SOCIETE GENERALE D'AFFICHAGE/Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, Direction générale de la mobilité et des routes | Refus d'autoriser la pose d'un panneau publicitaire double-face. A l'endroit destiné au panneau litigieux, la complexité des circulations routières et la proximité quasi immédiate de deux croisements à priorités différentes exigent de l'automobiliste qu'il consacre la totalité de son attention à la route et aux autres usagers, notamment aux piétons. En détournant les yeux et l'esprit des conducteurs dans un secteur où ceux-ci doivent précisément se concentrer sur la chaussée, le panneau publicitaire contesté ne peut dès lors que compromettre la sécurité routière, en violation des art. 96 al. 1 OSR et 4 let. d LPR. Pas de violation de la liberté économique, ni du principe d'égalité de traitement. Recours rejeté.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 novembre 2014
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Dominique von der Mühll et M. Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.
recourante
SOCIETE GENERALE D'AFFICHAGE SA, à Lausanne, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
autorité concernée
Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), à Lausanne
Objet
Affichage
Recours SOCIETE GENERALE D'AFFICHAGE SA c/ décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 2 juin 2014 (refus d'autorisation pour l'installation d'un support publicitaire)
Vu les faits suivants
A. Société Générale d'Affichage SA (ci-après: SGA SA) de siège à Lausanne, est une succursale d'une entreprise du même nom de siège à Zurich, dont le but est l'exploitation de tout genre de publicité, sous quelque forme et en quelque lieu que ce soit. Au début de l'année 2014, dite société a demandé l'autorisation d'installer un panneau d'affichage sur la parcelle 151 de la Commune de Romanel-sur-Lausanne, propriété de Société Coopérative Migros Vaud, avec l'accord de cette dernière. Le projet consistait en la pose d'un support publicitaire "Soleil F12" sur pieds à double face, au lieu-dit "Pont de Félezin", sur une portion de terrain délimitée au Nord par la route du Pont de Félezin (DP 24 et DP 26), à l'Ouest par le chemin des Noyers (DP 25) et à l'Est par l'accès au Centre commercial Migros.
Par décision du 2 juin 2014, la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a refusé de faire droit à cette requête, considérant que l'implantation géographique du projet, prévue à proximité d'un passage pour piétons et d'une intersection avec priorité de droite, n'était pas judicieuse.
B. Par acte de son conseil du 1er juillet 2014, SGA SA a recouru contre cette décision en concluant à l'octroi de l'autorisation sollicitée. Se prévalant de différentes photographies d'emplacements qui ont été autorisés aux abords de passages pour piétons ou de carrefours, elle soutient que l'installation litigieuse ne constituerait pas une source de danger pour les usagers de la route.
Dans sa réponse du 4 août 2014, la municipalité conclut au rejet du recours, pour le motif déjà évoqué dans la décision querellée.
Pour sa part, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a renoncé à se déterminer, compte tenu du fait que le recours portait exclusivement sur l'appréciation de circonstances locales.
C. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 18 septembre 2014, en présence des parties et de deux représentants de la DGMR. Il résulte notamment du procès-verbal tenu à cette occasion ce qui suit:
"(…) Le tribunal prend séance sur la parcelle 151 de la Commune de Romanel-sur-Lausanne (ci-après: la commune), au lieu-dit "Pont de Félezin", à l'angle sud-est du croisement des routes communales DP 24, DP 25 et DP 26. Il est d'emblée constaté que ce croisement est en cours de modification, de nouveaux marquages et passages pour piétons étant déjà esquissés sur la chaussée. La vitesse autorisée à cet endroit est limitée à 50 km/h.
Olivier Chabanel explique que Société générale d'affichage SA (ci-après: SGA) a passé un accord avec Migros pour que le panneau en cause soit posé à l'endroit litigieux, perpendiculairement à la route communale DP 26, de sorte à afficher de la publicité commerciale dans les deux sens d'arrivée des véhicules. (...).
Me Alain Thévenaz attire l'attention des comparants sur le fait que le croisement précité prévoit une priorité de droite et un nouvel arrêt au niveau d'un passage pour piétons, raison pour laquelle les questions liées à la sécurité routière sont justifiées.
Me Jacques Haldy rétorque que ce n'est pas l'explication qui avait été donnée à l'époque par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) à sa cliente, mais que cette dernière avait clairement compris que la commune ne souhaitait pas de nouveau panneau publicitaire sur son territoire, ce qu'Olivier Chabanel confirme. Il maintient donc que le problème de sécurité routière invoqué par la municipalité n'est en réalité qu'un prétexte visant à faire obstacle au projet.
(...)
Monica Coral procède à la pose de deux cônes censés délimiter l'endroit où se situerait le panneau litigieux, à quelque 1,20 m du trottoir, perpendiculairement à la route.
L'assesseur Gilles Grosjean Giraud fait observer aux comparants que cette distance est plus importante que celle qui figure sur le projet produit en procédure. Une estimation sur le terrain laisse percevoir que le panneau sera implanté plus ou moins à équidistance de chaque côté de la zone herbeuse, plus précisément à quelque 2/5 (est) et 3/5 (ouest) de distance.
Olivier Chabanel explique que le but de l'implantation à cet endroit répond à une stratégie de marketing, puisqu'il vise à attirer l'attention du client Migros, qu'il arrive depuis l'est ou depuis l'ouest, avant qu'il ne s'engage vers le supermarché.
(...)
Interpellé par la présidente, Me Alain Thévenaz relève que le projet litigieux ne pose pas problème quant à la visibilité des piétons traversant la chaussée, mais bien quant à la distraction des conducteurs qu'il est susceptible d'engendrer. Il admet que la commune est réticente à une multiplication des panneaux d'affichage, mais considère qu'avec l'emplacement du projet, la sécurité des usagers de la route ne serait pas garantie. Il affirme toutefois qu'une discussion reste envisageable.
Invité à se déterminer, Claude Dewarrat revient sur le but mentionné plus tôt par la recourante, lequel est d'attirer l'attention du client, quel que soit le côté duquel il arrive. Il indique qu'il s'agit précisément de la préoccupation inverse à celle de la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: DGMR), qui tend au contraire à éviter de distraire les automobilistes lorsque la configuration des lieux l'impose. Il est d'avis que l'emplacement litigieux est par trop dangereux pour y apposer un panneau publicitaire, compte tenu des intersections voisines (l'une avec une priorité de droite et l'autre avec un "cédez le passage" et une présélection) et, surtout, des passages pour piétons qui les traverseront. En comparaison, il rappelle également que la DGMR a pour habitude de s'opposer à de tels panneaux d'affichage autour des giratoires.
(...)."
D. La DGMR a complété ses observations le 16 octobre 2014, confirmant en substance le danger créé par l'emplacement choisi. La recourante s'est exprimée le 27 octobre 2014, maintenant en bref que le panneau prévu ne posait pas de problèmes de sécurité justifiant un refus de l'affichage contesté.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1. Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le litige porte sur le refus de la municipalité d’autoriser l’installation d’un panneau d'affichage à l'emplacement choisi par la société recourante, pour des motifs de sécurité routière.
3. a) La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]). Ce dernier comprend des règles en matière d'affichage le long des routes; l'art. 6 LCR interdit en particulier les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords. Aux termes de l’art. 96 de l’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), sont également interdites les réclames routières qui pourraient compromettre la sécurité routière, notamment si elles rendent plus difficile la perception des autres usagers de la route, par exemple aux abords des passages pour piétons, des intersections ou des sorties (let. a), gênent ou mettent en danger les ayants droit sur les aires de circulation affectées aux piétons (let. b), peuvent être confondues avec des signaux ou des marques (let. c), ou réduisent l’efficacité des signaux ou des marques (let. d). Selon l'al. 2 de cette même disposition, sont toujours interdites les réclames routières si elles sont placées dans le gabarit d’espace libre de la chaussée (let. a), sur la chaussée, sauf dans les zones piétonnes (let. b), dans des tunnels signalés ainsi que dans des passages souterrains dépourvus de trottoirs (let. c) ou si elles contiennent des signaux ou des éléments indiquant une direction à suivre (let. d). Le droit fédéral pose ainsi une réglementation minimale sur les procédés de réclame qui pourraient nuire à la sécurité routière. Cette réglementation n'est toutefois pas exhaustive et les cantons peuvent la compléter pour les questions qui ont trait à l'aménagement du territoire, notamment la protection du paysage, de l'environnement construit et des sites historiques (CDAP GE.2010.0224 du 24 octobre 2012 consid. 3a).
b) Le droit vaudois régit la matière par la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (LPR; RSV 943.11). Selon l'art. 17 al. 1 LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente. Sont interdits de façon générale tous les procédés de réclame qui, notamment par leur emplacement ou leurs dimensions, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique, en particulier tout procédé de réclame susceptible de créer une confusion avec les marques et signaux routiers ou de diminuer leur efficacité (cf. art. 4 let. d LPR). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal, sauf le long des autoroutes ou semi-autoroutes (cf. art. 23 LPR). L’apposition, l’installation, l’utilisation ou la modification d’un procédé de réclame est soumise à une autorisation préalable (cf. art. 6 al. 1 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité compétente doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (cf. art. 1 al. 1 LPR). En vertu de l'art. 18 al. 1 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules. La LPR est complétée par un règlement d'application adopté par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1990 (RLPR; RSV 943.11.1). Celui-ci s’applique en l’absence de règlement communal (cf. art. 18 al. 2 LPR).
La Commune de Romanel-sur-Lausanne n'ayant pas fait usage de la compétence réservée à l’art. 18 al. 1 LPR, il y a lieu de s’en tenir au règlement communal de police du 16 novembre 1995, dont l'art. 77 renvoie à la LPR et à son règlement d’application.
4. a) Selon la jurisprudence, la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon lequel les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques emplacements), et, une fois cette obligation remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (TA GE.1992.0011 du 7 juin 1993 consid. 2a et les références, notamment le rappel des travaux préparatoires de la loi, Bulletin du Grand Conseil [BGC] automne 1988 pp. 461 ss, plus spécialement 477 et 503). Cette disposition ne confère pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit. L'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation notamment lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur (cf. CDAP GE.2010.0078 du 29 avril 2011 consid. 3ca et les références).
L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie toutefois pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. La municipalité ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité, de l'interdiction de l'arbitraire et du déni de justice. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 Ia 202 consid. 3 et les références; 104 Ia 201 consid. 5g et les références; TA GE.1998.0049 du 2 mai 2002 consid. 5 et les références; TA GE.1998.0058 du 1er octobre 1998 consid. 4 et les références).
Le Tribunal fédéral a de même confirmé que les communes vaudoises disposent d'une autonomie lorsque, saisies d'une demande d'autorisation d'installer des procédés de réclame relevant de leur compétence (cf. BGC automne 1988 p. 457), elles doivent apprécier si, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, ils nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau, ou qui peuvent porter atteinte à la sécurité routière au sens de l'art. 4 al. 1 LPR (TF 1P.581/1998 du 1er février 1999 consid. 2b, RDAF 2000 I 288, confirmant l'arrêt TA GE.1998.0058 précité).
b) Sous l'angle de la sécurité routière, la jurisprudence fédérale a néanmoins retenu que les dispositions de la LCR, de l'OSR et de la LPR régissant les réclames et autres annonces se distinguaient, en particulier les art. 95 et 96 OSR, par leur caractère extrêmement détaillé: manifestement, elles sont conçues dans le but d'éviter autant que possible toute incertitude sur la portée et les limites de l'interdiction des réclames dangereuses prévue par l'art. 6 LCR. Elles comportent certes quelques notions imprécises, toutefois de caractère exclusivement factuel (ainsi à l'art. 96 al. 1 OSR: notions de sommet de côte, de tournant sans visibilité, de passage étroit, etc.) et doivent être appliquées conformément au principe de la proportionnalité. Mais si l'autorité compétente jouit dans ce cadre étroit d'un certain pouvoir d'appréciation, on ne saurait y voir une liberté de décision importante. Dans ces conditions, même lorsque, comme dans le canton de Vaud, l'application des normes pertinentes est attribuée par le droit cantonal à une autorité communale, la commune ne dispose pas pour autant d'une autonomie suffisante dans ce domaine, puisqu'elle n'est pas en mesure de se déterminer selon des options qu'elle définit elle-même (TF 1P.783/1999 du 24 février 2000 consid. 2 et la référence, relatif à l'arrêt TA GE.1998.0179; voir aussi TA GE.1999.0145 du 31 mai 2000 consid. 5 et les références).
5. La pose de procédés de réclame est protégée par la liberté économique au sens de l'art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) (cf. par exemple CDAP GE.2008.0101 du 8 juin 2009 consid. 2a et les références). Celle-ci ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. L'atteinte doit ainsi être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et proportionnée au but visé.
6. a) En l’espèce, la municipalité relève que le panneau publicitaire en cause serait implanté à proximité immédiate d'un passage pour piétons et d'un carrefour avec priorité de droite, ce qui serait susceptible selon elle de distraire les conducteurs, rendre plus difficile la perception des autres usagers de la route et mettre en danger les piétons, en violation des art. 96 al. 1 let. a et b OSR et 4 LPR.
La société recourante affirme au contraire que le projet n'est pas plus dangereux pour la circulation que d'autres supports publicitaires qui ont été autorisés dans des situations comparables. Elle soutient que compte tenu de son activité, elle a une vue d'ensemble sur la pratique et l'interprétation des dispositions applicables, et reproche à la municipalité de n'utiliser qu'un prétexte pour refuser l'installation litigieuse. Elle en veut pour preuve qu'elle aurait proposé d'en modifier l'emplacement, sans que cela n'influe sur la position municipale.
b) Il découle des plans produits par la municipalité que le panneau "Soleil F12", comptera 2,845 m de large et 1,972 m de haut (dont 0,670 m de pieds et 1,302 m de panneau proprement dit). Ainsi qu'il a été constaté à l'inspection locale, il sera implanté perpendiculairement à la route du Pont de Félezin (DP 24 et DP 26), à 1,20 m du trottoir, au droit d'un passage pour piétons franchissant la route précitée, approximativement au milieu (2/5ème Est, 3/5ème Ouest) d'une portion de terrain d'une vingtaine de mètres séparant deux croisements. Double-face, il est destiné à être vu par les automobilistes provenant tant de l'Ouest que de l'Est. L'inspection locale a de surcroît révélé que le secteur a été réaménagé. A l'Ouest, le carrefour formé par la route du Pont de Félezin d'une part, et les chemins des Noyers et des Terreaux (DP 25) d'autre part, a été organisé en "priorité de droite", chacun des quatre tronçons ainsi délimités étant traversé par un passage pour piétons, dont celui précité. A l'Est, l'intersection entre la route du Pont de Félezin et la voie d'accès au Centre commercial Migros comporte sur la route communale une voie de présélection de gauche destinée aux automobilistes qui, venant de l'Est, entendent accéder audit centre commercial au Sud en franchissant la chaussée Sud de la route du Pont de Félezin. Un îlot de sécurité, traversé par le passage pour piétons en cause, relie l'extrémité du carrefour Ouest à priorité de droite à l'intersection Est avec présélection.
En d'autres termes, à l'endroit destiné au panneau litigieux, la complexité des circulations routières et la proximité quasi immédiate de deux croisements à priorités différentes exigent de l'automobiliste qu'il consacre la totalité de son attention à la route et aux autres usagers, notamment aux piétons. En détournant les yeux et l'esprit des conducteurs dans un secteur où ceux-ci doivent précisément se concentrer sur la chaussée, le panneau publicitaire contesté ne peut dès lors que compromettre la sécurité routière, en violation des art. 96 al. 1 OSR et 4 let. d LPR. Il y a ainsi lieu de considérer que la restriction à la liberté économique qu'emporte la décision querellée, en plus de reposer sur une base légale, est justifiée par un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (cf. CDAP GE.2010.0224 du 24 octobre 2012 consid. 3d; TA GE.1998.0180 du 29 décembre 1999 consid. 6). C'est en outre en vain que la recourante dénonce une inégalité de traitement (cf. art. 8 Cst.) en ce sens que d'autres panneaux d'affichage auraient été autorisés à proximité de passages pour piétons et d'une intersection. En effet, la recourante n'établit pas que les situations qu'elle invoque seraient identiques à la présente configuration; on rappelle en particulier que le panneau litigieux serait situé non pas à proximité d'un seul croisement, mais de deux, sans compter que les photographies produites par la recourante représentent des panneaux adossés à un mur (ou une grille), alors qu'il s'agit ici d'un panneau double-face (cf. TA GE.1999.0038 du 29 décembre 1999 consid. 9).
La municipalité n'a par conséquent pas abusé de sa liberté d'appréciation en refusant la pose du panneau litigieux à l'endroit projeté.
7. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision contestée confirmée, aux frais de la recourante qui succombe. Celle-ci versera en outre des dépens à la Commune de Romanel-sur-Lausanne, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. La recourante est débitrice de la Commune de Romanel-sur-Lausanne d'un montant de 1'800 (mille huit cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 20 novembre 2014
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.