TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 août 2014
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Isabelle Guisan et M. Guillaume Vianin, juges.
recourants
1.
A.________
2.
B..________
3.
C.________
4.
D..________
5.
D.________
6.
F.________
7.
G.________
8.
H.________ tous représentée par l'avocat François GILLARD, à Bex,
9.
I.________
autorité intimée
Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Police cantonale du commerce
autorité concernée
Municipalité de Lausanne, représentée par l'avocat Marc-Olivier BUFFAT, à Lausanne,
Objet
Décisions du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Police cantonale du commerce, du 19 mai 2014 (salons de prostitution à la route de Genève 85 à Lausanne)
Vu les faits suivants
A. Le 19 mai 2014, le Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Police cantonale du commerce, a rendu des décisions de fermeture définitive concernant divers salons de prostitution aux étages -1 et -2 de l'immeuble situé à la rue de Genève 85, à Lausanne. Ces décisions se réfèrent à une dénonciation de la Ville de Lausanne selon laquelle ces étages ne respecteraient pas les législations en vigueur dans différents domaines, notamment en matière de sécurité incendie, de salubrité, d'hygiène, de police des constructions et en matière de conditions d'exercice de la prostitution.
Le dispositif de chacune de ces décisions est le suivant :
"III. Conclusion:
Au vu de ce qui précède, et des articles 1, 2, 8 et 16 LPros ainsi que 8 et 9 RLPros, vous voudrez bien prendre note du fait que notre service:
décide
1. d’ordonner la fermeture définitive du salon (...), Rue de Genève 85, 1004 Lausanne;
2. d'interdire toute forme d’exercice de la prostitution dans les locaux du salon (...);
3. d’ordonner l’exécution immédiate des chiffres 1 et 2 de la présente décision;
4. de préciser que les mesures figurant aux chiffres 1, 2 et 3 ci-dessus s’étendent également aux éventuels locaux attenants et dépendances dudit salon (cave, galetas, etc.);
5. de rendre la présente décision sous commination de l’article 292 du Code pénal suisse (CPS; RS 311.0), lequel prévoit que: « Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni d’une amende. »;
6. de retirer l’effet suspensif à un éventuel recours, en application de l’article 80, alinéa 2 LPA-VD;
7. de fixer à CHF 1’000.- l’émolument relatif au traitement de votre dossier, à la rédaction de la présente décision, et à la notification de celle-ci, conformément à l’article 24 LPros et 11 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1)."
Les recourants énumérés ci-dessus ont reçu cette décision en mains propres le 19 mai 2014.
B. Simultanément, la Municipalité de Lausanne a notifié la décision suivante à Pascal Barraud, propriétaire du bâtiment:
"Contrôle des salons de massages de la rue de Genève no 85 du 18 mars 2014
Monsieur,
Suite au contrôle cité en titre, auquel le Service de protection et sauvetage de la Ville de Lausanne a notamment participé, nous vous transmettons son rapport daté du 28 mars 2014.
Un premier rapport a été établi le 26 août 2011 mettant en évidence le non-respect de la norme et des directives de protection incendie. Sur la base de ce rapport, diverses séances ont eu lieu, sur place, en votre présence et celle de M. Keller, architecte du bureau DAC 3000 SA, durant lesquelles vous vous êtes engagé à exécuter tous les travaux nécessaires à la sécurité incendie.
Le rapport annexé dresse le constat que tel n’est pas le cas. Le règlement du 14 septembre 2005 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies, notamment la norme de protection incendie de I’AEAI 2003 et les directives de protection incendie du I’AEAI 2003 [sic], n’est toujours pas respecté.
Par conséquent, nous vous impartissons un délai de mise en conformité d’un mois dès la réception de la présente mise en demeure.
Vu l’état actuel des locaux du rez-de-chaussée inférieur (‑2) et au premier sous-sol (‑1), il est fait interdiction, avec effet immédiat, de les utiliser commercialement, avec accès au public (tel que salons de prostitution). Une utilisation à titre de logement peut encore être tolérée durant un délai de trois jours, dès réception de la présente, afin de laisser aux occupant-e-s le temps d’évacuer les lieux.
La décision municipale peut faire l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Celui-ci s’exerce par acte écrit, daté et signé par le recourant, déposé à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, avenue Eugène Rambert 15 - 1014 Lausanne dans les trente jours dès la communication de la décision attaquée. Cet acte doit indiquer les conclusions et les motifs du recours. La décision attaquée doit y être jointe et, le cas échéant, la procuration du mandataire (article 77 de la loi sur la procédure administrative).
Veuillez agréer, Monsieur, nos salutations distinguées.
Au nom de la Municipalité:
Le syndic: Daniel Brélaz
La secrétaire adjointe: Sylvie Ecklin"
Annexes ment.
Copie: Police cantonale du commerce, Service d’architecture et Service de protection et de sauvetage"
D'après ce propriétaire, cette décision a été suivie d'une intervention le jour même à 22 heures 30 pour empêcher l'accès aux bâtiments, à l'exception des locataires et ouvriers; un Sécuritas veille à ce qu'aucun client ne pénètre dans le bâtiment.
C. Une autre décision municipale, notifiée simultanément au propriétaire, se réfère à une précédente décision du 10 avril 2014 et à des permis de construire des 27 novembre 2003, 8 septembre 2005 et 26 octobre 2006; elle exige la "restitution des salons de prostitution en appartements" et accorde à l'intéressé un délai de trois mois pour procéder au démontage et à l'élimination concrète de tout ce qui a trait à l'affectation et à l'utilisation des locaux modifiés qui ne respectent pas lesdits permis de construire. Elle annonce que: "A défaut d'exécution dans le délai susmentionné, le permis d'habiter/d'utiliser (évacuation des locaux) vous sera retiré en vertu des art. 93 al. 2, 105 et 128 LATC, 79 RLATC ainsi que 292 du code pénal".
D. Contre la décision de la Municipalité de Lausanne dont le texte intégral est cité ci-dessus (interdiction d'utiliser commercialement), le propriétaire de l'immeuble a déposé, le 20 mai 2014, sans interjeter de recours, une "requête d'effet suspensif". Par décision du juge instructeur du 23 mai 2014, cette requête a été déclarée irrecevable pour le motif qu'une requête d'effet suspensif présentée avant le dépôt du recours est irrecevable à moins que des circonstances particulières, empêchant le dépôt d'un recours, imposent de reconnaître un intérêt digne de protection à ce qu'une décision provisoire soit rendue. La cause correspondante (GE.2014.0095) a été rayée du rôle immédiatement.
E. Le 22 mai 2014, B.________, puis, le 24 mai 2014, les autres recourants énumérés en tête du présent arrêt ont déposé des actes similaires intitulés "recours (requête restitution de l'effet suspensif)" concluant à la restitution de l'effet suspensif au recours "qui sera prochainement intenté" contre la décision rendue par la Police cantonale du commerce le 19 mai 2014. Par décision du 27 mai 2104, le juge instructeur a déclaré la requête irrecevable pour le motif qu'une requête de restitution de l'effet suspensif présentée avant le dépôt du recours est irrecevable à moins que des circonstances particulières, empêchant le dépôt d'un recours, imposent de reconnaître un intérêt digne de protection à ce qu'une décision provisoire soit rendue. La cause correspondante (GE.2014.0096) a été rayée du rôle immédiatement.
F. Le propriétaire de l'immeuble n'a pas contesté la décision du juge instructeur du 23 mai 2014 qui écartait son intervention. Il n'a pas non plus déposé de recours au fond contre les décisions de la municipalité évoquées ci-dessus.
G. Contre les décisions du 19 mai 2014 de la Police cantonale du commerce prononçant la fermeture définitive de leurs salons respectifs, les recourants déjà cités ont chacun adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal un recours similaire tendant, en bref, provisionnellement, à la restitution de l'effet suspensif et, au fond, à l'annulation de la décision correspondante.
Dans l'accusé de réception du recours, le juge instructeur a décidé qu'il n'y avait pas matière à statuer sur la levée de l'effet suspensif pour le motif que l'immeuble concerné faisait l'objet d'une interdiction municipale d'utiliser commercialement les locaux concernés.
La Police cantonale du commerce a répondu au recours le 11 juillet 2014 en versant au dossier une lettre du propriétaire du bâtiment qui s'engage formellement à ce que les appartements soient affectés en logements à l'exclusion de toute activité liée à la prostitution. Cette autorité cantonale en conclut que la cause est devenue sans objet et qu'elle doit être rayée du rôle.
Le conseil de la municipalité, par lettre du 18 juillet 2014, a versé au dossier une lettre de la municipalité adressée au propriétaire du bâtiment qui prend note de l'engagement déjà cité dudit propriétaire et énonce diverses conditions de remise en état des appartements, le délai de remise en état étant prolongé au 30 novembre 2014.
Invités à indiquer s'ils retirent leurs recours ou à préciser en quoi ceux-ci conserveraient un objet, les recourants ont exposé par lettre du 19 août 2014 que les recours pourraient, à tout le moins pour l'avenir, devenir sans objet, mais que des procédures civiles ont déjà été initiées par certains locataires contre le propriétaire du bâtiment et qu'il conviendrait d'interpeller ce dernier qui aurait semble-t-il l'intention d'ouvrir malgré tout plus tard des salons de prostitution dans l'immeuble. Le recourant A.________ serait en outre titulaire d'un bail futur commençant le 1er janvier 2015 nécessitant que son recours soit tranché pour lui permettre de faire valoir ses prétentions civiles contre le propriétaire. Le bien-fondé des décisions de fermeture devrait être examiné pour que les intéressés puissent rechercher l'État de Vaud en responsabilité et en dommages-intérêts pour les pertes locatives subies durant la période de mai à mi-juillet 2014. Les recourants contestent en outre la perception par la Police cantonale du commerce d'un émolument de 1000 fr. chacun. Il conviendrait en outre, pour permettre aux recourants de retrouver de nouveaux locaux pour y exploiter les mêmes salons sous les mêmes enseignes, de trancher la question de savoir si la fermeture de ces enseignes était justifiée.
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1. L'art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) subordonne notamment la qualité pour recourir à la condition que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée.
Selon la jurisprudence tant fédérale (p. ex. récemment 1C_335/2013 du 10 octobre 2013) que cantonale (p. ex. récemment GE.2013.0086 du 8 juillet 2014), l'intérêt n'est digne de protection que s'il est actuel et pratique. Il faut un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (ATF 125 V 339 consid. 4a p. 343; 124 II 499 consid. 3b p. 504/505; 123 II 376 consid. 2 p. 378/379, et les arrêts cités). L'intérêt actuel et pratique doit perdurer jusqu'au moment où il est statué sur le recours, faute de quoi ce dernier est déclaré sans objet (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36; 123 II 285 consid. 4 p. 287 et les arrêts cités). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 139 I 206 consid. 1.1 p. 208 et la jurisprudence citée). De cette manière, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d'économie de procédure (ATF 136 I 274 consid. 1.3 p. 276). Ainsi, une partie qui n'est pas concrètement lésée par la décision ne possède pas la qualité pour recourir.
En l'espèce, les salons de prostitution litigieux étaient situés dans un immeuble qui fait l'objet d'une décision municipale qui interdit son utilisation commerciale à des fins de prostitution. Le propriétaire du bâtiment s'est même apparemment résolu à se conformer à cette interdiction et il semble avoir entrepris, pour revenir à une utilisation comme logements, de corriger les défauts des locaux en matière d'hygiène et de sécurité incendie, obtenant même à cet effet une prolongation du délai primitivement imparti par l'autorité municipale. Quoi qu'il en soit, l'interdiction municipale d'utiliser commercialement l'immeuble à des fins de prostitution est toujours en force. L'annulation des décisions cantonales ordonnant la fermeture de ces salons n'aurait donc pas pour effet de permettre aux recourants d'exploiter à nouveau les salons litigieux. Les recourants n'ont donc plus d'intérêt actuel à cette annulation.
Les recourants invoquent leur intérêt en particulier pour la période de mai à mi-juillet 2014, qu'ils arrêtent apparemment au moment où le propriétaire s'est engagé à modifier l'utilisation des locaux. Pour ce qui concerne cette période, force est de constater que les décisions de fermeture des salons étaient immédiatement exécutoires parce que l'autorité cantonale avait retiré l'effet suspensif à un éventuel recours et que les recourants ont échoué à obtenir la restitution de cet effet suspensif. Il n'y a pas lieu de leur reconnaître un intérêt digne de protection à contester le bien-fondé des décisions de fermeture dans le seul but de faciliter d'éventuelles actions en dommages-intérêts contre quelque partie adverse que ce soit.
2. Pour ce qui concerne le montant de l'émolument de 1000 fr. que les décisions attaquées mettent à la charge de chacun d'eux, les recourants disposent encore d'un intérêt actuel pour le contester. Certes, ils n'avaient pas soulevé de moyens sur ce point dans leurs recours mais leurs conclusions en annulation des décisions couvrent aussi cet émolument.
Les décisions attaquées fondent cet émolument sur l'art. 24 de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros ; RSV 943.05), qui est une simple normes de délégation, et sur l'art. 11 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm ; RSV 172.55.1). Cette dernière disposition, qui n'est pas spécifique à la loi sur l'exercice de la prostitution, prévoit qu'il peut être perçu pour toute autre décision, autorisation, déclaration ou attestation non spécialement prévue dans le présent règlement, un émolument de 20 à 1860 francs.
En l'espèce, chacune des décisions contestées prélève un émolument de 1000 fr. auprès du recourant correspondant. Par rapport au maximum de 1'860 fr., censé couvrir les décisions les plus complexes aux enjeux les plus lourds, cette somme est déjà considérable. Elle dépasse nettement la fourchette de 100 fr. ou de quelques centaines de francs que la pratique semble appliquer dans d'autres cas de fermeture. A ceci s'ajoute que la motivation des décisions, pratiquement identiques, évoque principalement des problèmes de sécurité incendie, de salubrité et d'hygiène, à savoir des griefs dont rien n'indique qu'ils soient le fait des recourants. C'est en tout cas au propriétaire du bâtiment que doit être imputé le grief selon lequel les loyers excessifs imposés dans les salons constituent une mesure de pression prohibée par la loi sur l'exercice sur la prostitution. Dans ces conditions, la perception d'un nombre important d'émoluments fixés à 1000 fr. pour la fermeture d'un même lieu de prostitution est disproportionnée et contraire au principe de l'équivalence. Il y a lieu de réduire le montant de l'émolument mis à la charge des recourants à 100 fr. dans chacune des décisions contestées.
3. Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu de recueillir de plus amples déterminations de la municipalité.
4. Les recours, sauf pour la question de l'émolument, sont ainsi irrecevables faute par les recourants de posséder un intérêt actuel à faire annuler les décisions attaquées.
Dans ces conditions, les conclusions des recours étant rejetées pour l'essentiel, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux recourants mais l'arrêt peut, compte tenu des circonstances, être rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Les recours sont très partiellement admis en ce sens que dans chacune des décisions contestées, l'émolument mis à la charge du recourant est réduit à 100 fr. Les recours sont irrecevables pour le surplus
II. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 27 août 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.