Municipalité de Chexbres/CONSEIL D'ETAT | Recours d'une commune contre une décision du Conseil d'Etat lui refusant une subvention pour des travaux de réfection d'une route en traversée de localité. Le Conseil d'Etat n'a pas délégué sa compétence en la matière et était bien compétent pour rendre une telle décision. L'art. 92 al. 2 LPA-VD, qui exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil d'Etat, doit être interprété en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec l'art. 29a Cst., qui garantit l'accès au juge, et l'art. 86 LTF, selon lequel des tribunaux supérieurs statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral (al. 2), sous réserve des décisions revêtant un caractère politique prépondérant (al. 3). En l'espèce, la décision attaquée ne présente pas un caractère politique prépondérant. Cela étant, ce n'est qu'en lien avec une violation de son autonomie que la commune pourrait invoquer la garantie de l'accès au juge. Dans le cas d'espèce, qui concerne un refus de subvention, l'autonomie communale ne peut être invoquée, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Le droit supérieur n'impose dès lors pas de faire exception au principe posé à l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Recours déclaré irrecevable.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 septembre 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges; M. Raphaël Eggs, greffier.
Recourante
Municipalité de Chexbres, à Chexbres,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT, Château cantonal, représenté par la Direction générale de la mobilité et des routes, Section juridique, à Lausanne Adm cant VD,
Objet
Recours Municipalité de Chexbres c/ décision du CONSEIL D'ETAT du 12 février 2014 (refus de subventions pour des travaux de réfection routiers en traversée de localité effectués avant le 1er janvier 2014)
Vu les faits suivants
A. Le 20 décembre 2012, la Municipalité de Chexbres (ci-après: la municipalité) s'est adressée au Département cantonal des infrastructures et des ressources humaines (ci-après: DIRH) pour solliciter l'octroi de subventions destinées à financer des travaux routiers. Ceux-ci concernaient la 2ème étape du projet routier "Traversée de Chexbres", soit la réfection de la route cantonale en traversée de localité.
Dans sa demande, la municipalité a sollicité l'octroi d'une subvention d'au moins 50% du coût des travaux en cause, invoquant le fait "que cette traversée revêt une importance qui dépasse largement les besoins de la commune puisqu'elle est devenue une route à fort trafic, servant de desserte autoroutière d'une partie importante de Vevey". Elle a précisé que toute la traversée de la localité devait être refaite et que la 3ème étape des travaux serait bientôt présentée, insistant par ailleurs sur les difficultés financières que rencontrait la commune ainsi que sur l'urgence et la nécessité de ces travaux.
B. Par décision du 12 février 2014, le Conseil d'Etat a rejeté cette demande de subvention, retenant que les ressources financières de l'Etat ne permettaient pas d'octroyer des subventions pour des travaux réalisés durant l'année 2013. Le Conseil d'Etat a en particulier justifié sa décision en exposant les faits suivants:
" A la suite de négociations financières entre le Conseil d'Etat et les associations de communes entre le mois de novembre 2012 et le mois de juin 2013, un accord a été conclu. Celui-ci porte notamment, avec effet au 1er janvier 2014, sur la levée du moratoire instauré le 12 mars 2003 par le Conseil d'Etat sur l'octroi de subventions pour les travaux routiers en traversée de localité.
Cet accord, avalisé par le Grand Conseil le 5 novembre 2013, a conduit, en particulier, à l'inscription d'un montant au budget de fonctionnement 2014 destiné au financement desdites subventions.
Toutefois, dans le cadre du budget de fonctionnement 2013, les ressources financières étaient insuffisantes pour permettre l'octroi de subventions en faveur des travaux routiers communaux en traversée de localité."
C. Le 19 mars 2014, la municipalité a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut, d'une part, à ce qu'il soit constaté que le moratoire décrété par le Conseil d'Etat le 12 mars 2003 est nul car contraire à la loi sur les routes et, d'autre part, à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier au Conseil d'Etat pour que celui-ci fixe le montant de la subvention.
Le 22 avril 2014, la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: DGMR) s'est déterminée sur le recours, au nom du Conseil d'Etat. Elle conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. La municipalité a déposé une détermination le 20 mai 2014; la DGMR a fait de même le 13 juin 2014.
D. Au dossier produit par la DGMR figurent en particulier les pièces suivantes :
a) copie d’un extrait du procès-verbal de la séance du Conseil d’Etat du canton de Vaud du 12 mars 2003 confirmant son accord de principe pour déclarer un moratoire sur l’octroi de subventions du canton pour les travaux routiers engagés par les communes.
b) copie d’un courrier adressé le 5 mai 2003 par le Chef du Département des infrastructures aux municipalités des communes vaudoises, dont la teneur est la suivante:
"(…)
Nous vous informons que le Conseil d'Etat a décidé d'instaurer un moratoire sur l'octroi de nouvelles subventions pour les travaux engagés par les communes dans les traversées de localités, qu'il s'agisse de construction, de correction, de renouvellement des revêtements ou de signalisation.
Le moratoire porte sur les nouvelles demandes. Les engagements déjà pris – d'un montant total d'environ 4.5 millions de francs – seront honorés au gré de l'avancement des travaux des communes.
Des besoins de subventionnement supérieurs aux possibilités budgétaires actuelles et la nécessité de rattraper le paiement des 4.5 millions de francs d'engagements justifient la décision de suspendre l'octroi de nouvelles subventions. En fait, la loi sur les routes du 10 décembre 1991 ne donne pas l'obligation à l'Etat de subventionner les travaux dans les traversées de localités: l'article 56 dit que "ces travaux peuvent être subventionnés".
Un premier moratoire sur les subventions aux communes pour travaux routiers avait été décrété pour l'année 1996. Auparavant, ces subventions étaient de l'ordre de 3 millions de francs par année. Depuis 1997, un montant variant entre 1.5 et 1 million de francs est inscrit au budget de fonctionnement de l'Etat. Ce montant sera maintenu au budget des prochaines années jusqu'à ce que tous les engagements aient été payés.
Le moratoire sur l'octroi de nouvelles subventions durera jusqu'à l'entrée en vigueur de la révision de la loi sur les routes, dont le projet est en cours et sera mis en consultation prochainement. Cette révision proposera une clarification des compétences et du financement des travaux routiers en et hors traversées de localités. S'il devait en résulter un effort accru pour les communes, le Conseil d'Etat précise que celui-ci sera pris en compte dans la contribution qui sera demandée aux communes dès 2006, conformément à son programme de législature 2003-2007.
(…)"
E. Dans sa séance du 5 novembre 2013, le Grand Conseil a adopté un décret accordant un crédit-cadre de 40'000'000 fr. pour le financement des projets communaux portant sur les routes cantonales en traversée de localité, pour les années 2014 à 2020.
F. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. a) L'autorité intimée a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours. Elle se fonde à cet égard sur l'art. 92 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36), qui prévoit que "les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal". Concernant la garantie de l'accès au juge prévue par l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), l'autorité intimée précise que l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) contient une exception pour les "décisions revêtant un caractère politique prépondérant"; pour celles-ci, un contrôle judiciaire n'est pas requis. En l'espèce, il serait manifeste, du point de vue de l'autorité intimée, que la décision attaquée présente un tel caractère politique.
La recourante soutient à l'inverse que même si la décision attaquée a formellement été rendue par le Conseil d'Etat, l'art. 92 al. 2 LPA-VD n'est pas applicable, dès lors que la décision attaquée n'est pas éminemment politique. Une telle décision doit en effet relever d'une autorité administrative; en l'espèce, il appartenait au DIRH de se prononcer sur la demande de subvention, à qui cette compétence a d'ailleurs été déléguée, conformément aux art. 58 al. 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01) et 16 du règlement du 19 janvier 1994 d'application de la LRou (RLRou; RSV 725.01.1).
b) S'agissant tout d’abord de la compétence de l'autorité intimée, la position de la recourante ne peut être suivie.
Pour fonder une compétence du DIRH, une délégation serait nécessaire. Or ni la LRou ni son règlement d'application ne prévoient une telle délégation de compétence. Si l'art. 58 al. 2 LRou prescrit certes que "le Conseil d'Etat peut en outre déléguer la compétence d'accorder la subvention au département par voie réglementaire", il ne l'impose pas. Par ailleurs, l'art. 16 RLRou prévoit que "pour bénéficier des subventions selon les articles 54, 56 et 57 de la loi, la municipalité adresse sa demande au département, par l'intermédiaire du voyer, avant le début des travaux. (…)". L'autorité intimée a ainsi délégué au département l'instruction des demandes de subventions. Cela n'équivaut cependant pas à une délégation de compétence décisionnelle. Enfin, le fait que l'autorité intimée ait délégué au département le soin de rédiger ses déterminations dans la présente procédure de recours ne confirme ni ne crée une quelconque délégation de compétence décisionnelle antérieure. L'autorité intimée a donc bien rendu la décision attaquée en exerçant la compétence qui lui appartient.
c) Dès lors que la décision attaquée émane du Conseil d'Etat, le recours est par principe exclu, conformément à l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Il convient cependant d'interpréter cette disposition cantonale en conformité avec le droit supérieur. Cette dernière question se pose en particulier en lien avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst. ainsi qu'avec l'art. 86 al. 3 LTF, dont la teneur est la suivante:
" Art. 29a Cst. Garantie de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels."
" Art. 86 LTF Autorités précédentes en général
(…)
2 Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3 Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal."
aa) L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours autre qu'un tribunal (arrêt du TF 2C_99/2009 du 14 décembre 2009 consid. 1.3).
bb) L'autorité intimée soutient que la décision attaquée présenterait un caractère politique prépondérant au sens de l'art. 86 al. 3 LTF. Il ne serait dès lors pas requis qu'un tribunal statue comme autorité précédant le Tribunal fédéral.
La notion juridique indéterminée de "caractère politique prépondérant", prévue à l'art. 86 al. 3 LTF, vise des situations exceptionnelles. En tant qu'elle déroge à la garantie de l'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst., elle doit être interprétée restrictivement et ne peut trouver application que si le caractère politique apparaît évident (arrêt du TF 8C_113/2011 du 16 mars 2011 consid. 3.2). Il ne suffit pas que la cause ait une connotation politique ; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu (ATF 136 I 42 consid. 1.5; 136 II 436 consid. 1.2). Selon la doctrine, le fait qu'une autorité dispose d'un certain pouvoir d'appréciation dans la prise d'une décision ne suffit pas à conférer à celle-ci un caractère politique prépondérant. De plus, les décisions portant sur des prestations financières pour lesquelles il n'existe pas un droit à l'octroi doivent en règle générale pouvoir être soumises à un contrôle judiciaire (Tophinke Esther, n. 21 et 23 ad art. 86 LTF, in Niggli/Übersax/Wiprächtiger (édit.), Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, Bâle 2008).
La jurisprudence n'a pas examiné la question précise de savoir si l'octroi par un canton d'une subvention à une commune constitue une décision revêtant un caractère politique prépondérant. Le Tribunal fédéral s'est néanmoins prononcé sur des décisions cantonales en matière de péréquation financière, dans des litiges qui opposaient des communes à leur canton. Dans les deux cas qui lui ont été soumis, il a considéré que ces décisions ne présentaient pas un caractère politique prépondérant. Le Tribunal fédéral a retenu comme déterminant le fait que ces décisions concernant les prestations accordées annuellement dans le contexte de la péréquation financière ne sont pas prises sur la base de leur opportunité politique, mais en fonction de prescriptions légales concrètes (arrêts du TF 2C_761/2012 du 12 avril 2013 consid. 3.2 et 3.3 et 2C_739/2013 du 1er septembre 2013 consid. 2.4).
Sur le vu de cette jurisprudence, la décision attaquée ne satisfait pas à la condition de caractère politique prépondérant prévue à l'art. 86 al. 3 LTF. On ne peut en effet retenir qu'elle présente une connotation politique qui s'impose indubitablement. Elle s'apparente bien plus aux décisions évoquées ci-dessus en matière de péréquation financière. La recevabilité du recours n'a dès lors pas à être remise en cause sous cet angle, contrairement à ce que l'autorité intimée soutient.
cc) En tant que corollaire de l'art. 29a Cst., l'art. 86 al. 3 LTF ne saurait cependant s'imposer aux cantons que lorsque la garantie de l'accès au juge peut être invoquée.
La garantie de l'accès au juge fait partie des garanties de l'Etat de droit. Elle peut être rangée parmi les droits constitutionnels, à côté des libertés, des droits sociaux et des droits politiques (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3ème éd. Berne 2013, n. 5 p. 5). Les droits constitutionnels ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, n'en sont pas titulaires. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités ainsi qu'aux autres corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique. Une exception est toutefois admise pour les communes et autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant que détentrices de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsqu'elles se plaignent de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonales ou fédérale telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire (ATF 132 I 140 consid. 1.3.1; 129 I 313 consid. 4.1; arrêt du TF 2C_37/2013 du 17 janvier 2013 consid. 5.1).
Dans le cas présent, ce n’est par conséquent qu'en lien avec une violation de son autonomie que la recourante pourrait être admise à invoquer la garantie de l'accès au juge.
Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur le rôle des communes vaudoises dans le contexte de la délimitation des tronçons de routes cantonales en traversée de localité. Dans l'affaire en question, les communes se trouvaient confrontées à un accroissement de leurs charges d'entretien, suite à l'augmentation des tronçons de routes précités. Le Tribunal fédéral a relevé sur ce point que cette situation aurait certes une incidence sur les finances des communes, mais que cela ne leur permettait pas pour autant de se prévaloir de leur autonomie, tout en précisant ce qui suit (arrêt du TF 1A.20/2006 du 15 juin 2006 consid. 3.5): "En effet, [l'autonomie communale] ne peut être invoquée en matière de subventions ou de charges financières décidées par le canton (…). Il n'en va différemment que lorsque la commune se plaint d'une violation de son droit à l'existence, soit lorsque la mesure litigieuse aurait pour effet de déséquilibrer complètement ses finances, au point de compromettre son existence même (…)."
Il en résulte qu’en l’occurrence, la recourante ne serait pas habilitée à invoquer son autonomie communale pour s'opposer à la décision attaquée. Celle-ci se limite en effet à lui refuser l'octroi d'une subvention; il est de plus manifeste que l'existence de la recourante n'en dépend pas. Celle-ci n'est dès lors pas en mesure de se fonder sur la garantie de l'accès au juge pour exiger, en application de l'art. 86 al. 2 LTF, qu'un tribunal statue en dernière instance cantonale sur son recours.
Le droit supérieur n'impose ainsi pas de faire exception au principe posé à l'art. 92 al. 2 LPA-VD, selon lequel les décisions du Conseil d'Etat ne sont pas susceptibles de recours auprès du Tribunal cantonal. Partant, le recours doit être déclaré irrecevable.
2. Compte tenu de cette issue, les frais de la cause seront mis à la charge de la recourante, qui n’a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Chexbres.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 septembre 2014
La présidente: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.