X.________ c/Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, SERVICE INTERCOMMUNAL DES TAXIS | C'est en vain que le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu et fait valoir que la décision de retrait de son autorisation d'exploiter un service de taxis, de catégorie A, aurait été prise sans qu’il ait pu au préalable s’exprimer et faire valoir ses moyens. Contrairement à ses explications, plusieurs avertissements et mises en garde lui ont été adressés et il n’ignorait nullement que l’autorité allait statuer sur le retrait éventuel de son autorisation. En outre, il lui incombait de compléter spontanément ses écritures en vertu de son devoir de collaborer à la constatation des faits au sens de l'art. 30 LPA-VD, ce d'autant plus que ses critiques visent l'établissement des faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il connaît mieux que quiconque. Au surplus, ce vice a de toute façon été réparé devant l'autorité inférieure de recours.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 février 2015
Composition
M. Xavier Michellod, président; M. Guillaume Vianin et Mme Isabelle Guisan, juges ; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________, à 1********, représenté par Me Natasa Djurdjevac Heinzer, avocate à Lausanne.
Autorité intimée
Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, à Lausanne.
Autorité concernée
Service intercommunal des taxis, Arrondissement de Lausanne, représenté par Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne.
Objet
Taxis
Recours X.________ c/ décision du Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis du 2 septembre 2014
Vu les faits suivants
A. En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne (ci-après: le SIT), qui s'est progressivement étendu à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne. Le Conseil communal de chaque commune concernée a adopté le Règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat le 28 avril 1964, entré en vigueur le 1er novembre 1964 et mis à jour au 1er février 2013. Le RIT a été complété par un texte intitulé "Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des taxis" (ci-après: PARIT), en vigueur depuis le 1er novembre 1966. L'exploitation d'un service de taxis est soumise à une autorisation de catégorie A, pour taxis de place, qui donne le droit et implique l'obligation de stationner sur les emplacements du domaine public (cf. art. 66 RIT), et à une autorisation de catégorie B, qui ne permet pas aux exploitants d'y stationner.
B. Né en 1968, X.________ est titulaire du permis de conduire pour les catégories B et B1 depuis 1987 et 1990. Il a obtenu son carnet de conducteur de taxis (ci-après: CCT) le 4 janvier 1991. Le 31 mars 2006, la Commission administrative du Service intercommunal des taxis de l’arrondissement de Lausanne (ci-après: la commission administrative) lui a accordé l’autorisation d’exploiter un service de taxis, de catégorie A.
C. a) X.________ a été dénoncé à plusieurs reprises tant devant la justice pénale que devant les autorités administratives, notamment pour des contraventions réitérées à la législation sur la circulation routière et au RIT. Le 19 octobre 1990, le juge informateur de l’arrondissement de Cossonay-Orbe-La Vallée-Echallens l’a condamné pour vol à dix jours d’emprisonnement avec sursis. Le 1er avril 1993, le Préfet du district de Lausanne a prononcé à son encontre une amende de 250 fr. pour violation simple des règles de la circulation routière (inattention). Pour avoir surfait le prix d’une course et refusé deux courses, il a été condamné à 120 fr. d’amende le 16 mai 1994 par la Commission de police de la ville de Lausanne (ci-après: la commission de police) et son CCT a été retiré pour quinze jours, mesure suspend durant deux ans, le 18 mai 1994 par la commission administrative. Le 18 septembre 1996, le Préfet du district de Lausanne a prononcé à l’encontre de X.________ une amende de 400 fr. pour contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants (LStup; achat et consommation de cocaïne). Le 14 octobre 1996, la commission administrative l’a mis en garde contre toute nouvelle récidive, entraînant le retrait définitif de son CCT. Le 8 avril 1999, la commission de police l’a condamné à une amende de 200 fr. pour violation simple des règles de la circulation routière (vitesse excessive). Pour avoir effectué une course intermédiaire au lieu de se rendre immédiatement sur place pour effectuer la course qu’il avait acceptée, un avertissement a été prononcé à son encontre le 21 juillet 1999 par la commission administrative et il s’est vu infliger, le 3 novembre 1999, une amende de 200 fr. par la commission de police. X.________ avait cessé son activité professionnelle depuis plus de deux mois, sans déposer son CCT; une amende de 150 fr. lui a été infligée le 14 juin 2002 par la commission de police. Pour avoir stationné son véhicule sur une place réservée aux titulaires d’une autorisation de catégorie A, il a fait l’objet d’une mise en garde le 17 novembre 2004 et une amende de 120 fr. lui a été infligée le 22 novembre 2004. Le 9 juin 2005, la commission administrative lui a adressé une nouvelle mise en garde pour des faits similaires suivie, le 30 août 2005 d’un avertissement, suite à un stationnement interdit dans l’attente de clients potentiels et divers manquements dans la tenue des tachygraphes. Le 18 mai 2006, X.________ a été condamné à une amende de 280 fr., alors qu’il stationnait son véhicule sur une place de parc publique, dans l’attente de clients potentiels. Auparavant, le 12 mai 2006, il a été interpellé alors qu’il s’était délibérément engagé dans une voie frappée d’une interdiction de passage. Le Juge d’instruction de l’arrondissement de Lausanne l’a condamné ensuite à deux reprises: le 26 avril 2007, à une peine pécuniaire de 60 jours-amende avec sursis pendant deux ans et 800 fr. d’amende pour dommages à la propriété, contrainte, violation de domicile et conducteur se trouvant en incapacité de conduire (taux d’alcoolémie qualifié); le 25 avril 2008, à une nouvelle peine pécuniaire de 60 jours-amende avec sursis pendant deux ans pour détournement de valeurs patrimoniales mises sous main de justice. Interpellé pour refus de priorité et non respect d’un accès interdit, il a fait l’objet d’un nouvel avertissement par la commission administrative le 24 juin 2008. Par la suite X.________ a été dénoncé, le 2 juillet 2008 pour demi-tour sur route en franchissant une ligne de sécurité, le 18 juillet 2008, pour avoir été dans l’incapacité de rendre la monnaie d’une course et avoir émis des bons en contrepartie, le 6 août 2008, pour s’être fait avancer 20 fr. par un client pour prendre de l’essence, le 26 août 2008 pour racolage de clients et manquement dans la tenue des registres du véhicules, le 2 septembre 2008 pour conduite malgré un retrait de permis.
Lors de son interpellation le 19 août 2008, X.________ a reconnu consommer de manière régulière des produits stupéfiants. Le 5 septembre 2008, la commission administrative a prononcé le séquestre de son CCT, saisi provisoirement par la police. Le 20 avril 2009, le Tribunal de police de l’arrondissement de Lausanne l’a condamné à une peine pécuniaire de nonante jours-amende avec sursis pendant trois ans pour détournement de valeurs patrimoniales mises sous main de justice, conduite malgré un retrait de permis, défaut de port de la ceinture de sécurité et usage incorrect du tachygraphe. Devant le juge pénal, il a reconnu consommer régulièrement de la cocaïne depuis 2006 et avoir entrepris des démarches en vue de son abstinence.
b) Pour ce dernier motif, X.________ a fait l’objet de plusieurs mesures administratives prises à son encontre par le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN). Deux retraits d’admonestation ont été prononcés: du 12 novembre 1999 au 11 janvier 2000, pour ébriété au volant; du 4 février au 3 mars 2002 pour excès de vitesse. Plusieurs retraits de sécurité ont été prononcés par la suite: le 11 décembre 2006 pour inaptitude (mesure révoquée le 6 février 2007), le 27 août 2008 pour une durée indéterminée, pour inaptitude; cette mesure a au demeurant été révoquée fin mars/début avril 2010, mais l’intéressé a continué à être suivi. Le 26 août 2010, une analyse capillaire effectuée par le Centre universitaire romand de médecine légale (CURML) a révélé la présence de cocaïne suggérant une consommation faible dans les quatre à six mois précédant le prélèvement. Le 28 février 2012, une nouvelle analyse du CURML a donné des résultats identiques. Le 22 mars 2012, X.________ a contesté ces résultats, expliquant qu’il n’avait plus consommé de stupéfiants depuis la restitution de son permis.
Le 10 mai 2012, le permis de conduire de X.________ a été retiré pour une durée indéterminée; cette dernière mesure est susceptible d’être révoquée à condition, notamment, que l’intéressé fasse preuve d’une abstinence stricte de toute consommation de produits stupéfiants, contrôlée biologiquement par le CURML, par expertise capillaire, pendant six mois au moins précédant la demande de restitution du droit de conduire et moyennant un préavis favorable du médecin-conseil de l’autorité. Cette décision n’a pas été contestée. Le 18 juin 2013, le CURML a attesté, après analyse capillaire, d’une faible consommation de cocaïne depuis octobre 2012. Le 8 août 2013, une nouvelle analyse a révélé une concentration de cocaïne dans les cheveux de l’intéressé, indicatrice d’une consommation dans les quatre à six mois précédant le prélèvement. Le 29 août 2013, X.________ a contesté ces résultats, en se prévalant des contrôles d’urine constamment négatifs, effectués auprès du Centre Saint-Martin ou de la Fondation du Levant. Le 30 septembre 2013, de nouvelles analyses capillaires du CURML ont mis en évidence la présence de cocaïne à hauteur de 1.0 ng/mg sur la totalité de la mèche, respectivement 1.0ng/mg sur un segment de 4cm. Le 8 novembre 2013, le SAN a répondu à X.________ que les tests d’urine n’étaient pas suffisants, aucune preuve n’attestant de ce que ceux-ci ont été effectués sous contrôle médical et plusieurs échantillons présentant des signes de dilution.
Selon un compte-rendu d’analyse, établi le 16 juillet 2014 par le CURML, l’analyse d’un prélèvement des cheveux de l’intéressé, du 3 juin 2014, a révélé la présence de 0,71ng/mg de cocaïne et de 0,28 ng/mg de benzoylecgonine, métabolite de la cocaïne. Le 8 octobre 2014, le SAN a rejeté la demande de restitution du permis de conduire présentée par X.________.
c) Le dossier de X.________ a en outre révélé que sa situation financière était obérée. Au 21 mars 2006, son nom figurait à l’Office des poursuites de Lausanne-Ouest pour des poursuites en cours d’un montant total de 15'633 fr.70. L’autorisation de catégorie A qui lui a été délivrée le 31 mars 2006, était subordonnée à la condition qu’il assainisse sa situation financière et le 28 avril 2006, X.________ a pris un engagement en ce sens. Au 30 novembre 2006, des poursuites pour un montant total de 34'081 fr.55 étaient inscrites à son encontre. Le 10 décembre 2006, Taxi Services S.àr.l., à Renens, exploitante de la centrale téléphonique commune aux taxis de la région lausannoise, a informé le SIT que l’intéressé restait débiteur d’un arriéré de 2'815 fr.10 au 31 décembre 2006, ainsi que d’un montant de 1'000 fr. pour le paiement de sa part sociale. Après s’être fait impartir un délai de paiement par la commission administrative, sous peine de retrait de son autorisation A, X.________ a réglé la dette contractée à l’égard de Taxi Services S.àr.l., grâce à un fonds de solidarité activé par le Service de psychiatrie communautaire du CHUV. Le 16 janvier 2007, la commission administrative a informé l’intéressé de ce que la procédure de retrait de l’autorisation A était suspendue, mais que celui-ci était invité à tenir l’autorité au courant de l’évolution de son plan de désendettement. Le 26 juillet 2007, Taxi Services S.àr.l. informait le SIT de ce que X.________ accusait un nouveau retard dans ses contributions échues au 31 juillet 2007, soit 1'479 fr.95. Le 16 août 2007, la commission administrative l’a invité à procéder au règlement de cette dette. Informée de ce que celle-ci atteignait un montant de 2'219 fr.75 au 31 août 2007, la commission administrative a imparti à X.________ un délai de paiement au 20 septembre 2007, sous peine d’un retrait immédiat de son autorisation A. Ce délai de paiement ayant été respecté, la commission administrative a invité l’intéressé à la renseigner sur sa situation financière, avant que son autorisation ne soit renouvelée. Au 9 novembre 2007, des poursuites pour un montant total de 27'969 fr.75 avaient été intentées à son encontre et des actes de défaut de biens totalisant 34'912 fr.25 avaient été délivrés à ses créanciers. Après avoir recueilli ses explications, la commission administrative a informé X.________, le 13 décembre 2007, que sa situation financière devait être redressée sans délai et qu’il s’agissait du dernier avertissement à cet égard. Au 29 mai 2008, l’intéressé accusait un nouveau retard de 1'689 fr.85 dans le paiement de ses contributions à Taxi Services S.àr.l.; au 31 septembre 2008, ce retard se montait à 2'768 fr.55. Un délai au 15 octobre 2008 pour régulariser sa situation lui a été imparti par la commission administrative, sous menace de retrait immédiat de l’autorisation A.
Le 21 octobre 2008, la commission administrative a retiré à X.________ l’autorisation de catégorie A, à compter du 31 octobre 2008, pour une durée indéterminée mais au plus tard jusqu’au 15 décembre 2008, date à laquelle, à défaut de paiement intégral des arriérés dus à Taxi Services S.àr.l., ce retrait sera définitif. Cet arriéré a finalement été acquitté. Au 30 juin 2013, X.________ restait débiteur d’un arriéré de 2'584 fr.10 à Taxi Services S.àr.l.
D. La commission administrative a auditionné X.________ le 14 janvier 2009. Il est ressorti de cette audition que l’intéressé, sans permis, ni CCT, avait remis son véhicule à la disposition de son chauffeur, qu’il était aidé par les services sociaux et avait requis d’être pourvu d’un curateur. La commission administrative a renoncé à prendre une décision mais a demandé à être renseignée sur la situation de l’intéressé. X.________ a été derechef entendu le 14 septembre 2009 par la commission administrative; il a expliqué avoir licencié ses deux chauffeurs et remis à bail, tant son véhicule que la concession assortie. Entendu une nouvelle fois le 25 novembre 2009, X.________ a rejeté sur ses chauffeurs la responsabilité du non paiement des factures liées à l’exploitation du service de taxi.
Le 7 avril 2010, la commission administrative a pris acte de la restitution par le SAN du permis de conduire de X.________ et a enjoint ce dernier de conduire personnellement et régulièrement son véhicule.
Le 9 novembre 2012, la commission administrative, qui entre-temps avait pris connaissance du retrait de sécurité du 10 mai 2012, a accédé à la demande de la curatrice de X.________ et a dispensé ce dernier de conduire jusqu’au 31 mars 2013 en l’invitant à la tenir informée de l’évolution de la situation. Sans nouvelle de sa part, la commission administrative a relancé l’intéressé le 3 mai 2013, en l’informant qu’elle ouvrait à son encontre une procédure de retrait de l’autorisation de catégorie A. Le 30 mai 2013, la commission administrative a prié la curatrice de X.________ de lui communiquer le résultat des analyses capillaires, en l’informant que ce ne serait pas le seul élément pris en compte dans sa prochaine décision. Le 11 juillet 2013, la curatrice de l’intéressée a informé le SIT de ce que X.________ avait effectué des analyses capillaires dont il attendait les résultats. Le 29 août 2013, X.________ a fait tenir au SIT une copie de sa correspondance du même jour au SAN, par laquelle il déclare contester les résultats des analyses capillaires du CURML des 18 juin et 8 août 2013, lesquels ont révélé une consommation de cocaïne.
E. Le 17 septembre 2013, la commission administrative a ordonné le retrait de l’autorisation de catégorie A, ordonnant à X.________ de déposer celle-ci au plus tard le 30 novembre 2013. Le recours interjeté par l’intéressé auprès du Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après: le comité de direction) a été rejeté par décision du 2 septembre 2014 et un délai au 31 octobre 2014 lui a été imparti pour déposer l’autorisation retirée.
F. X.________ a recouru contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation. Il a requis l’assistance judiciaire.
Par décision du 23 octobre 2014, le magistrat instructeur a rejeté la demande d’assistance judiciaire, au motif que le recours paraissait dépourvu de chances de succès.
Le précédent magistrat s’étant déporté de la cause, conformément à l’art. 39 al. 3 du Code de droit privé judiciaire vaudois, du 12 janvier 2010 (CDPJ ; RSV 211.02), celle-ci a été attribuée à un nouveau juge instructeur le 29 octobre 2014.
Dans leurs déterminations, le comité de direction et la commission administrative concluent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Un second échange d’écritures a été ordonné, à l’issue duquel les parties ont confirmé leurs conclusions respectives.
G. Le 15 octobre 2014, X.________ a requis du SIT le transfert de son autorisation de catégorie A à son employé, Y.________. Le 22 octobre 2014, la commission administrative a rendu une décision négative à cet égard, contre laquelle X.________ a recouru auprès du comité de direction, le 24 novembre 2014. Cette dernière autorité n’a pas encore statué.
H. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi, comme c’est le cas en l’occurrence, ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). En l’espèce, le recours a été interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi; il y a donc lieu d’entrer en matière.
2. Le recourant se plaint tout d’abord d’une violation de son droit d’être entendu. Il fait valoir que la décision de retrait de son autorisation de catégorie A aurait été prise sans qu’il ait pu au préalable s’exprimer et faire valoir ses moyens.
a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa; 124 I 49 consid. 3a). Le droit d'être entendu comprend en outre l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (cf. ATF 135 V 65 consid. 2.6 p. 73; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88). Cette garantie étant de nature formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que s'il avait été entendu, la décision aurait été différente, mais il suffit qu'il établisse n'avoir pu exercer son droit (ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197; 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 122 II 464; 120 V 357; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 2011, ch. 2.2.7.4). On peut toutefois renoncer à renvoyer l’affaire à l’autorité inférieure, même si la violation du droit d’être entendu est importante, lorsque cette mesure est dénuée de sens et conduirait à un rallongement de la procédure incompatible avec le droit des parties à recevoir une décision au fond dans un délai raisonnable (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204/205; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390, et les références citées).
b) Avant d’être auditionné par la commission administrative du SIT, le 14 janvier 2009, le recourant a fait l’objet de plusieurs avertissements et mises en garde contre le retrait de son autorisation d’exploitation, tant en raison de son comportement qu’eu égard aux problèmes financiers qu’il a rencontrés. Entre-temps, il s’est avéré que le recourant consommait des stupéfiants; il a fait l’objet de deux retraits de sécurité les 27 août 2008 et 10 mai 2012 pour inaptitude. Le 9 novembre 2012, la commission administrative, sensible aux difficultés personnelles que le recourant a rencontrées, l’a dispensé dans un premier temps de conduire lui-même son taxi jusqu’au 31 mars 2013, tout en l’invitant à la tenir informée de l’évolution de la situation. Or, sans nouvelle de sa part, l’autorité l’a informé, le 3 mai 2013, de ce qu’elle ouvrait à son encontre une procédure de retrait de l’autorisation de catégorie A. Le 30 mai 2013, la commission administrative a du reste expressément indiqué au recourant qu’elle allait rendre une décision à cet égard. Le recourant a communiqué à la commission administrative une copie de sa correspondance du 29 août 2013 dans laquelle il a déclaré contester les résultats des analyses capillaires du CURML des 18 juin et 8 août 2013, lesquels avaient pourtant révélé une consommation de cocaïne. Contrairement à ses explications, le recourant n’ignorait nullement que l’autorité allait statuer sur le retrait éventuel de son autorisation. Depuis la réception du courrier du 3 mai 2013, à tout le moins, il lui était ainsi loisible de s’exprimer et de faire valoir ses moyens, avant que celle-ci ne statue. S'il estimait que l'autorité intimée ne disposait pas, à ce moment, de tous les éléments nécessaires, il incombait au recourant de compléter spontanément ses écritures en vertu de son devoir de collaborer à la constatation des faits au sens de l'art. 30 LPA-VD, ce d'autant plus que ses critiques visent l'établissement des faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il connaît mieux que quiconque. C’est par conséquent en vain que le recourant invoque une violation de son droit de s'expliquer avant que la décision attaquée, du 17 septembre 2013, ne soit prise à son détriment.
Quoi qu’il en soit, à supposer même que le droit du recourant d’être entendu ait été violé, ce qui est plus que douteux, force serait d’admettre que ce vice a été réparé lors du recours auprès de l’autorité intimée, autorité inférieure de recours, devant laquelle il a pu s’expliquer et faire valoir l’ensemble de ses moyens, sans être limité dans leur choix (cf. art. 76 LPA-VD).
3. Sur le plan matériel, le recourant conteste en substance la réalisation des conditions permettant à l’autorité de retirer son autorisation d’exploitation; il fait valoir que la décision attaquée serait disproportionnée.
a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD. La liberté économique protège notamment l'activité de chauffeur de taxi indépendant, même si celle-ci implique un usage accru du domaine public (ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131; 2C_161/2011 du 19 août 2011 consid. 7.1; 2C_564/2009 du 26 février 2010 consid. 6.1). Cet usage accru du domaine public peut cependant être réglementé par l'Etat; le législateur cantonal peut ainsi limiter le nombre de places de stationnement réservées aux taxis et déterminer le cercle des bénéficiaires de ces emplacements. Indépendamment de l'usage accru du domaine public, l'Etat peut soumettre l'exercice de la profession de chauffeur de taxi à l'obtention d'une autorisation pour lui permettre d'exercer un contrôle efficace de cette branche d'activité économique qui, par sa fonction et son importance, se rapproche d'un service public. Une telle exigence ne viole pas l'art. 27 Cst. mais constitue une mesure justifiée par l'intérêt public (ATF 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1; 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in: SJ 2001 I p. 65; ATF 99 Ia 394 consid. 2 et 3 p. 397 ss).
b) La liberté économique englobe la liberté contractuelle et protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 138 I 378 consid. 6.1 p. 385; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 131 I 333 consid. 4 p. 339), de même que le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. L'art. 27 Cst. garantit aux concurrents directs une meilleure protection que celle de l'art. 8 Cst. (ATF 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 2C_763/2009 du 28 avril 2010 consid. 6.1). Toutefois, l'égalité de traitement entre concurrents n'est pas absolue ; toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et les références citées). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités). En vertu de ce principe, les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique (concurrents directs) sont prohibées (ATF 136 I 1 consid. 5.5.1 p. 16). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4ème édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss). En revanche, des motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I 129, 258 consid. 3b; 111 Ia 184).
c) D'une manière générale, une base légale n'est pas requise si l'état de fait relève que l'intéressé ne remplit plus les conditions auxquelles la loi subordonne l'octroi d'une prestation étatique ou la délivrance d'un titre juridique conférant à l'administré une quelconque faculté (Moor/Poltier, op. cit., p. 136). Elle est toutefois nécessaire lorsque la révocation a pour l'un de ses buts de sanctionner pour l'avenir un comportement passé (Moor/Poltier, op. cit., p. 135). Dans cette finalité, une mesure administrative se rapproche d'une sanction disciplinaire. Il peut dès lors être utile de rappeler l'application donnée au principe de légalité dans ce contexte particulier (cf. Ursula Marti/Roswitha Petry, La jurisprudence en matière disciplinaire rendue par les juridictions administratives genevoises, in: RDAF 2007 I 226, 235). En effet, il est admis qu'une autorité ne peut pas infliger une sanction qui n'est pas prévue par la loi. En revanche, en ce qui concerne la définition des manquements susceptibles d'entraîner des sanctions, les clauses générales satisfont à l'exigence de légalité (ATF 2A_191/2003 du 22 janvier 2004, consid. 7.2; Dominique Favre, Les principes pénaux en droit disciplinaire, in: Mélanges Robert Patry, Lausanne 1988, p. 331-332; Gabriel Boinay, Le droit disciplinaire dans la fonction publique et dans les professions libérales, particulièrement en Suisse romande, Revue jurassienne de jurisprudence 1998 p. 1 ss, 10). Le droit disciplinaire n'a pas à prévoir expressément toutes les situations susceptibles de fonder une sanction disciplinaire, ce qui se révèlerait d'ailleurs impossible (ATF 2C_268/2010 du 18 juin 2010, consid. 5.1; voir aussi Gabriel Boinay, op. cit., p. 18 in initio).
4. a) Dans les limites de l'autonomie que leur accordent la Constitution et les lois cantonales, les communes disposent d'un pouvoir normatif et peuvent réglementer les matières qui rentrent dans leurs attributions, soit celles qui ne font l'objet d'aucune règle cantonale et fédérale, soit celles dont le droit cantonal ou fédéral confie la mise en œuvre à la commune en lui laissant une certaine responsabilité (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, ch. 4.2.3, p. 171). Les communes vaudoises disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal (art. 139 let. a Cst./VD) et dans l'ordre public (let. e). Pour les communes vaudoises, le pouvoir de réglementer le service des taxis, qui touche aussi bien à l'utilisation du domaine public qu'à l'ordre public, résulte ainsi directement de l'autonomie que leur reconnaît la Constitution. L’administration du domaine public est une tâche propre des communes, dont la gestion incombe aux municipalités (cf. art. 2 al. 2 let. c et 42 ch. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11]). Le RIT se fonde sur l’art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01), à teneur duquel, outre les pouvoirs qui leur sont délégués en vertu de la présente loi, les communes sont compétentes pour réglementer le service des taxis. Le régime de l'autorisation qui régit l'usage des places de parc officielles repose, d'une part, sur l'utilisation accrue que les taxis font du domaine public, qu'il appartient à la collectivité publique de réglementer et, d'autre part, sur le fait que les taxis délivrent des prestations qui relèvent d'un service quasi public, complémentaire aux transports publics collectifs, auquel le public doit pouvoir s'adresser en toute confiance (ATF 108 Ia 153 consid. 3 p. 136-138).
b) Nul ne peut exploiter un service de taxis sur le territoire de l’arrondissement sans en avoir obtenu l’autorisation (art. 12 al. 1 RIT). Parmi les trois types d’autorisations prévus par le règlement figurent l’autorisation A, avec permis de stationnement sur des emplacements désignés par les directions de police (stations officielles de taxis; cf. art. 12 al. 2 let. a RIT), et l’autorisation de type B, sans permis de stationner sur le domaine public (ibid., let. b). Pour obtenir l’autorisation d’exploiter un service de taxis, outre une bonne réputation (art. 13 al. 1 let. a RIT), il faut, pour les autorisations de type A avec permis de stationnement, que l’entreprise soit exploitée et ait son siège dans l’arrondissement (ibid., let. b, 1ère phrase), disposer sur le territoire de l'arrondissement de locaux suffisants pour garer des véhicules et les entretenir, ainsi que, pour les titulaires d'une autorisation B, d'un téléphone placé à proximité du lieu de stationnement des véhicules (let. c, 1ère phrase); offrir au conducteur des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et les vacances (let. d, 1ère phrase). L’octroi de l’autorisation d’exploiter un service de taxis avec permis de stationnement ne peut en outre intervenir que si le candidat soit exerce la profession de chauffeur de taxi, soit exploite ou dirige une entreprise de taxis ou un central d’appel dans l’arrondissement depuis un temps suffisant, mais deux ans au moins (art. 13 al. 2 RIT). L’autorisation de type A n’est délivrée que dans la mesure où le permettent les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public (cf. art. 15 al. 1 RIT). Les municipalités arrêtent d’un commun accord, après consultations des associations professionnelles intéressées, le nombre total de permis de stationnement (ibid. al. 2). Si ces conditions sont remplies, le requérant reçoit une autorisation valable jusqu’au 31 décembre, celle-ci devant être renouvelée chaque année, avant le 15 décembre, auprès du préposé intercommunal (cf. art. 18 al. 1 RIT). Les autorisations sont personnelles et intransmissibles (art. 19 al. 1 RIT). Toutefois, en cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire, l’autorisation peut être délivrée au nouveau titulaire de l’entreprise si celui-ci remplit les conditions du règlement. Les municipalités fixent d’un commun accord, compte tenu de la disposition de l’art. 15, les conditions du transfert d’un permis de stationnement (ibid., al. 2). L’art. 13 al. 2 n’est pas applicable en cas de transfert à un proche (ibid., al. 3).
Celui qui se propose de conduire professionnellement un taxi d'une entreprise de l'arrondissement doit obtenir au préalable l'agrément du préposé intercommunal et la délivrance d'un carnet de conducteur (art. 20 al. 1 RIT). Pour obtenir un tel carnet, il faut (al. 2): être âgé de 20 ans révolus et jouir de ses droits civiques (let. a); avoir une bonne réputation (let. b); être en bonne santé (let. c); être apte à conduire sans danger un véhicule automobile (let. d); connaître la topographie de l'arrondissement et de ses environs (let. e); justifier d'une connaissance éprouvée de la réglementation relative au service des taxis et du maniement du compteur horokilométrique, du tachygraphe et de l'appareil radio émetteur-récepteur (let. f); être porteur du permis de conduire pour voitures automobiles légères servant au transport professionnel de personnes (let. g); conduire une voiture automobile depuis deux ans au moins, sans avoir donné lieu à des plaintes fondées; ce délai peut néanmoins être réduit par la Commission administrative lorsque le candidat a, depuis l'obtention de son permis, régulièrement conduit professionnellement des véhicules automobiles en ville (let. h); faire preuve de connaissances suffisantes de la langue française (let. i).
L’exploitant doit diriger lui-même son entreprise de taxis (art. 40 al. 1 RIT). L’exploitant de taxi au bénéfice d’une autorisation A doit assurer la conduite de son taxi personnellement, de façon régulière et en tant qu’activité principale, sauf dispense accordée par la Commission administrative, notamment lorsqu’en raison de l’importance de son entreprise, il doit se consacrer entièrement à la direction de celle-ci (al. 2; disposition en vigueur depuis le 1er février 2013). En cas d’incapacité temporaire de conduire pour raison de santé, la Commission administrative peut accorder une dispense pour une durée limitée; cette dispense peut être renouvelée pour une durée ininterrompue de trois ans au maximum. Une dispense, d’une durée de six mois au maximum, peut également être accordée pour un autre motif valable (al. 3; ibid.). La Commission administrative peut en outre assortir l’octroi ou le renouvellement des autorisations A de conditions. Elle pourra notamment fixer certaines heures ou certains jours pendant lesquels le titulaire devra obligatoirement mettre son taxi à la disposition du public (art. 18 al. 1 PARIT).
Le préposé intercommunal peut vérifier en tout temps si un exploitant satisfait aux conditions d’octroi de l’autorisation dont il est titulaire (art. 98 al. 1 RIT). Lorsque tel n’est pas le cas ou si l’exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon grave ou répétée les dispositions du présent règlement, de ses prescriptions d’application, les mesures d’exécution ou les règles de circulation, l’autorisation n’est pas renouvelée ou est retirée (al. 2). Le retrait ou le non-renouvellement d’une autorisation d’exploiter, ou d’une autorisation de conduire professionnellement un taxi peut être ordonné à titre temporaire ou pour une durée indéterminée (art. 102 al. 1 RIT). Si le retrait ou le refus de renouvellement est prononcé pour une durée indéterminée, ou en cas de retrait ou de non-renouvellement d’un permis de stationnement, une nouvelle demande ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans (al. 2). Dans les cas de peu de gravité, la Commission administrative ou le préposé intercommunal peut (art. 103 al. 1 RIT): mettre l’intéressé en garde au sujet de son comportement (ch. 1); l’avertir que s’il fait l’objet de nouvelles plaintes fondées, un retrait sera ordonné (ch. 2); fixer des conditions au maintien de son carnet, de l’autorisation d’exploiter ou du permis de stationnement (ch. 3). Dans les autres cas, la Commission administrative peut, si l’intéressé paraît devoir s’amender, surseoir à l’exécution d’une mesure de retrait ou de non-renouvellement qu’elle a ordonnée, et imposer à l’intéressé un délai d’épreuve de cinq ans au plus et, le cas échéant, certaines conditions (art. 103 al. 2 RIT).
Le non-renouvellement ou le retrait d’un carnet de conducteur, d’une autorisation d’exploiter ou d’un permis de stationnement est prononcé après enquête (art. 104 al. 1 RIT). La Commission administrative ordonne toutes mesures d’instruction utiles (al. 2). La décision est motivée. Elle est communiquée à l’intéressé, sous pli recommandé, avec mention du droit et du délai de recours (al. 3; en vigueur depuis le 1er février 2013). Une mise en garde de l’intéressé, au sens de l’art. 103 ch. 1 ci-dessus, n’entraîne pas de frais. La Commission administrative indique dans sa décision le montant des frais en cas d’avertissement, au sens de l’art. 103 ch. 2, ou de retrait, respectivement de non-renouvellement au sens de l’art. 102 ci-dessus. Le montant des frais est fixé entre 50 et 200 fr. en cas d’avertissement, entre 100 et 1'000 fr. en cas de retrait ou de non-renouvellement (al. 4; ibid.). La décision de retrait de l’autorisation de conduire est communiquée à l’employeur de l’intéressé, le cas échéant sans indication des motifs (al. 5). Il y a recours à la Conférence des directeurs de police, dans un délai de 10 jours, contre les décisions de la Commission administrative et du préposé intercommunal (art. 107 al. 1 RIT). La délégation de la Conférence des directeurs de police, son président ou un membre désigné par celui-ci, ordonne toutes mesures d’instruction utiles (al. 2). La décision de la Conférence est motivée en fait et en droit. L’article 104 alinéas 3 et 4, est applicable (al. 3). Le recours au Conseil d’Etat est réservé (al. 4).
5. La décision attaquée repose sur un double motif. L’autorité intimée a retenu, premièrement, que le recourant est privé de son permis de conduire de manière ininterrompue depuis mai 2012. Deuxièmement, il ne jouirait pas d’une bonne réputation, à cause des nombreuses infractions commises, de sa situation financière obérée, et de sa consommation régulière de stupéfiants. Elle a considéré que pour ces motifs, les conditions d’octroi de l’autorisation de catégorie A n’étaient plus remplies.
a) En l’espèce, le recourant a été condamné depuis 1992 à quinze reprises. En outre, cinq mesures de retrait de permis, dont trois retraits de sécurité, ont été prononcées à son encontre. A cela s’ajoute que sa situation financière est obérée, comme on l’a vu ci-dessus. Dès lors, il convient d'admettre que le recourant ne satisfait plus à l'exigence de bonne réputation, posée à l'octroi d'une autorisation d'exploitation A (cf. art. 13 al. 1 let. a RIT).
b) Le recourant est privé de son permis de conduire depuis le 10 mai 2012, date à laquelle le SAN le lui a retiré pour cause d’inaptitude à la conduite, au sens de l’art. 16d de la loi fédérale du 16 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01). Il ne réalise par conséquent plus les conditions de l’art. 40 al. 2 RIT, puisqu’il n'est plus en mesure d'assurer personnellement et de façon régulière la conduite de son taxi comme l'exige pourtant cette disposition. On rappelle à cet égard que le caractère intransmissible et personnel des autorisations d'exploiter répond à un intérêt public déjà maintes fois confirmé de réglementer et de surveiller les taxis (ATF 2C_940/2010 du 17 mai 2011, consid. 4.8; 2C_660/2007 du 6 mars 2008 consid. 4.2; 2C_71/2007 du 9 octobre 2007 consid. 5.1). Il se justifie dès lors de garantir à l'autorité d'application une grande marge d'appréciation pour décider du sort des autorisations qui ne sont pas ou plus utilisées. Dans le cadre de ce large pouvoir d'appréciation, la nature et la durée prévisible de l'empêchement font partie des circonstances à prendre en considération (arrêts GE.2012.0181 du 11 avril 2013; GE.2010.0112 du 6 juin 2011). En l’occurrence, ce retrait de sécurité, de durée indéterminée pouvait être révoqué à conditions que le recourant s’abstienne strictement de toute consommation de produits stupéfiants pendant au moins les six mois précédant la demande de restitution du permis, d’une part, le contrôle de cette abstinence étant assuré par une analyse capillaire à effectuer auprès du CURML, d’autre part. Le SAN a également exigé que le recourant soit suivi par un médecin pendant six mois au moins et que ce médecin - ainsi que le médecin-conseil du SAN - donnent un préavis favorable à la restitution du permis de conduire. Cette décision est entrée en force et du reste, le recourant ne remet pas en cause la validité du retrait de sécurité de son permis de conduire pour une durée indéterminée.
Le recourant n’a, depuis lors, pas démontré qu’il remplissait les conditions auxquelles la révocation du retrait a été assortie. Les rapports d’expertise du CURML ont révélé, après analyse, une faible consommation de cocaïne depuis octobre 2012, qui s’est poursuivie au demeurant durant l’année 2013. Sans doute, le recourant se prévaut du certificat médical du Dr Z.________, du 19 décembre 2013, à teneur duquel les deux tests d’urine qu’il a subis seraient négatifs. Selon un compte-rendu d’analyse, établi le 16 juillet 2014 par le CURML, l’analyse d’un prélèvement des cheveux du recourant, du 3 juin 2014, a cependant révélé la présence de 0,71ng/mg de cocaïne et de 0,28 ng/mg de benzoylecgonine, métabolite de la cocaïne. Le recourant objecte à cela que les rapports du Dr A.________, médecin psychiatre qui le suit depuis le 14 janvier 2014, seraient positifs, que les contrôles urinaires effectués n’avaient pas révélé la présence de stupéfiants. Il n’en demeure pas moins que sur le vu du rapport de la CURML, le SAN a, le 8 octobre 2014, rejeté la demande de restitution du permis de conduire présentée par le recourant.
c) La mesure du retrait de l'autorisation d'exploiter étant prévue par la loi, son application était prévisible pour le recourant. Celui-ci ne pouvait d'ailleurs pas ignorer que la consommation significative de stupéfiants, ainsi que les motifs à l'origine du retrait de son permis de conduire, pouvaient amener le SIT à prononcer la révocation de son autorisation A (dans le même sens, arrêt GE.2012.0181 du 11 avril 2013). Le recourant fait cependant valoir que le principe de proportionnalité aurait été violé dans le cas d’espèce. On rappelle que, selon ce principe, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
Selon les explications du recourant, l’autorité avait la faculté de prononcer en l’occurrence une décision moins sévère que celle entraînant le retrait pur et simple de son autorisation. Sans doute, même si le texte légal était muet sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découle directement du principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD). Dès lors, l’autorité ne peut se passer d’un avertissement préalable à la sanction que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate (cf. dans ce sens arrêts GE.2013.0045 du 27 novembre 2013; GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007; GE.2003.0026 du 18 août 2003). A cela s’ajoute que le RIT prévoit désormais le régime du retrait temporaire de l’autorisation (cf. art. 102 al. 1 RIT). De même dans les cas de peu de gravité, l’autorité peut adresser à l’exploitant une mise en garde (art. 103 al. 1 ch. 1 RIT) ou un avertissement avant retrait (art. 103 al. 1 ch. 2 RIT). En outre, l’autorité peut surseoir à l’exécution d’une mesure de retrait ou de non-renouvellement qu’elle a ordonnée (cf. art. 103 al. 2 RIT). Le recourant perd cependant de vue que son comportement et sa situation préoccupent la commission administrative depuis plusieurs années. Depuis le 14 octobre 1996, il a fait l’objet d’au moins trois mises en garde et de quatre avertissements; à plusieurs reprises, il a été averti qu’une récidive dans son comportement pourrait entraîner le retrait de son autorisation. Le 16 janvier 2007, la procédure de retrait de son autorisation a été suspendue, à condition qu’il règle l’arriéré dû à Taxi Services S.àr.l. Le 21 octobre 2008, il a fait l’objet d’un retrait de son autorisation pour une durée indéterminée, pour ce motif également. Dès que ses problèmes de consommation de stupéfiants sont apparus à la commission administrative, celle-ci a pris des mesures afin de sauvegarder l’intérêt public à la sécurité des usagers de la route, tout en ménageant l’intérêt privé du recourant à pouvoir continuer à exploiter son autorisation. Ainsi, le 9 novembre 2012, celui-ci a été dispensé de l’obligation de conduire personnellement son véhicule jusqu’au 31 mars 2013. A ce jour, toutes ces mesures se sont révélées vaines puisque le recourant n’a toujours pas démontré qu’il était apte à la conduite de son véhicule. Les conditions d’octroi de l’autorisation A ne sont plus remplies depuis plusieurs années. Dès lors, aucune autre mesure que le retrait de cette autorisation, conformément à l’art. 98 al. 2 RIT, n’était en la présente espèce envisageable. C’est par conséquent à tort que le recourant se plaint de ce que la décision attaquée, qui confirme ce retrait définitif, constituerait une violation du principe de proportionnalité.
6. Il suit de ce qui précède que le recours ne peut qu’être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Nonobstant l'issue du litige, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 50 LPA-VD). En revanche, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario et 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, du 2 septembre 2014, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 février 2015
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.