A. X.________/Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, Commission administrative de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis | Suite à l'arrêt de la CDAP du 3 décembre 2013 ayant constaté l'inconstitutionnalité du système lausannois d'attribution des autorisations de type A pour le service des taxis (arrêt GE.2012.0162), le recourant a immédiatement sollicité la délivrance d'une telle autorisation. Par décision incidente, l'autorité intimée a prononcé la suspension de cette demande, jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation imposée par l'arrêt précité. Le recours contre cette décision est recevable, indépendamment de savoir si le recourant est susceptible d'être confronté à un préjudice irréparable. Selon le Tribunal fédéral, il doit en effet être renoncé à cette exigence lorsqu'en attaquant une décision qui suspend une procédure, le recourant se plaint, comme en l'espèce, d'un refus de l'autorité de statuer ou d'un retard injustifié.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 novembre 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Pascal Langone et M. Robert Zimmermann, juges; M. Raphaël Eggs, greffier.
Recourant
A. X.________, à 1********, représenté par Natasa Djurdjevac Heinzer, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis,
Autorité concernée
Commission administrative de l’Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, représentée par Jacques Ballenegger, avocat, à Lausanne,
Objet
Taxis
Recours A. X.________ c/ décision incidente du Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis du 11 avril 2014
Vu les faits suivants
A. En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne (ci-après: SIT), qui s'est progressivement étendu à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne. Le Conseil communal de chaque commune concernée a adopté le règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat le 28 avril 1964 et entré en vigueur le 1er novembre 1964. Le RIT a été complété par un texte intitulé "prescriptions d'application du règlement intercommunal sur le service des taxis" (ci-après: PARIT), en vigueur depuis le 1er novembre 1966. L'exploitation d'un service de taxis est soumise à l'obtention d'une autorisation. Il existe deux types d'autorisations, à savoir celles de type A, pour taxis de place, qui donnent le droit et impliquent l'obligation de stationner sur les emplacements du domaine public (art. 66 RIT), et celles de type B, qui ne permettent pas aux exploitants de stationner sur les places précitées.
B. A. X.________, né le 17 mai 1959, est au bénéfice d'un permis de conduire professionnel de la catégorie D1 depuis le 27 mai 1982. Le 3 décembre 2003, il a déposé une demande de carnet de conducteur de taxi, document qui lui a été délivré le 23 décembre 2003. Jusqu'en 2005, il a travaillé comme salarié pour le compte d'un exploitant de taxis au bénéfice d'une autorisation de type B. Le 13 octobre 2005, il a obtenu un changement de statut, devenant conducteur de taxi auxiliaire, et a continué à travailler comme chauffeur salarié au service d'un autre employeur.
C. Le 6 février 2006, A. X.________ a sollicité du SIT la délivrance d'une autorisation de type A. Parallèlement, au vu du délai d'attente prévisible, il a requis une autorisation de type B, qui lui a été accordée par le SIT le 27 mars 2006. Sollicité à nouveau en vue de la délivrance d'une autorisation de type A, le Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après: comité de direction) a refusé, par décision du 26 avril 2012, de délivrer à A. X.________ une telle autorisation; à l'appui de sa décision, le comité de direction a en particulier relevé que le nombre d'autorisations de type A était plafonné et que d'autres candidats figuraient à un rang antérieur sur la liste d'attente, laquelle comportait environ 250 personnes.
Le recours formé contre cette décision par A. X.________ a été rejeté par le comité de direction le 15 août 2012. Contre cette décision, A. X.________ a recouru le 18 septembre 2012 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP).
D. Par arrêt du 3 décembre 2013 (cause GE.2012.0162), la CDAP a admis le recours formé précité, considérant en substance ce qui suit:
- Actuellement, quelque 250 autorisations de type A ont été délivrées dans l'arrondissement de Lausanne. Le domaine public compte 45 stations de taxis et au total 192 places de stationnement. Sur les 250 autorisations de type A, 102 ont été délivrées en faveur de cinq entreprises de service de taxi et 142 à des chauffeurs indépendants. Le délai d'attente en vue de l'obtention d'une autorisation de type A est actuellement de quinze ans environ.
- La limitation du nombre d'autorisations de type A dans la région lausannoise répond à un intérêt public et se révèle nécessaire. De plus, le nombre d'autorisations de type A actuellement délivrées a fait l'objet d'une réflexion poussée et a été déterminé sur la base de critères objectifs. Ce nombre n'est dès lors pas critiquable, sous réserve d'une modification future de circonstances. Ces constatations pouvaient en particulier être fondées sur une étude établie le 5 septembre 2007 par trois professeurs de l'EPFL, intitulée "Evaluation de la situation des taxis de l'agglomération lausannoise, ses paramètres-clés et ses marges de manœuvre" (consid. 3 et 4).
- Le système d'attribution des autorisations de type A actuellement en vigueur dans l'arrondissement de Lausanne est cependant inconstitutionnel, sous l'angle de l'égalité entre concurrents que protège la garantie de la liberté économique. Différents facteurs contribuent à ce que les autorisations de type A ne soient que très sporadiquement réattribuées. Il s'agit d'abord de la pratique qui consiste à renouveler de façon quasi systématique, à l'échéance de la durée réglementaire d'une année, les autorisations à leurs détenteurs précédents. Cette situation est ensuite liée au fait que le nombre d'autorisations que les personnes morales peuvent détenir n'est pas limité. Enfin, les possibilités de transfert d'autorisations prévues aux art. 19 RIT et 19 PARIT contribuent également à raréfier le nombre d'autorisations pouvant être délivrées à de nouveaux requérants (consid. 5).
- Le caractère inconstitutionnel du système lausannois avait déjà été constaté par la CDAP dans des arrêts antérieurs (cf. en particulier arrêts GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 et GE.2006.0016 du 16 janvier 2007). Depuis ces arrêts, une révision partielle a été adoptée en 2012 afin de modifier le rythme de rotation des détenteurs d'autorisation A. Si les modifications envisagées vont dans la bonne direction, elles apparaissent largement insuffisantes et ne sont pas de nature à modifier de façon sensible le délai d'attente qui prévaut actuellement.
- En l'espèce, il s'imposait dès lors d'admettre le recours, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier au comité de direction, à charge pour celui-ci "de rendre une nouvelle décision en application d'un système conforme à la garantie constitutionnelle de la liberté économique" (consid. 6).
E. Suite à cet arrêt, A. X.________ a requis du comité de direction la délivrance d'une autorisation A en sa faveur. Dans un courrier du 4 mars 2014, le comité de direction s'est déterminé comme suit sur cette demande:
" (…) le Comité de direction a pris la décision de réexaminer sa pratique dans l'application des dispositions réglementaires susceptibles de porter atteinte à la liberté économique. Des mesures sont actuellement à l'examen auprès de la Commission administrative dans le but d'accélérer le système de rotation mis en cause.
Ceci exposé, l'arrêt du 3 décembre 2013 ne justifie pas encore, en l'état, la délivrance d'une autorisation de type A en faveur de M. X.________. Même dans l'hypothèse où le système venait à être modifié pour assurer un taux de rotation plus élevé, il restera à examiner si votre client peut bénéficier de l'octroi d'une autorisation à bref délai, compte tenu notamment de sa place dans la liste d'attente.
Le Comité de direction suggère dès lors à M. X.________ de surseoir à sa requête dans l'attente de l'issue du processus de modification engagé. Si vous entendez maintenir votre requête en dépit de ces explications, le Comité de direction rendra une décision dûment motivée et assortie des voies de droit."
Suite à une nouvelle demande formulée le 24 mars 2014, le comité de décision a rendu, le 11 avril 2014, une "décision incidente" prononçant ce qui suit:
" I. L'instruction du recours déposé par A. X.________ est suspendue.
II. Elle sera reprise d'office lorsque les modifications réglementaires imposées par l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal seront entrées en vigueur.
III. Les frais de la présente décision suivent le sort de la cause."
F. A. X.________ a recouru contre cette décision le 14 mai 2014. Il conclut principalement à sa réforme et à la délivrance d’une autorisation A, subsidiairement à la réforme de cette décision et à ce qu'une autorisation A lui soit délivrée provisoirement, jusqu'à droit connu sur les modifications réglementaires en cours, et, plus subsidiairement, à l'annulation de cette décision et au renvoi du dossier à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt de la CDAP du 3 décembre 2013 (GE.2012.0162).
Le comité de direction s'est déterminé le 25 juillet 2014, concluant à son rejet.
La Commission administrative de l'Association des communes de la région lausannoise pour la réglementation du Service des taxis a été invitée à prendre part à la procédure. Elle a déposé une détermination le 25 septembre 2014.
Le recourant a déposé une détermination complémentaire le 21 octobre 2014.
G. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. L'autorité intimée conteste la recevabilité du recours.
a) La décision attaquée prononce la suspension de l'instruction de la demande formulée par le recourant, jusqu'à l'entrée en vigueur des modifications réglementaires envisagées. La formulation de son dispositif, qui mentionne la suspension "du recours", est inexacte. C'est bien la procédure ouverte suite à la demande du recourant tendant à ce qu'une autorisation A lui soit délivrée qui a été suspendue.
aa) Il s'agit ainsi d'une décision incidente. De telles décisions ne sont en principe susceptibles de recours devant la CDAP qu'aux conditions énoncées par l'art. 74 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. L'art. 74 al. 3 à 5 LPA-VD a la teneur suivante:
" 3 Les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles.
4 Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours :
a. si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant, ou
b. si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
5 Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale."
Dans le cas d’espèce, dès lors que la décision attaquée porte sur la suspension d'une procédure, l'art. 74 al. 4 LPA-VD est déterminant. La présente procédure n'est pas de nature à conduire à une décision finale qui permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD). Le recours ne devrait ainsi être recevable que dans la mesure où le recourant est susceptible de se trouver confronté à un préjudice irréparable, au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD.
Dans la procédure de recours devant le Tribunal fédéral, la possibilité d'attaquer une décision incidente ne portant pas sur la compétence ou sur une demande de récusation est réglée de façon similaire à ce qui vient d'être exposé, à l'art. 93 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Dans l'application de cette disposition, la jurisprudence admet cependant qu'il y a lieu de renoncer à l'exigence de préjudice irreparable lorsqu'en attaquant une décision qui suspend une procédure, le recourant se plaint d'un refus de l'autorité de statuer ou d'un retard injustifié à le faire (ATF 134 IV 43 consid. 2.2; 120 III 143 consid. 1b; arrêt 2C_416/2008 du 30 octobre 2008 consid. 1.2). Le Tribunal fédéral a précisé que cette règle s'applique essentiellement aux cas dans lesquels la suspension de la procédure est prononcée sine die, pour une durée indéterminée, ou lorsque la reprise de la procédure dépend d'un événement incertain, sur lequel l'intéressé n'a aucune prise (arrêt 1P.269/2000 du 18 mai 2000 consid. 1b/bb).
Ces conditions sont en l’occurrence réunies. Le recourant se plaint du fait que l'autorité intimée refuse de statuer avant l'adoption de la révision réglementaire en cours et il invoque à cet égard un déni de justice. La suspension en cause devant s'appliquer jusqu'à ce que les modifications réglementaires imposées par l'arrêt du 3 décembre 2013 entrent en vigueur, la date de la reprise de la procédure n'est pas déterminée et dépend d'un événement sur lequel le recourant ne peut influer.
Il ne se justifie dès lors pas d'examiner si le recourant est susceptible d'être confronté à un préjudice irréparable en raison de la décision attaquée.
b) Pour le surplus, le recours est intervenu en temps utile, puisque déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD. Le recourant dispose de la qualité pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD, dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision attaquée, il est atteint par celle-ci et présente un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recours satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Une partie des griefs du recourant a trait à la reprise de la société Y.________ SA. Sur ce point, le recourant requiert la production de toutes les pièces attestant du transfert de tout ou partie du capital-actions de cette entreprise, pour démontrer que les autorisations A sont bloquées en mains des compagnies exploitant des sociétés de taxis.
De tels griefs sortent du cadre du présent litige. Ils n'ont dès lors pas à être examinés. Cette situation découle du principe de procédure administrative qui veut que la décision attaquée constitue le cadre matériel admissible de l'objet du litige; toute contestation ne peut ainsi excéder l'objet de la décision attaquée (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 390). Dans le cas présent, cet objet est limité par la décision incidente en cause, qui se borne à prononcer une suspension de la procédure concernant le recourant. Le fait qu'il existe, dans l'agglomération lausannoise, une situation de blocage s'agissant des autorisations A a par ailleurs déjà été reconnu par la cour de céans, comme exposé (ci-dessus let. E).
3. Le recourant invoque une violation du droit à obtenir une décision dans un délai raisonnable, en se fondant sur les art. 29 Cst. et 6 § 1 CEDH. Il invoque également l'art. 74 al. 2 LPA-VD, au terme duquel "l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer". Dans sa décision, l'autorité intimée a analysé la situation en application de l'art. 25 LPA-VD et considéré que les conditions que pose cette disposition pour suspendre une procédure étaient en l'espèce remplies. Ces deux questions se recoupent; s'il devait effectivement être constaté que les conditions d'une suspension de la procédure sont en l'espèce remplies, il serait exclu de reconnaître que l'on se trouve en présence d'un déni de justice.
a) Selon l'art. 25 LPA-VD, "l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante."
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la suspension d'une procédure comporte le risque de retarder inutilement la procédure, de sorte qu'elle n'est admise qu'à titre exceptionnel, eu égard à l'exigence de célérité posée par l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 130 V 94 consid. 5; arrêt B 143/05 du 24 mai 2006 consid. 4.1). Le juge saisi dispose d'une certaine marge d'appréciation, dont il doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts des parties. Dans les cas limites, l'exigence de célérité l'emporte (cf. ATF 119 II 388 s. consid. 1b).
b) En l’occurrence, est décisive la question de savoir s'il se justifie d'attendre l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation pour statuer sur la demande d'autorisation A présentée par le recourant.
L'arrêt rendu le 3 décembre 2013 (GE.2012.0162) par la CDAP a annulé la décision du 15 août 2012 par laquelle le refus de délivrer une autorisation A au recourant avait été confirmé. Comme exposé (ci-dessus let. D), le Tribunal a retenu que la limitation du nombre d'autorisations A dans la région lausannoise répondait à un intérêt public et que le nombre d'autorisations de ce type actuellement délivrées était satisfaisant. En revanche, il a considéré que le système d'attribution des autorisations A violait l'égalité entre concurrents protégée par la garantie de la liberté économique, dès lors que ces autorisations n'étaient que très sporadiquement réattribuées. Le recours a ainsi été admis et le dossier renvoyé à l'autorité intimée, à charge pour cette dernière de rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants. Le considérant 6 de l'arrêt précisait à cet égard qu'il s'agissait "de rendre une nouvelle décision en application d'un système conforme à la garantie constitutionnelle de la liberté économique".
Au vu de ces prescriptions, il apparaît que ce n'est qu'après avoir procédé à la révision de son système d'attribution des autorisations qu'une nouvelle décision pourra être rendue concernant la demande du recourant. Celui-ci se méprend lorsqu'il allègue que l'arrêt susmentionné lui donnerait un droit immédiat et inconditionnel à l’obtention d’une autorisation A. Il soutient que cet arrêt n'autoriserait pas l'autorité intimée à attendre la modification du RIT pour se prononcer sur sa demande. En réalité, cet arrêt impose indirectement à l’intimée d'attendre l'adoption du futur règlement révisé avant de rendre une nouvelle décision, puisque celle-ci devra être rendue "en application d'un système conforme à la garantie constitutionnelle de la liberté économique". Si l'autorité intimée statuait immédiatement sur la requête du recourant, elle violerait cette injonction. Dans l'attente des modifications réglementaires imposées, elle n'est en effet pas en mesure d'appliquer un système conforme à la liberté économique.
Contrairement à ce que soutient le recourant, l'arrêt précité ne lui a pas davantage accordé un droit préférentiel d'obtenir une autorisation A par rapport aux autres personnes ayant formulé la même demande. Le principe d'un numerus clausus ayant été approuvé, le maintien d'une liste d'attente reste pleinement justifié. Par ailleurs, au vu du dispositif de cet arrêt, le fait que les autres personnes figurant sur cette liste aient ou non fait valoir leurs droits en justice est sans pertinence.
c) L'autorité intimée a exposé qu'après l'arrêt du 3 décembre 2013, une procédure de révision partielle du RIT et de ses prescriptions d'application avait été immédiatement engagée; un groupe de travail constitué à cet effet avait déjà siégé à plusieurs reprises et une demande de préavis motivée pourrait être déposée prochainement auprès du Conseil intercommunal de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis. Les modifications réglementaires devront ensuite être approuvées par le Conseil d'Etat. Ainsi, sur la base de ces indications, il y a lieu de retenir que la procédure de modification suit son cours et qu'aucun reproche ne saurait, en l'état, être formulé sous l'angle du principe de célérité.
Le recourant expose à cet égard qu'il ne peut être tenu d'attendre la fin de cette procédure de modification, dès lors que la dernière révision du règlement a duré près de dix ans. Il n'y a cependant aucune raison en l'espèce de retenir que la révision en cours s'étendra sur une telle durée. L'autorité intimée se sait d'ailleurs tenue de veiller à ce que cette révision aboutisse aussi rapidement que possible.
d) En conclusion, la suspension de la procédure prononcée par l'autorité intimée se révèle pleinement justifiée.
4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision incidente attaquée confirmée. Compte tenu de cette issue, le recourant supportera les frais de justice; l'allocation de dépens n'entre pas en ligne de compte (art. 49 al. 1 art. 55 al. 1 a contrario, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision incidente rendue le 11 avril 2014 par le Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A. X.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 novembre 2014
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.