la SCHL n'accepte plus de nouveaux membres? quel type d'habitants veut-on attirer à Prilly? est-ce que des logements d'utilité publique (LUP) amènent de la mixité ? est-ce que les appartements ne seront pas trop petits? quel risque la commune encourt-elle si finalement la SCHL n'achète pas la parcelle? la commune risque-t-elle de se trouver confrontée à une procédure judiciaire en raison de la revente de la parcelle sans adjudication? peut-on sans autre passer outre la relation de confiance qui avait été créée avec les investisseurs?
Il ressort également de ces procès-verbaux que les membres du Conseil communal issus des partis de gauche étaient dans l'ensemble favorables au préavis présenté, alors que les membres des parties de droite s'y opposaient.
D. Par acte du 13 octobre 2022, adressé au Conseil d'Etat, le PLR.Les Libéraux-Radicaux Ville de Prilly, représenté par A.________, Le Centre Prilly, représenté par B.________ et la Section de l'Union démocratique du centre de Prilly, représentée par C.________ ont déposé un recours au Conseil d'Etat au sens de l'art. 145 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) contre la décision du 20 septembre 2022 du Conseil communal. Ils ont conclu, sous suite de frais et dépens, à la constatation de sa nullité, respectivement son annulation. Ils se prévalaient de la violation des règles sur le quorum, de la violation du droit à l'information des conseillers communaux, d'autres violations formelles, d'une violation de la LPPPL ainsi que de violations de la Constitution fédérale et de la Constitution vaudoise.
Le 13 décembre 2022, le Conseil communal a déposé ses déterminations. Il a conclu, principalement, à l'irrecevabilité du recours pour défaut de compétence du Conseil d'Etat, subsidiairement, à son rejet. Le 15 décembre 2022, la municipalité a conclu, principalement, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement, à son rejet. Par courrier daté du 30 janvier 2023, le PLR Prilly, Le Centre Prilly et l'UDC Prilly se sont exprimés sur les déterminations du Conseil communal et de la municipalité, en déclarant maintenir leur recours.
Par décision du 5 avril 2023, le Conseil d'Etat a admis le recours et a annulé la décision du 20 septembre 2022 du Conseil communal de Prilly concernant le préavis municipal n°13-2022. Le Conseil d'Etat a estimé que la décision devrait être annulée au vu des violations des règles sur le quorum de présence et n'a dès lors pas examiné les autres violations invoquées. Selon les voies de droit figurant en bas de la dernière page de la décision, celle-ci pouvait être déférée devant le Tribunal fédéral.
E. Le 12 mai 2023, la municipalité (ci-après: la recourante) a attaqué la décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Elle a pris les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens:
"I. Le recours est admis
Principalement:
Il. La décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 est déclarée nulle, avec suite de frais et dépens de première instance de recours.
Subsidiairement:
III. La décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 est réformée en ce sens que la décision du Conseil communal de Prilly du 20 septembre 2022 est confirmée, avec suite de frais et dépens de première instance de recours.
Plus subsidiairement encore:
IV. La décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 est annulée, le dossier étant renvoyé au Conseil d'Etat pour nouvelle décision dans le sens des considérants, avec suite de frais et dépens de première instance de recours."
La recourante estime que la décision du Conseil communal du 20 septembre 2022 ne constitue pas une décision à caractère politique prépondérant, raison pour laquelle elle doit être attaquée devant la CDAP et non devant le Tribunal fédéral. Cela étant, vu l'incertitude juridique régnant autour de la voie de recours à emprunter, la recourante a également déposé un recours auprès du Tribunal fédéral et a requis que les deux autorités judiciaires procèdent à un échange de vue pour déterminer l'autorité compétente pour traiter du recours.
F. Par ordonnance du 26 mai 2023 (dans la cause 1C_224/2023), le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a décidé de suspendre le traitement du recours déposé devant lui par la recourante contre la décision du Conseil communal du 20 septembre 2022 jusqu'à droit jugé devant la CDAP, celle-ci étant invitée à communiquer au Tribunal fédéral une copie de son arrêt une fois qu'elle l'aurait rendu.
G. Le 20 juin 2023, le Conseil communal a informé la CDAP qu'il n'entendait pas déposer de déterminations sur le recours déposé par la municipalité, estimant que le dépôt du recours entrait dans les prérogatives de cette autorité.
Le Conseil d'Etat (ci-après: l'autorité intimée), représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, a répondu le 13 juillet 2023. Il a conclu, sous suite de frais, à ce qu'il plaise au Tribunal cantonal déclarer le recours irrecevable, subsidiairement le rejeter.
La recourante a déposé des observations complémentaires le 15 septembre 2023 et a confirmé les conclusions prises dans son recours du 12 mai 2023. Elle a requis la production d’un certain nombre de pièces.
L'autorité intimée a adressé des observations finales le 16 octobre 2023.
Le 30 octobre 2023, la recourante a réitéré la réquisition de pièces formulées dans sa détermination du 15 septembre 2023.
Le PLR.Les Libéraux-Radicaux Ville de Prilly, Le Centre Prilly, et la Section de l'Union démocratique du centre de Prilly ne se sont pas déterminés dans le délai qui leur avait été octroyé.
Considérant en droit:
1. Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 96 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le fond. Il convient toutefois d'examiner d'office la compétence de la Cour de droit administratif et public pour connaître du recours (art. 6 al. 1 LPA-VD).
2. a) Aux termes de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal. Selon l'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) sur la procédure administrative, l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat s'explique par le fait que celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant (EMPL 81, mai 2008, p. 45 s., in: Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2007-2012, Tome 6 / Conseil d'Etat, p. 412 s., ad art. 93 du projet). Elle est dès lors en principe conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation d'ouvrir une voie de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, une décision rendue par l'une de ces autorités ne devait pas présenter un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD (EMPL 81 précité, in: BGC, op. cit., p. 413). L'art. 92 al. 2 LPA-VD doit ainsi être interprété en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; voir aussi l'art. 191b al. 1 Cst.), ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c).
Ces dispositions ont la teneur suivante:
"Art. 29a Cst. Garantie de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels."
"Art. 86 LTF Autorités précédentes en général
[…]
2 Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3 Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal."
L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit à ce que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu des intérêts individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité judiciaire (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 137 II 409 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.3). Selon la doctrine, l'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst. ne doit être exclu que de manière exceptionnelle (Jean-Claude Lugon / Etienne Poltier / Thierry Tanquerel, Les conséquences de la réforme de la justice fédérale pour les cantons, in: Les nouveaux recours fédéraux en droit public, Genève 2006, p. 108). Il en découle que l'art. 86 al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions à la garantie constitutionnelle trouve seulement application si l'aspect politique prévaut sans discussion (Yves Donzallaz, in: Aubry Girardin et al. [éds], Commentaire de la LTF, 3e éd., Berne 2022, n° 32 ad art. 86 LTF).
L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant "un caractère politique prépondérant" (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours "autre qu'un tribunal" pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.3; 136 I 323 consid. 4.2 et les réf. cit.; TF 2C_99/2009 du 14 décembre 2009 consid. 1.3). A contrario, cette disposition tolère, mais pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant uniquement, un recours direct au Tribunal fédéral contre une décision d'une autorité cantonale non judiciaire, qui n'aura pas été revue sur recours par un tribunal. En introduisant l'art. 86 al. 3 LTF, le législateur fédéral n'a pas précisé ce qu'il entendait par décision revêtant un caractère politique prépondérant, mais il a souligné l'aspect exceptionnel de la dérogation au contrôle juridictionnel cantonal des actes de cette nature.
b) Dans le cadre de l'analyse de cette dérogation, la doctrine s'est montrée particulièrement restrictive. Elle retient que la vérification par le juge ne doit pas apparaître admissible (Esther Tophinke, in: Niggli et al. [éds.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3e éd., Bâle 2018, n° 19 ad art. 86). Le fait que la décision émane d'une autorité politique est un indice de son caractère politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à caractère politique prépondérant, lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits privés (cf. Donzallaz, op. cit., n° 33 ad art. 86 LTF p. 846; Hansjörg Seiler, in: Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz, 2e éd., Berne 2015, n° 22 ad art. 86 LTF). Certains auteurs considèrent que, lorsque des intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les considérations politiques l'emportent clairement (Tophinke, op. cit., n° 19 ad art. 86 LTF; en ce sens également Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, Berne 2008, n° 3016). L'art. 86 al. 3 LTF vise surtout les décisions des autorités politiques (pouvoirs législatif ou exécutif) qui jouissent d'une grande liberté d'appréciation sur le plan politique (Seiler, op. cit., n° 31 ad art. 86 LTF). A titre d'exemple, le Message du Conseil fédéral a mentionné l'adoption d'un plan directeur cantonal (cf. Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, in: FF 2001 4027 ch. 2.2.1.2, p. 4122 ad art. 78, p. 4124 ad art. 80).
c) Selon la jurisprudence également, l'accès au juge ne doit être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Donzallaz, op. cit., n° 25 ad art. 86 LTF; Tophinke, op. cit., n° 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275 s. pour différents cas d'application). Ainsi, il ne suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 147 I 1 consid. 3; 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Donzallaz, op. cit, n° 25 ad art. 86 LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère, de même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; cf. aussi Tophinke, op. cit., n° 21 ad art. 86 LTF).
d) En application des principes rappelés ci-dessus, le Tribunal fédéral a notamment considéré que le refus d'une naturalisation (ATF 129 I 232; TF 1D_1/2011 du 13 avril 2011 consid. 2.5), la détention en vue de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4), le retrait de permis de circulation (TF 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1), une décision ne comprenant pas uniquement l'acte d'octroi d'une concession hydraulique, mais réglant également de façon détaillée les droits et obligations du concessionnaire (ATF 136 II 436, traduit in RDAF 2011 I 406) ainsi que le refus d'exonérer une fondation des droits d'enregistrement et de succession (ATF 136 I 42) ou l'organisation du réseau électrique, qui dépend de questions de fait (TF 2C_335/2019 du 17 août 2020 consid. 6.1) ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant, ce qui impliquait qu'un tribunal supérieur devait préalablement se prononcer sur le recours (art. 86 al. 2 LTF). Il en a fait de même au sujet de décisions de déplacement non disciplinaire de fonctionnaires, dont un chef de brigade de police, même si ces mesures devaient avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de l'administration tout en répondant aux aptitudes du fonctionnaire et sans porter atteinte à la considération à laquelle il pouvait prétendre; le Tribunal fédéral a estimé qu'on ne pouvait pas leur opposer qu'il s'agissait d'une mesure d'organisation interne pour leur refuser l'accès à un tribunal (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.5 à 4.7). Il a également admis l'accès à une autorité judiciaire à des personnes qui s'opposaient à leur non-réélection par le Conseil d'Etat dans la commission administrative d'un établissement cantonal des assurances sociales (TF 8C_353/2013 du 28 août 2013). Il a aussi estimé que la décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud d'autoriser la délocalisation (temporaire) par le Service cantonal des automobiles et de la navigation des examens de conduite sur un site privé ne revêtait pas un caractère politique prépondérant, la recourante invoquant sa liberté économique (TF 2C_602/2015 du 14 juillet 2015). Récemment il a jugé que la décision sur le versement de contributions prélevées sur le produit de la taxe de séjour communale, qui représentaient selon le droit cantonal des subventions discrétionnaires, ne revêtait pas non plus un caractère politique prépondérant, au motif que les intérêts privés impliquant que le pouvoir d'appréciation de l'autorité puisse faire l'objet d'un contrôle l'emportaient sur le caractère politique de l'affaire (ATF 149 I 146).
En revanche, le Tribunal fédéral a estimé que la décision du parlement cantonal relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête pénale à l'encontre d'un juge cantonal (ATF 135 I 113, traduit in JdT 2009 IV 104) et la transmission par le gouvernement cantonal des dossiers fiscaux des contribuables à une commission parlementaire chargée d'enquête sur des dysfonctionnements de l'administration (ATF 141 I 172) constituaient des décisions revêtant un caractère politique prépondérant; les cantons n'étaient donc pas contraints de prévoir une voie de recours devant un tribunal supérieur contre ces décisions. Il en a fait de même pour des décisions en matière de grâce (TF 1C_240/2013 du 22 avril 2013 consid. 1.2), de fermeture d'une école en montagne (TF 2C_919/2013 du 7 janvier 2014 consid. 2.2.2), de regroupement d'arrondissements scolaires (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.3), de fusion de communes (TF 1C_458/2011 du 4 septembre 2011 consid. 4) et d'élection de juges par le parlement cantonal même s’il s’agit d’une non-réélection pour des motifs autres que politiques, par exemple l’incompétence professionnelle ou une limite d’âge (ATF 147 I 1). Plus récemment, dans l'ATF 147 I 333, le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 11 al. 3 de l'ordonnance Covid dans le secteur de la culture, dans la mesure où il excluait tout recours contre les décisions prises sur son fondement, notamment les décisions de refus, était inconstitutionnel en ce sens qu’il violait l’art. 29a Cst. et l’art. 86 LTF. La décision de refus d’octroi de la subvention sollicitée constituait en effet une décision administrative qui ne présentait aucun caractère politique prépondérant, de sorte qu’elle devait pouvoir être contestée au préalable devant une autorité judiciaire cantonale de dernière instance.
e) Quant à la jurisprudence cantonale, elle a considéré que ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant la décision du Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des travaux de réfection d'une route en traversée de localité, le recours étant toutefois irrecevable dans la mesure où la commune ne pouvait invoquer une violation de son autonomie communale pour se prévaloir de la garantie d'accès au juge (CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014), ainsi que la décision du Conseil d'Etat contraignant une commune à adhérer à une association de communes visant à assurer, sur le territoire des communes membres, le service de défense contre l'incendie et de secours (CDAP GE.2016.0130 du 6 mars 2017). Revêtent en revanche un caractère politique prépondérant selon la jurisprudence de la CDAP la décision du Conseil d'Etat confirmant les limites d'une région scolaire (CDAP GE.2015.0066 du 24 avril 2015), la décision sur recours du Conseil d'Etat confirmant une décision d'un conseil communal adoptant un crédit d'étude servant à financer un avant-projet de développement d'infrastructures touristiques (CDAP GE.2017.0200 du 15 février 2018, confirmé par arrêt TF 2C_266/2018 du 19 septembre 2018) et la décision du Conseil d'Etat rejetant une requête de "dessaisissement" contre l'un de ses membres lorsqu'aucune procédure administrative impliquant le requérant n'est ouverte (CDAP GE.2018.0050 du 4 avril 2018).
Le Conseil d'Etat a exposé dans l'EMPL relatif à la réforme de la juridiction administrative et des assurances sociales (CODEX 2010, volet droit public) que sont considérés comme décisions revêtant un caractère politique prépondérant la grâce, les plans directeurs, l'obligation faite à une commune d'adhérer à une association, l'information sur l'activité du Conseil d'Etat, l'octroi de subventions en matière de promotion économique (EMPL 53, in: BGC 2007-2012, Tome 5 / Conseil d'Etat, p. 196; cf. d'autres exemples du Conseil d'Etat par rapport aux communes in EMPL 453 modifiant la loi sur les communes, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 329, ad art. 145 LC, à savoir notamment la nomination à la présidence du conseil général d’un candidat qui n’était pas membre de cette autorité [décision du Conseil d’Etat du 24 décembre 2008], la décision d’une municipalité de modifier la répartition des dicastères entre ses membres [décision du Conseil d’Etat du 26 août 2009], le refus d’une municipalité de communiquer ses procès-verbaux dans leur intégralité à la commission de gestion communale [décision du Conseil d’Etat du 30 juin 2010], le vote sur le renvoi à la municipalité d’une motion intervenu immédiatement après le vote sur le renvoi à une commission [décision du Conseil d’Etat du 29 juin 2011]).
f) Sur le plan cantonal, c'est l'art. 145 LC dont la teneur est la suivante, qui règle le recours contre les décisions communales à caractère politique prépondérant:
"Art. 145 Recours
1 Les décisions prises par le conseil communal ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique prépondérant, de même que les contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil d'Etat.
2 En cas de doute sur la nature de la décision, l'article 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative est applicable."
Dans l’arrêt AC.2016.0045 0045 du 11 avril 2017, la CDAP a jugé, à l’issue d’une procédure interne de coordination au sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV 173.31.1), que l’art. 145 al. 1 LC devait être interprété de manière restrictive au regard, notamment, des exigences de l’art. 86 LTF. Aussi, dès l’instant où le Tribunal cantonal est compétent pour statuer sur le litige au fond, le principe d'économie de procédure justifie qu'il se saisisse de l'ensemble des griefs, même ceux relevant en principe d'une autre autorité, par attraction de compétence (consid. 2c; projet de réfection et d'élargissement de chemins agricoles approuvé par le Conseil communal et le Département cantonal compétent; recours formé par des opposants qui sollicitent la récusation de deux membres de la commission du Conseil communal chargé de se prononcer sur le préavis municipal relatif à ce projet). Cette jurisprudence a, depuis lors, été confirmée (cf. arrêts AC.2021.0157 du 14 septembre 2022, AC.2018.0082 du 19 septembre 2018, AC.2016.0296 du 23 août 2017; AC.2016.0267 du 7 juin 2017).
L'art. 145 LC est complété par l'art. 146 LC qui dispose ce qui suit:
"1 Sous réserve de dispositions légales spéciales, d'office ou sur requête du chef du département en charge des relations avec les communes, du préfet ou d'un administré, le Conseil d'Etat peut annuler pour illégalité toute décision visée par l'article 145 qu'une autorité communale a prise en vertu de ses attributions de droit public en application de la présente loi.
2 La requête doit être adressée au plus tard dans les trente jours dès la notification, la publication ou la reddition de la décision attaquée."
3. En l'occurrence, le recours est dirigé contre une décision prise sur recours par le Conseil d'Etat. En vertu de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, la voie du recours au Tribunal cantonal est en principe fermée. Cette norme doit toutefois être interprétée et appliquée de manière conforme aux dispositions du droit fédéral garantissant l'accès à une autorité judiciaire, en particulier de manière conforme à l'art. 29a Cst. Il s'agit donc de savoir si les conditions dont la législation et la jurisprudence fédérales citées ci-dessus font dépendre la garantie de l'accès au juge sont – ou ne sont pas – réunies en l'espèce.
Pour déterminer si la décision attaquée, soit la décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023, présente un caractère politique prépondérant, il convient de définir son objet. Cette décision porte tout d'abord sur la définition du quorum pour ce qui concerne les décisions prises par le Conseil communal de Prilly.
Le quorum est une exigence de nature formelle. Cette exigence signifie qu'un nombre minimal, déterminé par le droit en vigueur, de membres doit être présent pour qu'une assemblée, ou commission, puisse valablement délibérer, puis prendre une décision (Luc Gonin, Droit constitutionnel suisse, Genève/Zurich 2021, p. 800). Sur le plan communal vaudois, l'art. 26 al. 1 LC prévoit que le conseil communal ne peut délibérer "qu'autant que les membres présents forment la majorité absolue du nombre total de ses membres". Cette règle est répétée par l'art. 59 du règlement du Conseil communal de Prilly, entré en vigueur le 1er juillet 2015 (ci-après: le règlement du Conseil communal). En l'occurrence, la décision attaquée retient, pour ce qui concerne le Conseil communal de Prilly, premièrement qu'il convient de calculer le quorum en prenant en compte le nombre total de conseillers dont le conseil devrait se composer pendant la législature, et non pas le nombre effectif de conseillers en fonction, et en second lieu que des conseillers installés dans un emplacement clairement destiné au public et à la presse, ne peuvent pas être considérés comme étant présents. La définition du quorum en fonction des éléments qui précèdent relève du fonctionnement interne d'une institution politique (le conseil communal) et ne porte pas atteinte aux droits des particuliers. Le quorum vise en effet à assurer une légitimité "minimale" aux délibérations et aux décisions prises par l'autorité politique (Luc Gonin, Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, n° 15 ad art. 159) et non à définir les droits et obligations de particuliers. A ce titre, la question de sa définition présente un caractère politique prépondérant.
La même qualification s'impose si l'on envisage la décision attaquée sous un angle de vue plus large, en considérant que la question du quorum n'est qu'une question formelle, accessoire de la question principale qui serait celle de l'autorisation d'acquérir.
Il convient à ce propos de souligner à titre préalable qu'il faut distinguer la décision du Conseil communal de la décision prise par la municipalité le 21 septembre 2022, la première délivrant une autorisation et la seconde la mettant en œuvre. La première fait l'objet du présent examen, alors que la seconde a fait l'objet d'un recours traité séparément par la CDAP (sous référence AC.2022.0337).
En l'espèce, la décision du Conseil communal se fonde sur l'art. 4 al. 1 LC qui règle les attributions du conseil général ou communal. Selon le ch. 6 de cette disposition, le conseil général ou communal délibère "sur l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'art. 44 ch. 1 est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite". A Prilly, le Conseil communal avait voté une autorisation générale en début de législature, fondée sur l'art. 4 al. 1 ch. 6 LC. Une autorisation spécifique du Conseil communal n'a été rendue nécessaire que par le prix particulièrement élevé de la parcelle sur laquelle la municipalité entendait exercer le droit de préemption. La décision du Conseil communal de Prilly est ainsi fondée sur la LC, réglant l'organisation communale, et non sur la LPPPL. Cette loi n'exige pas que l'exercice du droit de préemption, ni la revente de l'immeuble ainsi acquis, fassent l'objet d'un vote spécial du conseil communal ou général. Seul l'art. 4 al. 1 ch. 6 LC prévoit des règles en la matière, comme il le fait pour toute acquisition et aliénation d'immeubles.
On relève au surplus que, en prenant sa décision, le Conseil communal s'est fondé sur des critères d'appréciation politiques. Ces critères concernent des choix relatifs à la politique du logement qui doit être menée par la commune, choix qui divisent manifestement les conseillers communaux sur des lignes politiques. Preuve en est dans le cas d’espèce la divergence d'opinion entre les conseillers communaux, qui s'est manifestée en fonction du parti auquel ils appartenaient, pour juger que la Commune de Prilly, alors qu'elle était parfaitement libre de ses choix, devrait se porter acquéreuse d'un bien-fonds, puis le vendre à une société tierce, afin que cette dernière y construise certains types de logements (cf. point C de l'état de fait du présent arrêt). En outre, la décision du 20 septembre 2022 n'impose de droits et obligations à aucun particulier, et elle n'y porte pas non plus atteinte, puisqu'elle se limite à autoriser la municipalité à agir d'une certaine manière. Si la municipalité y avait renoncé, ce qui était certes peu probable, mais possible, le vote du Conseil communal n'aurait eu aucune conséquence pour le vendeur et l'acheteur de l'immeuble concerné par l'exercice du droit de préemption. Ce sont bien les décisions municipales subséquentes qui concernent ces tiers et ce sont ces décisions qui règlent les modalités de la mise en oeuvre qui peuvent prêter à discussion sous l'angle juridique (cf. arrêt GE.2017.0200 du 15 février 2018 consid. 1 relevant que ce n'est pas le vote d'un crédit d'étude mais les modalités la réalisation d'infrastructures d'hébergement qui pourraient porter atteinte aux droits de particuliers). En l'occurrence, dans le cadre de l'examen de la décision du Conseil communal, c'est uniquement la régularité du processus politique communal qui est en cause, dont découle le caractère politique prépondérant de la décision.
Du moment que la cause porte sur une décision revêtant un caractère politique prépondérant, l'accès au juge ne doit exceptionnellement pas être garanti, de sorte qu'en vertu de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, la décision attaquée ne peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable.
Au vu du présent arrêt, les pièces dont la production est requise par la recourante apparaissent sans pertinence quant au sort qui doit être réservé au recours.
Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge de la recourante, qui succombe (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais de justice à hauteur de 1'000 (mille) francs sont mis à la charge de la commune de Prilly.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 novembre 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Tribunal fédéral.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.