TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 septembre 2009
Composition
M. Rémy Balli, président; M. Guy Dutoit et M. Pedro de Aragao, assesseurs; Mme Caroline Rohrbasser, greffière.
Recourant
Gérald Hadorn, à Aigle.
Autorité intimée
Municipalité d'Aigle, représentée par Jacques HALDY, avocat, à Lausanne.
Objet
Recours Gérald Hadorn c/ décisions de la Municipalité d'Aigle du 24 février 2009 (prescriptions et restrictions spéciales concernant le trafic routier).
Vu les faits suivants
A. Par décision du 27 mars 1979, le Chef du Département des travaux publics (aujourd'hui: le Département des infrastructures) a délégué à la Municipalité d'Aigle la compétence en matière de signalisation routière pour les routes et voies publiques ouvertes au trafic dans les limites de la localité au sens de l'art. 1 du règlement du 2 novembre 1977 d'application de la loi vaudoise sur la circulation routière, à l'exception des routes cantonales, ainsi que pour tous les signaux et marques de l'Ordonnance sur la signalisation routière, les directives et les normes en vigueur, à l'exception des signaux de limitation de la vitesse maximale, de la signalisation directionnelle cantonale et des signaux d'entrée de localité.
B. La Municipalité d'Aigle a adopté de nouvelles règlementations concernant le stationnement et la circulation au chemin de Novassalles et à la place de la Gare. Elle a ainsi décidé de placer les signaux suivants au chemin de Novassalles:
"OSR 4.20 "Stationnement contre paiement"
OSR 4.18 "Parcage avec disque de stationnement" max 3 h, libre de 22 h à 06 h
OSR 4.08 "Sens unique"
OSR 2.02 "Accès interdit"
OSR 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens" de 22 h à 06 h
OSR 2.50 "Interdiction de parquer" de 22 h à 06 h
OSR 2.42 "Interdiction d'obliquer à droite" de 22 h à 06 h
OSR 2.42 "Interdiction d'obliquer à droite", Service publics autorisés"
et les signaux suivants à la place de la Gare:
"OSR 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens", bus TPC et taxis autorisés
OSR 2.50 "Interdiction de parquer", sur toute la place, cases 1 à 27 autorisées
OSR 4.17 "Parcage autorisé" max 15 min.
OSR 4.20 "Stationnement contre paiement"."
Ces mesures de réorganisation du stationnement et de la circulation ont été publiées dans la Feuille des avis officiels du 24 février 2009.
C. Gérald Hadorn a recouru contre ces deux décisions en demandant des modifications de l'aménagement décidé par la Municipalité.
La Municipalité d'Aigle a conclu au rejet du recours.
Gérald Hadorn a déposé un mémoire complémentaire.
La Municipalité a renoncé à dupliquer.
Interpellé par le juge instructeur, Gérald Hadorn a exposé ce qui suit:
"Mon domicile se situe à environ 600 m des zones concernées par mon recours. Le parcours de cette distance requiert environ 6 à 8 minutes à pied ou 3 à vélo. Je ne dispose ni d’un garage, ni d’une place de parc, ces deux équipements m’étant inutiles dans la mesure où j’ai renoncé à posséder une automobile.
Mon intérêt strictement personnel à la modification sollicitée par mon recours relève de mon souhait de disposer d’un accès à la gare le plus convivial possible et offrant un maximum de sécurité. A l’époque de la mise à l’enquête originelle, la consultation des plans et les réponses données à mes questions par la municipalité m’avaient convaincu que ces objectifs pouvaient être atteints, la circulation motorisée privée restant très limitée par la présence des seules places de parc 1 à 14 au droit du bâtiment de gare et des aménagements réalisés en faveur des automobilistes aux Novassales (sic), de l’autre côté des voies CFF.
Cet intérêt personnel correspond à la volonté générale de séparer au maximum la circulation des automobiles privées de celle des transports publics et des déplacements communément appelés de mobilité douce (marche, vélo). En ce sens, le concept initial de l’aménagement de la place de la Gare répondait bien à cette tendance, prônée par les urbanistes et de plus en plus soutenue par les autorités politiques. Cet aménagement ne pénalisait pas les automobilistes dans la mesure où de nombreuses places supplémentaires leur étaient offertes aux Novassales (sic), que la reconstruction du pont du Châtelard rendent (sic) facilement accessibles.
Malheureusement, le laisser aller qui a prévalu dès la fin des travaux d’aménagement de la place a débouché sur la situation de gabegie que j’ai déjà décrite précédemment, les automobilistes ayant pris l’habitude de parquer leur véhicule à cet endroit plutôt qu’aux Novassales (sic). Cette gabegie crée l’insécurité et, de plus en plus fréquemment, perturbe la circulation des autobus et bloque le passage des trains de et pour Leysin, qui ne peuvent plus respecter l’horaire. Le maintien des places de parc ajoutées après coup par l’autorité communale devant le Buffet de la Gare ne fait que provoquer un afflux supplémentaire de véhicules sur la place, ce que la planification originelle et son respect auraient permis d’éviter.
Ce n’est donc pas principalement par opportunité personnelle, mais pour défendre l’intérêt général et une politique urbanistique tournée vers l’avenir que j’ai déposé mon recours. Cet intérêt doit être placé au dessus (sic) de celui des quelques commerçants voisins qui, à l’exception de la Poste et des magasins situés dans le bâtiment de la gare, ne peuvent de toute manière pas se satisfaire d’un stationnement de 15 minutes. En outre, le trajet à effectuer depuis les places de parc du secteur Novassales (sic) n’est pas plus long que l’est celui qui prévaut depuis une bonne partie des places offertes par les grands centres commerciaux."
Les parties ont expressément renoncé à demander une inspection locale.
Gérald Hadorn a encore adressé une lettre au Tribunal le 27 août 2009.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) aa) Selon l'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
L'art. 75 LPA a repris en substance le contenu de l'art. 37 de l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, de sorte que l'on peut se référer à la jurisprudence y relative, laquelle renvoyait à la jurisprudence concernant la qualité pour déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral en application de l'art. 103 let. a de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) (cf. arrêt AC.2009.0057 du 17 août 2009 consid. 2 p. 6).
Ainsi, la qualité pour recourir des particuliers est subordonnée à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. S'agissant de la définition de l'intérêt digne de protection, la jurisprudence rappelle que le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'"action populaire" (ATF 133 II 468 consid. 1 p. 469; 133 V 239 consid. 6 pp. 242 s; arrêt AC.2009.0057 du 17 août 2009 consid. 2 p. 7; AC.2007.0306 du 18 août 2009 consid. 1 p. 2).
bb) En matière de signalisation, la jurisprudence du Conseil fédéral admet l'existence d'un intérêt digne de protection lorsque la restriction attaquée entraîne des inconvénients pour le recourant qui utilise régulièrement la rue en cause comme pendulaire ou comme riverain. En revanche, lorsque le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle, l'intérêt du recourant à contester la mesure n'est plus considéré comme suffisant pour lui accorder le droit de recourir. (JAAC 50.49, consid. 1d, p. 329-330; 55.32, consid. 4b, p. 303-304; 53.26 consid. 6c, p. 174). Le recourant doit aussi invoquer un intérêt propre à contester la décision litigieuse, car la sauvegarde d'intérêts publics ou de tiers ne suffit pas (JAAC 59.41, 56.10, 55.32). L'existence d'un rapport spécial et direct avec la signalisation contestée doit en outre être établie par le recourant. La seule affirmation selon laquelle il serait touché par la mesure ne suffit pas. La gêne, et par conséquent l'intérêt digne de protection, doit apparaître vraisemblable sur la base des circonstances concrètes du cas d'espèce (JAAC 61.22, consid. 1c; cf. aussi ATF 1C_463/2007 du 29 février 2008).
b) En l'occurrence, le recourant habite à quelques 600 mètres des zones concernées par son recours et ne possède pas de voiture. Il affirme que son intérêt consiste à disposer d'un accès à la gare d'Aigle le plus convivial possible et offrant une sécurité maximale, cet intérêt personnel correspondant, selon ses dires, à la volonté générale de séparer au maximum la circulation automobile de celle des cyclistes et des piétons. Le recourant ne prétend pas utiliser régulièrement la zone concernée par les aménagements litigieux. Au contraire, sa démarche procède d'une volonté d'améliorer la situation dans l'intérêt de tous. La démarche du recourant peut dès lors sans doute être qualifiée d'action populaire en l'espèce. A l'évidence, le recourant n'est pas plus touché que l'ensemble des habitants de la Commune par les mesures d'aménagement décidées par la Municipalité et ne dispose pas d'un intérêt digne de protection lui conférant la qualité pour recourir. Partant, le recours doit être déclaré irrecevable.
2. A titre superfétatoire, et dans la mesure où il aurait été recevable, le recours est également mal fondé pour les motifs exposés ci-après.
a) aa) Selon l'art. 98 LPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le pouvoir d'examen de l'autorité de recours n'est pas défini par la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR; RS 741.01). A la suite de la modification de l'art. 3 al. 4 LCR, le Conseil fédéral n'est plus compétent en cette matière, un recours étant toutefois ouvert devant le Tribunal fédéral (FF 2001 p. 4248; FF 1999 II 4125 s). En l'espèce, aucune disposition légale, de droit fédéral ou cantonal, ne confère à la Cour de céans un libre pouvoir d'examen. Dès lors, elle se limitera à examiner la légalité de la décision attaquée (cf. arrêt GE 2002.0029 du 24 juillet 2003; GE.2001.0063 du 18 novembre 2003; GE.2008.0103 du 13 octobre 2008; ATF 2A.37/2005 du 25 janvier 2005). Dans cette limite, la Cour de céans ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité communale ou cantonale et doit seulement vérifier si les autorités compétentes sont restées dans les limites d’une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération (voir notamment arrêt RE 2000/0037 du 18 janvier 2001 ; voir aussi RDAF 1994 p. 483).
bb) Aux termes de l'art. 3 LCR, la souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (al. 1). Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale (al. 2).
Conformément aux art. 3 et 4 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01) ainsi qu'à l'art. 10 du règlement du 1er juillet 2007 sur les départements de l'administration (RSV 172.215.1), le Département des infrastructures est compétent en matière de signalisation routière. Cette compétence a été déléguée au chef du Service des routes, en application de l'art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; RSV 172.115) par décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2006. Pour la signalisation à l'intérieur des localités, le Département des infrastructures peut également déléguer sa compétence aux municipalités ou à certaines d'entre elles (art. 4 al. 2 LVCR). La Municipalité d'Aigle est au bénéfice d'une telle délégation (décision du chef du Département des travaux publics du 27 mars 1979).
L'art. 3 al. 3 LCR permet aux cantons et aux communes d'interdire complètement ou de restreindre la circulation des véhicules automobiles et des cycles sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit. L'art. 3 al. 4 LCR dispose quant à lui que d'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales (...).
Si l'interdiction générale de circuler ne comporte aucune exception, il s'agit d'une mesure relevant de l'alinéa 3. Si par contre, la restriction de circuler ne s'applique qu'aux véhicules à moteur, à l'exception des cycles et des véhicules agricoles ou électriques, il s'agit d'une mesure relevant de l'alinéa 4 (Bussy, Rusconi, Code suisse de la circulation routière, commentaire, 3ème éd., ad art 3 al. 3 LCR, chiffre 4.6 et réf. cit.). Le Tribunal fédéral estime également que la mise en sens unique relève de l'alinéa 4 (Bussy, Rusconi, op.cit., ad art 3 al. 4 LCR, chiffre 8.10 et réf. cit.). Les restrictions au parcage, les interdictions de parcage, les installations d'un parc à voitures payant ou la suppression de places de parc constituent des limitations au trafic au sens de l'art. 3 al. 4 LCR (Bussy, Rusconi, op.cit., ad art 3 al. 4 LCR, chiffre 5.2.3 et réf. cit.).
cc) Les cantons et les communes bénéficient d'une grande marge d'appréciation (arrêts GE 2004.0177 du 13 juin 2005; GE 1999.0159 du 31 janvier 2002; GE 1999.0163 du 7 février 2005 et réf. cit.), mais les décisions prises sur la base de la disposition susmentionnée doivent respecter le principe de la proportionnalité (arrêts GE 2004.0177 précité; GE.1997.0187 du 1er décembre 1998; cf. également ATF 101 Ia 565). En d'autres termes, les mesures administratives de limitation ne sont licites que si elles sont propres à atteindre le but d'intérêt public recherché, en restreignant le moins possible la circulation et tout en ménageant le plus possible la liberté individuelle. Il faut qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les restrictions de liberté qu'il nécessite. La mesure ne doit pas outrepasser le cadre qui lui est nécessaire (Bussy, Rusconi, op.cit., ad art 3 al. 4 LCR, chiffre 5.7 et réf. cit.). Selon l'art. 101 al. 3 de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR; RS 741.21), les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.
Le principe de proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst.; RS 101.) comprend (a) la règle d’adéquation qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, (b) la règle de nécessité qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, soit choisi celui qui porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés ainsi que (c) la règle de proportionnalité au sens étroit qui requiert de mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat escompté du point de vue du but visé (arrêt GE.2006.0189 du 10 mai 2007 et arrêts cités, notamment ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a décidé plusieurs mesures de réorganisation du trafic sur le territoire de sa Commune, au chemin de Novassalles et sur la place de la Gare. Elle a ainsi instauré des places de parcs payantes, limité la durée de certaines places de stationnement ou encore limité l'accès à certains périmètres. L'autorité intimée a exposé qu'elle cherchait notamment à assurer la desserte des commerces à proximité de la gare en évitant le "parking sauvage" et à mettre à la disposition des usagers un nombre de places suffisant au chemin de Novassalles. Partant, les mesures décidées par la Municipalité apparaissent adaptées au but fixé. Ces mesures respectent en outre les dispositions légales applicables et il n'appartient pas à la Cour de céans de substituer sa propre évaluation à celle de l'autorité cantonale. Partant, le recours est également mal fondé.
3. Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté en tant qu'il est recevable. Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant qui succombe. Un montant de 500 fr. à titre de dépens est alloué à l'autorité intimée qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté en tant qu’il est recevable.
II. Les décisions de la Municipalité d'Aigle publiées dans la Feuille des avis officiels du 24 février 2009 sont confirmées.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Gérald Hadorn.
IV. Gérald Hadorn versera à la Municipalité un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 septembre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.