X.________ c/Municipalité de Lonay, OFFICE FEDERAL DES ROUTES (OFROU) Division circulation routière, Direction générale de la mobilité et des routes | Recours contre une décision de la municipalité refusant d'autoriser la pose de procédés de réclame.
- Dans la mesure où une enseigne de l’entreprise du recourant se trouve déjà en façade Sud du bâtiment et qu’elle est bien visible pour les usagers d'une route nationale, dans les deux sens de circulation, la 2e enseigne projetée ne peut pas être autorisée en application des art. 98 al. 2 OSR et 13 al. 1 LPR. Partant, c’est à juste titre que l’autorité intimée, compte tenu du préavis négatif de l'autorité fédérale compétente, a refusé d’autoriser la pose d’une 2e enseigne sur la façade Nord-Est du bâtiment projeté.
- Les conditions dans lesquelles la jurisprudence et la doctrine reconnaissent à un justiciable la faculté de se prévaloir du principe de l’égalité dans l'illégalité ne sont pas réalisées en l'espèce, la municipalité ayant confirmé qu’elle n’entendait pas octroyer des autorisations qui violeraient les prescriptions fédérales en matière de réclames autoroutières; en d’autres termes, elle a confirmé qu’elle entendait appliquer correctement les prescriptions fédérales. Il existe en outre un intérêt de sécurité publique prépondérant à ce que ces normes soient appliquées.
Rejet du recours.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 janvier 2015
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Michel Mercier et M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
X.________, à 1********, représenté par Me Christian FAVRE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lonay, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
OFFICE FEDERAL DES ROUTES (OFROU), Division circulation routière, admission, responsabilité civile,
2.
Direction générale de la mobilité et des routes, section juridique,
Objet
Divers
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Lonay du 10 décembre 2013 (refus d'autorisation pour la pose de procédés de réclame)
Vu les faits suivants:
A. L’entreprise individuelle, X.________ (ci-après: X.________), a ses bureaux dans un bâtiment commercial (n° ECA ********), sis sur la parcelle n° ******** du registre foncier, sur le territoire de la Commune de Lonay, à l’adresse suivante: Route ********. Cette parcelle est située le long de l’autoroute A1 (Lausanne – Genève). La façade Sud du bâtiment n°ECA ******** fait face à l’autoroute.
B. Le 15 avril 2013, X.________ a déposé auprès du service technique de la Commune de Lonay (ci-après: la Commune) deux demandes d’autorisation portant sur la pose de deux enseignes distinctes sur le bâtiment n° ECA ********. La première demande portait sur une enseigne non lumineuse en applique, d’une surface de 4.8 m² à poser sur la façade Nord-Est du bâtiment n°ECA ********; la seconde concernait une enseigne lumineuse sur support, dont les dimensions ne sont pas indiquées dans la demande, à poser sur la façade Sud dudit bâtiment.
Le 19 avril 2013, la Commune de Lonay (ci-après: la Commune) a transmis ces demandes au Service cantonal des routes, qui les a transmises pour préavis à l’Office fédéral des routes (ci-après: l’OFROU).
Le 29 avril 2013, l’OFROU a rendu un préavis négatif qui a la teneur suivante:
"[…]
Selon l’art. 99, al. 1 de l’Ordonnance sur la signalisation routière (OSR, RS 741.21), la mise en place ou la modification de réclames routières requiert l’autorisation de l’autorité compétente en vertu du droit cantonal. Avant de délivrer une autorisation pour des réclames routières sur le domaine des routes nationales de 1er et de 2e classes, il convient d’obtenir l’approbation de l’Office fédéral.
Conformément à l’art. 98 al. 1 OSR, les réclames routières sont interdites aux abords des autoroutes et des semi-autoroutes. Sont considérées comme réclames routières toutes les formes de publicité et autres annonces faites par l’écriture, l’image, la lumière, le son, etc. qui sont situées dans le champ de perception des conducteurs lorsqu’ils vouent leur attention à la circulation (art. 95 al. 1 OSR). Selon l’art. 98 al. 2 OSR, seule une enseigne d’entreprise perceptible dans chaque sens de circulation est autorisée.
L’article 95 al. 2 OSR stipule que les enseignes d’entreprises sont des réclames routières contenant le nom de l’entreprise; une ou plusieurs indications de la branche cf activité (p. ex. «Matériaux de construction», «Horticulture») et, le cas échéant, un emblème d’entreprise, qui sont placées directement sur le bâtiment de l’entreprise ou à ses abords immédiats.
Au vu de ce qui précède et du dossier de demande que vous nous avez transmis, nous prenons position de la manière suivante:
Considérations
La demande citée en référence concerne la pose de deux panneaux l’un de 4.8 m² sur la façade Nord-est (NE) et l’autre sans indication de surface sur la façade Sud-est (SE) du bâtiment n° ******** situé sur l’art. 770 de la commune de Lonay. Ces deux panneaux sont visibles en même temps par les conducteurs lorsqu’ils vouent leur attention à la circulation dans le sens de circulation de Lausanne en direction de Genève. En ce sens le procédé de réclame objet de la demande est en contradiction avec l’art. 98 al. 2 OSR précisant que seule une enseigne d’entreprise perceptible dans chaque sens de circulation est autorisée.
D’autre part le panneau prévu sur la façade NE contient des références à un site internet et à un numéro de téléphone ce qui est interdit. Il en va de même du panneau prévu sur la façade SE qui fait référence à un site internet et qui contient deux fois le nom « X.________ » (CF. 98 al. 2 OSR).
Seul le texte « X.________ — Institut ******** » serait admissible si il n’est visible qu’une seule fois par sens de circulation.
En conclusion
Nous préavisons défavorablement la demande dans son ensemble et demandons à l’autorité compétente en matière d’autorisation de la refuser et d’inviter le requérant à déposer une nouvelle demande tenant compte de nos exigences qui ont force de loi.
[…]"
Par décision du 14 mai 2013, la Municipalité de Lonay (ci-après: la Municipalité) a refusé les demandes d’autorisation de X.________ du 15 avril 2013 portant sur la pose de deux enseignes sur le bâtiment n° ECA ********.
C. Le 15 avril 2013, X.________ a déposé auprès du service technique de la Commune de Lonay une nouvelle demande d’autorisation portant sur la pose d’une enseigne lumineuse sur support sur le bâtiment précité. La demande comporte un document intitulé "projet X.________" établi par l’entreprise Y.________ et daté du 5 octobre 2012, dont il ressort que le panneau projeté porte sur une enseigne lumineuse de 3.6 m x 1.4 m et un caisson lumineux de 3.5 m x 0.9 m. Un photomontage, également joint à la demande, montre que ces deux éléments sont prévus dans la partie supérieure de la façade Sud du bâtiment.
Le 14 août 2013, la Commune a transmis cette demande au Service cantonal des routes, qui l’a transmise à l’OFROU pour préavis.
Le 26 août 2013, l’OFROU a rendu un préavis favorable. Il a retenu que la demande du 10 juillet 2013 qui portait sur deux éléments (soit "l’enseigne lumineuse" de 3.6 m x 1.4 m et le "caisson lumineux" de 3.5 m x 0.9 m) se limitait à un panneau intitulé "X.________ Institut ********", appliqué sur la seule façade Sud (ou SE selon la terminologie utilisée par l'OFROU) du bâtiment. Il a dès lors considéré que la demande respectait la réglementation en vigueur.
La Municipalité a délivré le 10 septembre 2013 à X.________ un permis "pour l’utilisation d’un procédé de réclame" à la route ********, à Lonay. Le permis autorise la pose des deux éléments précités.
D. Le 28 octobre 2013, X.________ a déposé auprès du service technique de la Commune une nouvelle demande d’autorisation portant sur la pose d’une enseigne d’une surface de 4.8 m² (4 m x 1.2 m) non lumineuse en applique. Cette demande comprend un plan de situation " extrait du SIT-Communal" de la Commune de Lonay à l’échelle 1/1000 du 19 avril 2013 dont il ressort que ce panneau est projeté sur la façade Nord-Est du bâtiment précité, à une distance d’environ 15 m de l’autoroute.
Cette demande a été soumise à l’OFROU pour préavis le 14 novembre 2013.
L’OFROU a rendu un prévis négatif daté du 27 novembre 2013 pour les motifs suivants:
"[…]
nous constatons que nous avions déjà pris position négativement, voir notre correspondance du 29 avril 2013, réf. M181-1487, d’une part, en raison du double emplacement prévu par le Requérant pour ces panneaux, soit sur façades Sud-Est (SE) et Nord-Est (NE) et, d’autre part en raison de références ne correspondant pas à l’art. 95 de l’OSR.
Par la suite, devant nous déterminer sur une nouvelle demande du Requérant, voir, notre correspondance du 26 août 2013, réf. M345-1405, nous émettions un préavis favorable, étant donné que le panneau concerné était appliqué uniquement sur la façade SE du bâtiment.
Dans le cas qui vous intéresse, conformément à l’art. 98 al. 2 OSR «seule une enseigne d’entreprise perceptible dans chaque sens de circulation est autorisée », en regard au plan de situation annexé, 2 variantes sont possibles:
Variante A; 1 seul panneau sur la façade SE
Variante B; 1 panneau sur la façade SO et 1 panneau sur la façade NE
Ainsi, si nous avons accepté la pose de votre panneau sur la façade SE, et que ce dernier est déjà en place la demande actuelle du Requérant ne correspond pas à la réglementation en vigueur, donc:
En conclusion
Nous préavisons négativement la présente demande de procédé de réclame.
[..]"
Dans ce préavis, l’OFROU a également attiré l’attention du Service cantonal des routes sur les éléments suivants:
"A toute fin utile, nous vous informons que l’Office fédéral des routes (OFROU) a constaté, de manière générale et en particulier aux alentours des grandes villes, qu’un grand nombre de réclames n’est pas conforme aux exigences légales. En tant qu’autorité de surveillance, I’OFROU a l’obligation et la ferme intention de faire appliquer la loi en vigueur dans le respect du principe de la proportionnalité. Les réclames existantes, qui ne sont certes pas totalement conformes à la loi mais qui ne présentent aucun danger direct pour la circulation ne doivent pas être enlevées pour le moment. Mais en ce qui concerne l’octroi de nouvelles autorisations, l’autorité compétente en matière d’autorisation pour les réclames routières doit se conformer strictement aux dispositions fédérales en vigueur."
E. Par décision du 10 décembre 2013, la Municipalité de Lonay a refusé la demande d’autorisation de X.________ du 28 octobre 2013 portant sur la pose d’une enseigne sur la façade Nord-Est du bâtiment n° ECA ********.
F. Par acte du 27 janvier 2014, X.________ a recouru, sous la plume de son avocat, à l’encontre de cette décision. Il conclut à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l’autorisation sollicitée pour la pose d’un procédé de réclame à la route ******** à Lonay est acceptée. A titre subsidiaire, il conclut à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier de la cause à l’autorité communale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l’appui de son recours, il a notamment produit le plan de situation intitulé "extrait du SIT-COMMUNAL" sur lequel est figuré l’emplacement du panneau autorisé le 10 septembre 2013 et placé sur la façade Sud du bâtiment n° ********, ainsi que celui du panneau projeté en façade Nord-Est.
Le Service des routes et l’OFROU, en qualité d’autorités concernées, se sont tous deux déterminés le 27 février 2014. Ils concluent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La Municipalité, sous la plume de son avocat, a répondu le 6 mars 2014. Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle estime qu’il n’y a pas lieu d’ordonner une inspection locale et produit deux photographies du bâtiment litigieux prises depuis l’autoroute dans chaque sens de circulation.
G. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Le recourant demande la tenue d’une inspection locale afin de constater que le panneau projeté ne sera pas visible depuis l’autoroute.
a) La garantie constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999: Cst.; RS 101) comprend le droit de fournir des preuves pertinentes, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins d'en prendre connaissance et de se déterminer à son propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2; 124 II 132 consid. 2b et les arrêts cités). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Il n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que celles-ci ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2, 136 I 229 consid. 5.3).
b) En l’occurrence, le dossier est suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de se prononcer. Il comprend notamment des photographies du bâtiment litigieux, prises depuis l’autoroute, sur lesquelles les façades concernées, en particulier la façade Nord-Est, sont bien visibles. Il n’est dès lors pas nécessaire de constater les faits sur place. La requête d’inspection locale est partant rejetée.
2. Sur le fond, le litige porte sur le refus de la Municipalité d’autoriser la pose d’une 2e enseigne sur la façade Nord-Est du bâtiment n° ECA ********, sis aux abords de l’autoroute, compte tenu du préavis négatif rendu par l’OFROU le 27 novembre 2013.
a) La pose de réclames routières aux abords des autoroutes et semi-autoroutes est régie par le droit fédéral.
aa) L’art. 6 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) interdit les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords (al. 1.) Le Conseil fédéral peut interdire toutes réclames et autres annonces sur les autoroutes et semi-autoroutes ainsi qu'à leurs abords (al. 2).
L’art. 98 de l’ordonnance fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), qui concrétise cette disposition, a la teneur suivante:
"1 Les réclames routières sont interdites aux abords des autoroutes et des semi-autoroutes.
2 Sont toutefois autorisées:
a. une enseigne d'entreprise dans chaque sens de circulation par entreprise;
b. des annonces axées sur l'éducation ou la prévention routières ou sur la gestion du trafic; la surface des indications éventuelles concernant le parrainage de l'annonce ne doit pas mesurer plus d'un dixième de celle du panneau.
[…]"
A teneur de l’art. 95 OSR, sont considérées comme réclames routières toutes les formes de publicité et autres annonces faites par l'écriture, l'image, la lumière, le son, etc., qui sont situées dans le champ de perception des conducteurs lorsqu'ils vouent leur attention à la circulation (al. 1). Les enseignes d'entreprises sont des réclames routières contenant le nom de l'entreprise, une ou plusieurs indications de la branche d'activité (p. ex. «Matériaux de construction», «Horticulture») et, le cas échéant, un emblème d'entreprise, qui sont placées directement sur le bâtiment de l'entreprise ou à ses abords immédiats (al. 2).
bb) Les exigences posées à l’art. 98 al. 2 OSR sont reprises, en droit cantonal, à l’art. 13 al. 1 de loi sur les procédés de réclames du 6 décembre 1988 (LPR; RSV 943.11) qui a la teneur suivante:
"1 Aux abords des autoroutes et semi-autoroutes hors localités, seule une enseigne est admise par commerce et par entreprise et par sens de circulation. Les enseignes d'entreprise ayant leur propre support se trouveront à dix mètres au moins du bord extérieur de la bande d'arrêt d'urgence ou de la chaussée.
2 Au bord d'une route cantonale ou communale hors localités, seuls les procédés de réclame pour compte propre sont autorisés. Ils seront posés à une distance suffisante pour ne constituer aucun danger pour la circulation. Pour tous les procédés de réclame hors localité, le voyer sera consulté.
3 En localité, le règlement communal fixe la distance minimale au bord de la chaussée et l'espace libre à préserver sur les trottoirs.
4 Ces distances seront au moins égales à celles que prévoit l'article 97, alinéa 2, de l'ordonnance fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière."
b) La mise en place ou la modification de réclames routières requiert l'autorisation de l'autorité compétente en vertu du droit cantonal. Avant de délivrer une autorisation pour des réclames routières sur le domaine des routes nationales de 1ère et de 2e classes, il convient d'obtenir l'approbation de l'office fédéral. Les cantons peuvent établir des dérogations à l'obligation de requérir une autorisation lorsqu'il s'agit de réclames routières qui seront placées dans des localités (art. 99 OSR).
La procédure d’autorisation est réglée à l’art. 28 du règlement du 31 janvier 1990 de la LPR (RLPR; RSV 943.11.1) qui prévoit ceci.
"1 La demande d'autorisation est adressée à la municipalité, sous réserve du cas prévu au dernier alinéa ci-après.
[…]
5 Sur une bande de 10 mètres mesurée du bord extérieur de la bande d'arrêt d'urgence ou de la chaussée d'une autoroute ou semi-autoroute, la demande d'autorisation est adressée au département."
c) Dans son mémoire de recours, le recourant reconnaît qu’il bénéfice déjà d’une première enseigne placée sur la façade Sud du bâtiment concerné qui est visible pour les usagers de l’autoroute. Il fait cependant valoir que l’enseigne projetée sur la façade Nord-Est du bâtiment ne sera pas visible depuis l’autoroute, et donc implicitement que l’art. 98 al. 2 OSR qui limite à un le nombre de panneaux visibles dans chaque sens de circulation ne serait pas applicable en l’espèce. Cette affirmation est toutefois contredite par les photographies produites par l’autorité intimée devant la Cour de céans dont il ressort distinctement que la façade Nord-Est du bâtiment sur laquelle le recourant souhaite poser une deuxième enseigne est bien visible depuis l’autoroute, dans le sens Lausanne - Genève. A cet égard, le recourant ne fait pas valoir que la façade litigieuse serait dissimulée pour les usagers de l’autoroute par d’éventuels obstacles (bâtiment, mur, arbres etc). L’enseigne projetée sur cette façade entrerait ainsi dans le champ visuel (ou de perception, cf. art. 95 OSR) des usagers empruntant le sens de circulation Lausanne - Genève. Dans la mesure où une enseigne de l’entreprise du recourant se trouve déjà en façade Sud du bâtiment et qu’elle est bien visible pour les usagers dans les deux sens de circulation, la 2e enseigne projetée ne peut pas être autorisée en application des art. 98 al. 2 OSR et 13 al. 1 LPR. Partant, c’est à juste titre que l’autorité intimée, compte tenu du préavis négatif de l’OFROU, a refusé d’autoriser la pose d’une 2e enseigne sur la façade Nord-Est du bâtiment projeté. Ce grief est rejeté.
3. Le recourant se prévaut du fait que d’autres entreprises situées dans le même bâtiment, ainsi qu’à proximité de celui-ci, bénéficieraient d’une enseigne sur plus d’une façade d’un bâtiment situé aux abords de l’autoroute.
a) Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi, et pour autant qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose (ATF 136 I 65 consid. 5.6; 134 V 34 consid. 9; 131 V 9 consid. 3.7, et les arrêts cités, cf. également Pierre Moor/Alexandre Flückiger, Droit administratif, volume I: les fondements, 3e édition, Berne 2012, n° 4.1.1.4 p. 627 ss).
b) En l’occurrence, la question de savoir si la Municipalité a autorisé, par le passé, d’autres entreprises à poser plus d’une réclame routière sur un bâtiment sis aux abords de l’autoroute par sens de circulation, en violation des art. 98 al. 2 OSR et 13 al. 1 LPR, peut demeurer indécise. En effet depuis l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, de la loi fédérale sur la péréquation financière et la répartition des charges du 3 octobre 2003 (PFCC; RS 613.2), les routes nationales relèvent de l’autorité de la Confédération. Depuis cette date, l’autorité compétente en vertu du droit cantonal doit obtenir l’approbation de l’OFROU, avant de pouvoir délivrer une autorisation pour des réclames routières sur les autoroutes et semi-autoroutes (cf. art. 99 OSR). Or, l’OFROU a clairement manifesté son intention de faire appliquer la loi par les autorités compétentes afin qu’elles se conforment strictement aux dispositions fédérales en vigeur (cf. préavis de l’OFROU du 27 novembre 2013). Dans sa réponse au recours, la Municipalité a confirmé qu’elle n’entendait pas octroyer des autorisations qui violeraient les prescriptions fédérales en matière de réclames autoroutières; en d’autres termes, elle a confirmé qu’elle entendait appliquer correctement les prescriptions fédérales. Le recourant ne peut donc pas se prévaloir d’une pratique, actuelle ou future, contraire au droit de l’autorité communale dans ce domaine. Au demeurant, les prescriptions en cause poursuivent un but évident de sécurité routière, de sorte qu’il existe un intérêt public prépondérant à faire appliquer le droit ici. Il s’ensuit que les conditions dans lesquelles la jurisprudence et la doctrine reconnaissent à un justiciable la faculté de se prévaloir du principe de l’égalité dans l'illégalité ne sont pas réalisées. Le grief du recourant est, sur ce point également, mal fondé.
4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort de la cause, un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). La Municipalité de Lonay qui est assistée d’un avocat, a droit à des dépens à charge du recourant (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lonay du 10 décembre 2013 est confirmée.
III. Les frais judiciaires, arrêtés à 1500 (mille cinq cents) francs sont mis à la charge du recourant X.________.
IV. Le recourant X.________, versera à la Commune de Lonay une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 janvier 2015
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.