TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 septembre 2014
Composition
M. André Jomini, président; Mme Virginie Favre et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
X.________, à 1********, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV SA, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la consommation et des affaires vétérinaires, à Epalinges
Objet
Recours X.________ c/ décision du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 2 mai 2014.
Vu les faits suivants :
A. X.________ a une exploitation agricole à 1********, où il élève des veaux. Le 8 avril 2014, un inspecteur mandaté par le Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV), a effectué dans cette exploitation un contrôle de la protection des animaux dans les unités d'élevage ("contrôle OPAn"). Dans son procès-verbal, il a noté un manquement concernant trois veaux de moins de quatre mois, attachés alors qu'une stabulation était à disposition. X.________, présent lors du contrôle, a eu connaissance de ce constat (il a signé le formulaire). Le rapport du contrôleur a été transmis au SCAV.
B. Le 2 mai 2014, le Vétérinaire cantonal (chef du SCAV) a rendu une décision qui se réfère au constat du contrôleur, pour retenir que la détention de trois veaux âgés de moins de quatre mois n'est pas conforme aux exigences de l'art. 38 al.1 de l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1). Le dispositif de cette décision, destinée à X.________, est le suivant:
"1. Vous devez sans délai effectuer la modification suivante: détenir les veaux concernés en stabulation libre et en groupe.
En cas d'insoumission à cette injonction, vous serez poursuivi pénalement pour insoumission à une décision de l'autorité en vertu de l'art. 292 CP, sous peine de l'amende prévue pour cette disposition.
2. Les frais de procédure, qui se montent à 100 fr. (émoluments uniquement, sont mis à votre charge […]".
C. Le 5 juin 2014, X.________ a adressé au SCAV une demande de réexamen de la décision du 2 mai 2014, en précisant qu'en cas de refus d'entrer en matière, son écriture devrait être considérée comme un recours tendant à l'annulation de la décision précitée. Le SCAV, qui n'a pas réexaminé sa décision, a transmis cette lettre au Tribunal cantonal, comme objet de sa compétence. Elle a été enregistrée comme un recours.
Invité à répondre au recours, le Vétérinaire cantonal conclut à son rejet.
Le recourant a répliqué le 18 août 2014, en confirmant ses conclusions. Il ajoute qu'il "demande à pouvoir être entendu en présence des parties concernées, eu égard à la difficulté d'expliquer uniquement par écrit tous les tenants et aboutissants de cette affaire".
Considérant en droit :
1. La décision attaquée est un ordre de mise en conformité fondé sur la législation fédérale sur la protection des animaux. Or les "veaux concernés", pour lesquels le recourant reçoit le 2 mai 2014 l'injonction de les détenir "en stabulation libre et en groupe", ne faisaient plus partie du cheptel du recourant à la date de cette décision. Le registre de l'effectif bovin du recourant indique en effet que les trois veaux portant les marques auriculaires CH-120.1139.6832.4, CH-120.1139.6831.7 et CH-120.1139.6833.1 sont sortis de l'effectif (transport) le 9 avril, pour le premier, et le 10 avril 2014, pour les deux autres. Dès ce transport, le recourant n'était donc plus en mesure d'organiser les conditions de détention des trois veaux concernés. On pourrait dès lors s'interroger sur le point de savoir si l'ordre de mise en conformité, qui ne vise pas de manière générale tous les veaux de l'exploitation du recourant, avait encore un objet à la date où la décision a été prise (environ trois semaines après le transport). Il n'incombe en effet en principe pas aux juridictions de recours de se prononcer sur des questions juridiques théoriques, mais bien dans des contestations où il existe un intérêt pratique à demander l'annulation ou la modification de la décision attaquée. Il n'est pas certain que le recourant ait un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation d'un ordre de mise en conformité qu'il ne peut plus exécuter; or, conformément à l'art. 75 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), il faut, pour que la qualité pour recourir soit reconnue, invoquer un tel intérêt. Quoi qu'il en soit, ces questions de recevabilité peuvent demeurer indécises, vu le sort à réserver au recours sur le fond.
La procédure de recours de droit administratif est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Les moyens du recourant doivent être exposés dans l'acte de recours, qui doit être motivé (art. 79 al. 1 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), et une argumentation complémentaire peut être présentée dans la réplique (art. 81 LPA-VD). Le recourant a déposé un acte de recours suffisamment motivé, et il a répliqué après le dépôt de la réponse de l'autorité intimée. Il n'y a pas lieu, en l'espèce, de fixer une audience afin que le recourant puisse donner encore d'autres explications.
2. Le recourant fait valoir qu'il existerait un régime particulier, en droit fédéral, pour la détention de bovins avant le transport. Il se réfère à une ordonnance fédérale sur les éthoprogrammes.
a) Le Vétérinaire cantonal explique, dans sa réponse, que la réglementation de l'annexe 1 de l'ancienne ordonnance sur les éthoprogrammes a été reprise, depuis le 1er janvier 2014, dans l'annexe 6 de la nouvelle ordonnance du Conseil fédéral sur les paiements directs (ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs versés dans l'agriculture [OPD; RS 910.13]). Cette annexe 6 énonce des "exigences spécifiques auxquelles doivent satisfaire les programmes SST et SRPA", qui sont des programmes éthologiques pour lesquels des contributions au bien-être des animaux peuvent être versées par la Confédération (cf. art. 72 ss OPD).
b) Les exigences SST ("systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux") spécifiques aux bovins sont les suivantes, selon la let. A, ch. 1 de l'annexe 6:
"1.1 Les animaux doivent:
a. être gardés en groupes;
b. avoir accès en permanence à une aire de repos visée aux ch. 1.2 et à une aire non recouverte de litière.
1.2 Aire de repos: matelas de paille ou couche équivalente pour l'animal, sans perforations.
Les couches souples installées dans les logettes sont considérées comme couches équivalentes:
a. si une attestation visée à la let. C, ch. 2, est disponible;
b. si, pour les animaux femelles, un rapport d'essai visé à la let. C, ch. 1.1 ou 1.3, et pour les animaux mâles, un rapport d'essai visé à la let. C, ch. 1.2 ou 1.3, est disponible; et
c. si toutes les couches souples sont recouvertes exclusivement de paille hachée.
1.3 Aire d'alimentation et abreuvoirs: sol équipé d'un revêtement en dur, avec ou sans perforations.
1.4 Une dérogation aux dispositions visées au ch. 1.1. est admise dans les situations suivantes:
a. durant l'affouragement;
b. durant le pâturage;
c. durant la traite;
d. en cas d'intervention pratiquée sur l'animal, p. ex. l'insémination;
e. dans le cas des animaux en gestation avancée, déplacés dix jours au plus avant la date probable de mise bas dans un box à aire unique équipé de litière; ils peuvent y rester avec leur(s) petit(s) jusqu'à dix jours, au plus, après la mise bas; les animaux ne peuvent pas être entravés;
f. dans le cas des animaux malades ou blessés; seules sont possibles les exceptions qui ont un lien direct avec la maladie ou la blessure de l'animal; au besoin, ils doivent être isolés; les box à aire unique sont admis s'ils sont équipés de litière en quantité suffisante;
g. durant deux jours au plus avant un transport, pour autant que le numéro BDTA des animaux concernés et la date du transport aient été notés dans un journal avant le début de la dérogation aux dispositions visées au ch. 1.1;
h. dans le cas des génisses en gestation avancée, qui sont gardées dans une stabulation entravée après le vêlage, elles peuvent y être déplacées au plus tôt dix jours avant la date du vêlage;
i. dans le cas des femelles en chaleur, elles peuvent être gardées séparément; les box à aire unique sont admis s'ils sont équipés de litière en quantité suffisante; les animaux ne doivent pas être entravés."
Ces prescriptions ne règlent pas la question de savoir si les veaux peuvent être attachés ou fixés d'une autre manière. Les dérogations permises selon le ch. 1.4 let. g, durant deux jours au plus avant un transport, sont des dérogations aux dispositions du ch. 1.1, à savoir à l'obligation de garder les animaux en groupe – donc pas individuellement ou isolés – et à l'obligation de garantir un accès à une aire de repos et à un aire non recouverte de litière. La détention en groupe est définie à l'art. 9 al. 1 de l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1): on entend par là "la détention de plusieurs animaux d'une ou de plusieurs espèces dans un logement ou un enclos dans lequel chaque animal peut se mouvoir librement". Cela ne signifie pas a contrario que si une dérogation à la détention en groupe est autorisée, les veaux peuvent nécessairement être attachés.
c) La réglementation concernant la détention de veaux à l'attache figure en réalité à l'art. 38 OPAn, qui a la teneur suivante:
Art. 38 Détention des veaux
1 Il est interdit de détenir à l'attache des veaux âgés de moins de quatre mois.
2 Les veaux peuvent être attachés ou fixés d'une autre manière pour une courte durée.
3 Les veaux âgés de deux semaines à quatre mois doivent être détenus en groupe si l'exploitation compte plus d'un individu. Cette règle ne s'applique pas à la détention des veaux dans des igloos avec un accès permanent à un enclos extérieur.
4 Les veaux détenus individuellement doivent avoir un contact visuel avec des congénères.
Il n'est pas contesté que les trois veaux concernés avaient moins de quatre mois lors du contrôle (d'après le registre du recourant, ils étaient nés entre le 26 janvier et le 1er février 2014). La "courte durée" dont il est question à l'art. 38 al. 2 OPAn (en allemand: "kurzfristig") n'est pas une durée de deux jours, qui correspondrait à la période de préparation du transport (cf. supra, consid. 2b). Dans les directives techniques de l'Office vétérinaire fédéral concernant les aspects relatifs aux installations et aspects qualitatifs pour les bovins (manuel de contrôle, protection des animaux – directives du 1er septembre 2013), il est mentionné la possibilité de détenir des veaux à l'attache pour l'abreuvement au lait pendant 30 minutes au maximum à chaque fois (ch. 9 p. 18). Contrairement à ce qu'affirme le recourant dans sa réplique, une application coordonnée de l'art. 38 OPAn et de l'annexe 6 OPD n'impose pas de considérer que tant qu'une dérogation à l'obligation de garder les animaux en groupe se justifie, les veaux peuvent être attachés pendant toute la durée de la dérogation.
Dans la mesure où un des manquements constatés dans la décision attaquée est la détention de trois veaux à l'attache pour davantage qu'une courte durée, le Vétérinaire cantonal n'a pas violé la législation fédérale en matière de protection des animaux en adressant au recourant une injonction à ce propos.
d) S'agissant de l'ordre de détenir les veaux (non attachés) en stabulation libre et en groupe, le Vétérinaire cantonal ne prétend pas, dans sa réponse au recours, qu'il aurait été signifié au recourant si ce dernier avait d'emblée précisé et démontré lors du contrôle que ces trois veaux étaient destinés à être transportés dans les deux jours suivants. Dans la mesure où les veaux ne sont pas attachés, les dérogations prévues à l'annexe 6 de l'OPD, à propos de l'obligation de garder les animaux en groupes (ch. 1.4, en particulier let. g), sont compatibles avec l'art. 38 al. 3 OPAn.
Le recourant est en principe fondé à se prévaloir de cette réglementation. Partant, comme le transport des trois veaux concernés est intervenu le lendemain, respectivement le surlendemain du contrôle, l'injonction de détenir les veaux en groupe pouvait se révéler non justifiée. Cela étant, dans le système du droit fédéral, il incombait au recourant, entendu lors du contrôle, de renseigner l'inspecteur au sujet du transport prévu, afin que les constatations du rapport de contrôle puissent être complètes. L'obligation de donner des renseignements précis résultait du reste directement de l'annexe 6 de l'OPD, puisque selon le ch. 1.4 let. g, l'éleveur doit noter dans un journal le numéro BDTA des animaux concernés et la date du transport "avant le début de la dérogation" – c'est-à-dire en l'espèce avant le passage du contrôleur.
Le recourant ne prétend pas qu'il avait inscrit dans le journal de son élevage le prochain transport des trois veaux, avant qu'ils ne soient séparés du groupe et attachés. Le recourant devait s'attendre à ce que le Vétérinaire cantonal statue sur la base du seul rapport de contrôle, qu'il avait lui-même signé, et que le Vétérinaire cantonal ne lui demande pas des précisions ou des justifications parce qu'il ne détenait pas tous ses veaux en groupe. Ainsi, sur la base des faits constatés sur place le 8 avril 2014 et de l'absence d'explications du recourant, dans le journal concernant l'élevage ou dans le rapport du contrôleur, le Vétérinaire cantonal était fondé à rendre l'ordre de mise en conformité litigieux. Quoi qu'il en soit, une modification a posteriori de cette injonction n'aurait aucun effet concret, les veaux concernés n'étant plus détenus dans l'exploitation du recourant (cf. supra, consid. 1).
3. Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Un émolument judiciaire doit être mis à la charge du recourant, qui succombe (cf. art. 49 LPA-VD). Le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de X.________.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 septembre 2014
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.