TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2023
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Danièle Revey et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********,
Autorité intimée
Conseil communal de Perroy, à Perroy, représenté par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Conseil communal de Perroy du 18 juillet 2022 (accès à des documents officiels du Conseil communal de Perroy).
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle no ******** du registre foncier sur le territoire de la commune de Perroy.
B. Du 2 février au 5 mars 2022, les autorités perrolanes ont mis à l'enquête publique un projet de plan d'une zone réservée communale, incluant l'ensemble des parcelles de la commune affectées en zone à bâtir d'habitations et mixtes, dont la parcelle no ********. Ce projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle d'A.________ et B.________.
Le 23 mai 2022, la municipalité a adressé au conseil communal son préavis relatif au projet de zone réservée, proposant son adoption et la levée des oppositions formées.
Le 31 mai 2022, A.________ et B.________ ont écrit au Président du conseil communal pour l'informer qu'ils n'auraient pas été valablement entendus par la municipalité dans le cadre du traitement de leur opposition. Ils ont joint à leur courrier les divers échanges qu'ils ont eus notamment avec la municipalité et la Préfecture de Nyon, en lien avec cette problématique.
Le 13 juin 2022, en prévision de la séance du conseil prévue le 16 juin 2022, la Secrétaire du conseil communal a adressé aux conseillers communaux le courrier électronique suivant:
"Chères Conseillères, Chers Conseillers,
En date du 02 juin, M. A.________, opposant à la zone de réserve, a adressé un courrier à l'attention du président.
M. A.________ tiens à faire part du fait qu'il n'aurait pas été entendu valablement par la municipalité, en tant qu'opposant, et estime que sa situation n'est pas traitée de manière juste.
Il joint à son courrier de nombreuses copies de mails et courriers adressés à diverses autorités, notamment la municipalité, ainsi que le canton et la préfecture.
Au vu de la taille de ce dossier (presque une vingtaine de mails et courriers), il ne sera pas fait lecture de l'entier des documents lors du point n°3 du conseil communal de jeudi. Uniquement un résumé sera présenté.
C'est pourquoi, si vous souhaitez prendre connaissance de tout le dossier, deux soirées seront prévues à la salle des commissions mardi 14 et mercredi 15 dès 19h pour prendre connaissance de ces documents. Merci d'annoncer votre présence au président si vous souhaitez y prendre part. Si toutefois ces deux soirées ne vous conviendraient pas, vous pouvez sans autre fixer un autre moment avec le président.
Vous trouverez ci-joint le courrier adressé au président. "
Dans sa séance du 16 juin 2022, le conseil communal a suivi les conclusions du préavis municipal, adoptant le plan et le règlement de la zone réservée communale et levant les oppositions.
Le 26 juin 2022, A.________ et B.________ ont écrit à nouveau au Président du conseil communal. Ils ont répété qu'ils n'auraient pas été valablement entendus par la municipalité dans le cadre du traitement de leur opposition et ne comprenaient pas comment le Conseil communal avait pu adopter la zone réservée projetée malgré ce vice. Se fondant sur la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), ils ont requis par ailleurs la production d'un certain nombre de documents, à savoir:
- le procès-verbal complet de la séance du 16 juin 2022;
- "une transcription conforme et mot à mot de toutes les déclarations [les] concernant et faites par qui que ce soit lors de la séance du 16 juin [du] Conseil communal; y compris le résumé que [le Président du conseil avait lui-même] fait pour exposer en préambule [leur] situation";
- un "fichier d'adresse complet de tous les quarante conseillers communaux, avec si possible mention d'une adresse courriel et de numéros de téléphones fixe et mobile";
- tous les documents officiels du conseil communal des trois dernières législatures, en particulier les enregistrements complets des séances publiques.
Par décision du 18 juillet 2022, le conseil communal a répondu partiellement à la demande des intéressés. On extrait de cette décision les passages suivants:
"[...]
Accès aux données privées des conseillers communaux (adresse postale, téléphones, adresse email
Accès refusé car ce ne sont pas des informations publiques
Accès au PV -Procès-Verbal de la séance du 16 juin 2022
Accès refusé tant que le procès-verbal n'est pas validé par le Conseil Communal
Accès à l'enregistrement de la séance du 16 juin 2022
Accès refusé car c'est un document interne qui ne sert qu'à la bonne saisie du PV
Accès au résumé du courrier du 31 mai : accepté et annexé à notre réponse
Accès aux archives du Conseil communal :
· Accepté pour les types de documents suivants : - Les Préavis - Les Rapports de commission et les Procès-Verbaux des séances.
· Non Accepté les Procès-Verbaux des Votations & des Elections
Pour pouvoir consulter les documents en papier, il faut prendre un rendez-vous auprès de l'administration communale pour que les archives soient sorties et qu'un employé de commune puisse vous les présenter et rester auprès de vous pendant leur consultation.
Nous vous rappelons également que sur le site de la commune, il y a un libre accès à tous les Procès-Verbaux validés : https://www.perroy.ch/politique/preavis/
Et également à tous les extraits de PV qui sont affichés au pilier public dès le lendemain de chaque séance : https://www.perroy.ch/extraits-de-pv/
[...]"
C. Par acte du 19 août 2022, A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils contestent le bien-fondé des arguments invoqués par l'autorité intimée pour refuser l'accès à l'intégralité des documents demandés.
Dans sa réponse du 12 octobre 2022, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 31 janvier 2023.
D. Parallèlement, par décision du 23 novembre 2022, le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée communale projetée.
Par acte du 10 janvier 2023, A.________ et B.________ ont contesté cette décision devant la CDAP, en concluant à ce qu'il soit constaté sa nullité, au motif qu'ils n'auraient pas été valablement entendus dans le cadre du traitement de leur opposition à la zone réservée.
Par arrêt du 10 février 2023 rendu dans la cause AC.2023.0007, la CDAP a rejeté ce recours, dans la mesure de sa recevabilité, et confirmé la décision d'approbation du DITS.
Les intéressés ont recouru contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral. La procédure est pendante.
Considérant en droit:
1. Les décisions des autorités communales sur les demandes fondées sur la LInfo concernant leurs activités, comme en l'occurrence, peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal (cf. art. 27 al. 1 LInfo). Le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD), applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo. Il satisfait en outre aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner accès aux recourants aux coordonnées privées des conseillers communaux (adresse postale, numéro de téléphone et adresse e-mail), au procès-verbal et à l'enregistrement de la séance de conseil du 16 juin 2022, ainsi qu'aux enregistrements des séances de conseil des trois dernières législatures.
3. Avant d'examiner les griefs au fond du recourant, il convient de rappeler au préalable quelques considérations générales.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont cumulatives (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a; ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2).
En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.
c) S'agissant des "limites" à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:
"Art. 15 Autres lois applicables
1 Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.
Art. 16 Intérêts prépondérants
1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :
a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;
b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :
a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;
b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.
5 Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi.
Art. 17 Refus partiel
1 Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2 L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
d) A teneur de l'art. 35 al. 2 LPA-VD, la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure. La "procédure" à laquelle il est fait référence dans le cadre de l'art. 35 LPA-VD correspond à la procédure régie par la LPA-VD (arrêts GE.2020.0058 du 21 octobre 2020 consid. 3b; GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3a; GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2c); elle ne débute que lorsque les parties peuvent y participer, soit en la matière dès la mise à l'enquête publique de la planification envisagée (cf. art. 13 al. 1 let. d LPA-VD; cf. ég. arrêts GE.2019.0005 précité consid. 3a; GE.2013.0217 du 31 décembre 2014 consid. 3b). Les effets de l'art. 35 al. 2 LPA-VD se poursuivent tant que la décision administrative de première instance n'est pas définitive (arrêt GE.2020.0058 du 21 octobre 2020 consid. 3e et 3f).
S'agissant des parties à une procédure, l'art. 35 al. 2 LPA-VD vise à éviter un conflit de normes en réservant au droit de procédure la réglementation de l'accès au dossier par ces parties. La Llnfo n'a pas vocation à offrir à ces parties un droit distinct pour accéder aux pièces du dossier (arrêt GE.2020.0058 du 21 octobre 2020 consid. 4a).
4. L'autorité intimée invoque les intérêts privés prépondérants des conseillers communaux pour s'opposer la communication de leurs coordonnées privées (adresses postales, numéros de téléphone et adresses e-mail).
a) Par donnée personnelle, on entend toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (cf. art. 4 al. 1 ch. 1 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles [LPrD; BLV 172.65]).
La communication de données personnelles est régie par l'art. 15 LPrD, qui constitue une lex specialis réservée par l'art. 15 LInfo. Cette disposition a la teneur suivante:
"1 Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque:
a. une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.
2 L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.
3 Les autorités peuvent communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la personne concernée."
Les conditions énumérées à l'art. 15 al. 1 LPrD ne sont pas exhaustives; il suffit que l'une de ces conditions soit réalisée pour que la communication soit permise (cf. exposé des motifs et projet de loi [EMPL], BGC législature 2007-2012, Conseil d'Etat, Tome I, p. 155 s.; ég. arrêts GE.2022.0235 du 10 novembre 2022 consid. 9a; GE.2022.0019 du 20 juin 2022 consid. 9a).
b) En l'espèce, les coordonnées privées des conseillers communaux sont incontestablement des données personnelles au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD (cf. arrêt GE.2018.0245 du 31 janvier 2019 consid. 2b). Leur communication ne peut ainsi intervenir qu'aux conditions de l'art. 15 al. 1 LPrD (cf. arrêts précités GE.2022.0235 consid. 9b; GE.2022.0019 consid. 9b; GE.2018.0245 consid. 2c). Dans le cas particulier, seule hypothèse prévue par l'art. 15 al. 1 let. c LPrD est susceptible d'entrer en considération. Conformément à cette disposition, les recourants doivent justifier d'un intérêt prépondérant à la communication des informations demandées, l'intérêt général à l'information ne suffisant pas (cf. arrêt GE.2018.0245 précité consid. 2c). Dans leurs écritures, ils font valoir avoir besoin d'un moyen pour contacter individuellement chaque conseiller communal. Ils citent à cet égard l'exemple des parlementaires fédéraux et des membres du Grand Conseil vaudois, dont les coordonnées (en tout cas une adresse postale et un e-mail officiel) sont publiées. A leur sens, à défaut de coordonnées officielles, les coordonnées privées des conseillers communaux devraient pour ces motifs leur être communiquées.
Cet intérêt ne saurait l'emporter sur l'intérêt des conseillers communaux à la protection de leur sphère privée. Comme l'autorité intimée le relève dans sa réponse, les recourants, comme les autres administrés de la commune, ont la possibilité de solliciter ou interpeller un conseiller communal en particulier en s'adressant au bureau du conseil, qui fera suivre leurs demandes auprès de l'intéressé. On ne voit pas en quoi ce mode de faire ne serait pas satisfaisant ou suffisant, étant précisé qu'un conseil communal n'est pas comparable à un Grand Conseil ou à l'Assemblée fédérale. La méfiance que les recourants ont exprimée à l'égard du Président du conseil communal, qui n'aurait, dans le cadre du traitement de leur opposition à la zone réservée communale, fait qu'un résumé très limité de leurs multiples courriers, ne modifie pas cette appréciation.
Quant à la question de savoir si les autorités communales seraient tenues d'adopter la même pratique que le Grand Conseil vaudois et l'Assemblée fédérale, elle échappe à l'objet de la contestation (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), qui se limite à examiner le bien-fondé du refus de l'autorité intimée de communiquer les coordonnées privées des conseillers communaux.
C'est dès lors sans violer le droit, ni abuser de son pouvoir d'appréciation, que l'autorité intimée a refusé l'accès aux coordonnées privées des conseillers communaux.
5. L'autorité intimée se prévaut du caractère "inachevé" du procès-verbal de la séance de conseil du 16 juin 2022 pour refuser sa transmission.
Lorsqu'elle a statué, le procès-verbal demandé n'avait pas encore été approuvé. Il était dès lors susceptible d'être modifié. Or, selon l'art. 9 al. 1 LInfo, qui définit la notion de "document officiel", en relation avec l'art. 8 al. 1 LInfo, seuls les documents qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration sont accessibles au public. L'objection de l'autorité intimée était dès lors fondée.
Depuis lors, le procès-verbal en question a été approuvé et publié sur le site internet de la commune, de sorte que la question de son accès n'est quoi qu'il en soit plus litigieuse. Les recourants ont du reste eu connaissance de ce procès-verbal dans le cadre de la procédure portant sur la zone réservée communale, comme ils l'ont expliqué dans leur mémoire complémentaire (cf. p. 2).
Dans sa réponse, l'autorité intimée invoquait à titre subsidiaire l'art. 35 al. 2 LPA-VD pour refuser la communication du procès-verbal demandé. La question de savoir si cette disposition était également opposable aux recourants, alors même que les procès-verbaux des séances de conseil ont un caractère public (ils sont publiés sur le site internet de la commune dès leur adoption), n'a toutefois pas besoin d'être tranchée.
6. L'autorité intimée se fonde sur le caractère interne des enregistrements des séances de conseil, singulièrement de celle du 16 juin 2022, pour ne pas les communiquer.
La LInfo garantit un accès notamment aux "documents officiels". Comme on l'a vu, cette notion est définie à l'art. 9 LInfo. Une des caractéristiques des documents visés est qu'ils ne soient pas destinés "à un usage personnel" (cf. art. 9 al. 1 in fine LInfo). Sont ainsi exclus du droit à l'information, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale (cf. art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo).
Si les séances de conseil sont publiques comme les recourants le soulignent, leur enregistrement a pour seule vocation selon les explications de l'autorité intimée – dont il n'y a pas lieu de douter – d'aider la secrétaire à établir les procès-verbaux des séances. Les enregistrements effectués sont ainsi uniquement destinés "à un usage personnel". Ils s'apparentent à des notes de séances. Ils ne constituent par conséquent pas des "documents officiels" au sens de l'art. 9 LInfo. Seuls les procès-verbaux adoptés par le conseil communal le sont.
C'est dès lors sans violer le droit, ni abuser de son pouvoir d'appréciation, que l'autorité intimée a refusé l'accès aux enregistrements des séances de conseil.
Ici encore, la question de savoir si l'art. 35 al. 2 LPA-VD est opposable aux recourants pour refuser l'accès à l'enregistrement de la séance du 16 juin 2022 peut rester ouverte (cf. supra consid. 5).
7. La demande des recourants portait également sur l'accès au résumé que le Président du conseil communal a fait de leur courrier du 31 mai 2022 lors de la séance du 16 juin 2022. Ce résumé leur a été remis en annexe de la décision attaquée. Dans leurs écritures, les recourants contestent le contenu de ce résumé, qui ne refléterait que très inexactement la réalité de leur situation. Cette question sort toutefois du cadre du litige (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), qui ne porte que sur l'accès aux documents demandés par les intéressés.
8. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
L'arrêt sera rendu sans frais, la procédure en matière de LInfo étant gratuite (cf. art. 27 al. 1 LInfo).
La Commune de Perroy, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, qui seront mis à la charge des recourants, qui succombent (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), solidairement entre eux (cf. art. 51 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 57 LPA-VD à la répartition des dépens). Compte tenu du travail effectué, ceux-ci seront fixés à un montant de 500 fr. (cf. art. 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Conseil communal de Perroy du 18 juillet 2022 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Perroy un montant de 500 (cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 11 décembre 2023
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.