TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 décembre 2009
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourant
X.________, à 1********.
Autorité intimée
Service de la sécurité civile et militaire, à Lausanne.
Objet
Obligation de servir dans la protection civile
Recours X.________ c/ décision du Service de la sécurité civile et militaire du 3 février 2009 prononçant le maintien de son obligation de servir dans la protection civile jusqu'à l'âge de 40 ans révolus
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissant suisse, né le 26 novembre 1976, a été déclaré inapte au service militaire le 26 mai 1999, après avoir effectué 107 jours de service. Il a été incorporé dans la protection civile la même année et suivi un rapport d'incorporation en 2003.
B. Le 9 juillet 2008, le Service de protection et sauvetage de la Ville de Lausanne a adressé à X.________ un ordre d'entrer en service le 20 octobre 2008 jusqu'au 23 octobre 2008 conformément aux articles 33 et suivants de la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur la protection de la population et sur la protection civile entrée en vigueur le 1er janvier 2004 (ci-après: LPPCi). Il est mentionné sur cet ordre que le service est obligatoire et que nul n'a droit à son ajournement; chaque personne astreinte doit adapter ses obligations privées et professionnelles au service. Une éventuelle demande d'ajournement peut toutefois être présentée auprès de l'office régional de protection civile chargé de la convocation au plus tard dix jours avant l'entrée en service. Une demande d'ajournement présentée par l'employeur n'est en aucun cas acceptée. Tant que l'ajournement n'est pas accordé, la personne astreinte doit se présenter à l'entrée en service.
C. X.________ a déposé le 6 octobre 2008 auprès de l'office régional de protection civile de l'ouest lausannois (ci-après: l'ORPC) une demande d'ajournement de l'entrée en service qui lui a été ordonnée. Il s'est prévalu de l'art. 12 al. 2 LPPCi, dont la teneur est la suivante: "Les hommes astreints au service militaire qui sont libérés de leur obligation ne sont pas astreints à servir dans la protection civile s'ils ont effectué au moins 50 jours de service." Il estime que tel est son cas puisqu'il a effectué 107 jours de service militaire; il ne devrait ainsi pas être astreint à servir dans la protection civile. L'intéressé a également invoqué ses obligations professionnelles (il travaille à l'Y.________) en vertu desquelles son employeur a demandé le même jour l'ajournement de l'entrée en service concernée.
D. Le 9 octobre 2008, l'ORPC a convoqué X.________ à une séance d'information prévue le 14 ou le 15 octobre 2008 afin de lui remettre l'équipement nécessaire à son entrée en service; il était indiqué que la présence à l'une ou l'autre de ces séances devait être confirmée. L'intéressé a répondu le 11 octobre 2008 qu'il ne sera pas présent à la séance d'information, se trouvant à l'étranger aux dates proposées. L'ORPC a informé X.________ le 17 octobre 2008 qu'il le dispensait exceptionnellement du service prévu du 20 au 23 octobre, mais qu'il restait astreint à servir jusqu'à l'âge de 40 ans. Une nouvelle convocation allait lui être adressée pour la fin de l'année 2008 et aucune dispense ne lui serait alors accordée. X.________ a indiqué à l'ORPC le 18 octobre 2008 que sa situation professionnelle à l'Y.________ l'empêchait également de donner suite à une nouvelle convocation en fin d'année et il a rappelé qu'il attendait une prise de position au sujet de l'application de l'art. 12 al. 2 LPPCi à son égard.
E. Un nouvel ordre d'entrer en service a été adressé à X.________ le 28 octobre 2008 pour le 1er décembre 2008 jusqu'au 4 décembre 2008. L'intéressé a demandé à l'ORPC le 31 octobre 2008 le prononcé d'une décision sur la question de l'application de l'art. 12 al. 2 LPPCi à sa situation. Il a également indiqué que son courrier valait le cas échéant demande de dispense à l'entrée en service ordonnée. L'ORPC a rappelé sa position à l'intéressé le 3 novembre 2008, selon laquelle l'art. 12 al. 2 LPPCi ne le concernerait pas, car cette disposition s'appliquerait uniquement depuis le 1er janvier 2004 aux jeunes conscrits libérés de leur obligation de servir dans l'armée; l'intéressé restait donc astreint à entrer en service le 1er décembre 2008.
F. X.________ a réitéré sa volonté par l'intermédiaire d'un mandataire les 4 et 27 novembre 2008 qu'une décision soit prononcée sur l'application de l'art. 12 al. 2 LPPCi. Le 5 janvier 2009, le Chef de la Division opérations du Service de la sécurité civile et militaire a informé le conseil d'X.________ que l'art. 12 al. 2 LPPCi ne s'appliquerait pas à la situation de son client au vu du principe de non rétroactivité des lois. Le conseil de l'intéressé a contesté ce point de vue par courrier du 8 janvier 2009 et requis le prononcé d'une décision.
G. Par décision du 3 février 2009, le Chef du Service de la sécurité civile et militaire a prononcé le maintien de l'obligation de servir d'X.________ dans la protection civile jusqu'à l'âge de 40 ans révolus.
H. a) X.________ a recouru contre cette décision le 16 février 2009 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant avec suite de dépens à la constatation de la nullité de cette décision pour incompétence de l'autorité qui l'a rendue, et de sa non soumission à l'obligation de servir dans la protection civile. Le tribunal a accusé réception du recours le 23 février 2009 en indiquant aux parties qu'il tenait sa compétence pour douteuse et qu'il avait ainsi décidé de procéder à un échange de vues avec le Département de la sécurité et de l'environnement qu'il estimait compétent à traiter le recours.
b) La Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement a transmis au tribunal ses déterminations sur la question de sa compétence le 19 mai 2009 en concluant à la compétence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à traiter le recours. Le tribunal a ainsi repris l'instruction du recours le 22 mai 2009 en sollicitant de l'intéressé le versement d'une avance de frais et en invitant le Service de la sécurité civile et militaire à déposer sa réponse au recours. Cette autorité a informé le tribunal le 17 juin 2009 qu'elle maintenait sa décision du 3 février 2009.
Considérant en droit
1. La loi fédérale du 4 octobre 2002 sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi; RS 520.1), entrée en vigueur le 1er janvier 2004, a abrogé l'ancienne loi fédérale du 17 juin 1994 sur la protection civile. L’art. 13 al. 1 LPPCi prévoit que l’obligation de servir dans la protection civile commence l’année durant laquelle la personne astreinte atteint l’âge de 20 ans et s’étend jusqu’à la fin de l’année de ses 40 ans. Toutefois, les hommes astreints au service militaire et libérés de leur obligation ne sont pas soumis à l’obligation de servir dans la protection civile s’ils ont effectué au moins 50 jours de service (art. 12 al. 2 LPPCi). Mais la nouvelle loi ne contient pas de dispositions transitoires pour les personnes astreintes sous le régime de l’ancienne loi.
2. a) L'art. 75 LPPCi délègue au Conseil fédéral la compétence d’édicter les dispositions d'exécution (al. 1) et précise que l'exécution de la loi incombe pour le surplus aux cantons (al. 3). La loi vaudoise du 11 septembre 1995 d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile (LVLPCi; RSV 520.11) détermine les modalités d'application dans le canton de la législation fédérale sur la protection civile (art. 1 LVLPCi). Selon l'art. 3 al. 1 LVLPCi, le département actuellement en charge, soit le Département de la sécurité et de l'environnement (ci-après: le département), exerce les compétences qui découlent de la présente loi et celles qui ne sont attribuées à aucune autre autorité.
b) L’art. 6 du règlement du 6 novembre 1996 concernant les attributions des communes et des organisations régionales de protection civile en matière d'organisation, de constructions et de matériel (RORPCi; RSV 520.21.1) prévoit que l'organisation régionale de protection civile (ORPC) statue sur les demandes d'ajournement relatives aux convocations qu'elle a émises, ainsi que sur les demandes de congé relatives aux services d'instruction qu'elle organise. L'art. 6 LVLPCi donne pour sa part une liste exemplative des tâches confiées à l'ORPC. De même, les art. 2 et 4 LVLPCi fixent respectivement les attributions du Conseil d’Etat et des communes. Mais aucune de ces dispositions ne traite toutefois de la compétence de statuer sur la question de la soumission à l'obligation de servir dans la protection civile. Il apparaît ainsi qu'en vertu de l'art. 3 al. 1 LVLPCi, cette compétence incombe au département, ce qu’il a admis dans sa prise de position du 19 mai 2009.
c) Le département a toutefois procédé à des délégations de compétence en faveur du Chef du Service de la sécurité civile et militaire, en application de l'art. 67 al. 1 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; RSV 172.115). Cette disposition permet en effet à un chef de département, avec l'approbation du Conseil d'Etat, de déléguer à un fonctionnaire supérieur certaines compétences dans des domaines déterminés. Ces délégations, approuvées par le Conseil d'Etat dans sa séance du 25 juin 2008, sont les suivantes (cf. annexes à la prise de position de la cheffe du département du 19 mai 2009): l'édiction de toute prescription d'ordre administratif ou technique pour exécuter la législation fédérale sur la protection civile (art. 3 al. 3 let. a LVLPCi); la question de l'affectation des astreints (art. 17 al. 3 LPPCi); et l'attribution des astreints à la réserve (art. 18 al. 1 LPPCi).
Mais la question de la soumission à l'obligation de servir dans la protection civile, et en particulier celle de savoir si le recourant peut bénéficier de l'exception à l'obligation de servir prévue à l'art. 12 al. 2 LPPCi, ne fait pas partie des délégations de compétence au Chef du Service de la sécurité civile et militaire. En effet, cette question ne peut être assimilée à l'édiction d'une prescription d'ordre administratif ou technique (art. 3 al. 3 let. a LVLPCi). Aussi, l'affectation des astreints (art. 17 al. 3 LPPCi) concerne la question de savoir pour quel canton la personne astreinte va accomplir son obligation de servir (canton du domicile ou autre, cf. art. 17 LPPCi) et elle est ainsi étrangère à la question de l’obligation de servir. De même, la question des incorporations des astreints dans le personnel de réserve (art. 18 LPPCi) est étrangère à celle de la soumission à l'obligation de servir.
Le département est ainsi compétent pour statuer sur cette question en vertu de la compétence générale qui lui a été attribuée par l'art. 3 al. 1 LVLPCi, et le cas échéant, de l'art. 3 al. 3 let. g LVLPCi qui attribue au département la compétence de statuer sur les exemptions de l'obligation de servir. En définitive, le Service de la sécurité civile et militaire ne bénéficie pas d’une compétence propre ou déléguée pour statuer sur la demande du recourant concernant son obligation de servir (art. 12 al. 2 LPPCi).
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est retourné au Département de la sécurité et de l’environnement afin qu’il statue sur la demande du recourant. Au vu de ce résultat, les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le recourant n'a en revanche pas droit à des dépens, car il n'a pas consulté un avocat dans le cadre de la procédure de recours, mais seulement au cours de la procédure de première instance. En effet, l'art. 55 al. 1 LPA-VD ne permet d'accorder des dépens que dans les procédures de recours et de révision.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de la sécurité civile et militaire du 3 février 2009 est annulée et le dossier retourné au Département de la sécurité et de l’environnement pour statuer sur la demande du recourant X.________ concernant son obligation de servir dans la protection civile.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Département de la sécurité et de l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.