TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 décembre 2008
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Guisan et M. Rémy Balli, juges.
Recourantes
1.
Municipalité de Rolle, à Rolle, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
2.
Municipalité de Bursins, à Bursins, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
3.
Municipalité de Signy, à Signy, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
4.
Municipalité de Bursinel, à Bursinel, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
5.
Municipalité de Gilly, à Gilly, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
6.
Municipalité de Buchillon, à Buchillon, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
7.
Municipalité de Dully, à Dully, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
8.
Municipalité de St-Sulpice, à St-Sulpice, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
9.
Municipalité d'Eclépens, à Eclépens, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
10.
Municipalité de Coppet, à Coppet, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
11.
Municipalité de Crans-près-Céligny, à Crans-Près-Céligny, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,
Autorités intimées
1.
Département de l'intérieur, Secrétariat général, représenté par Service des communes et des relations institutionnelles, Cité-Derrière 17, à Lausanne,
2.
Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général,
Objet
Divers
Recours Municipalité de Rolle et crts c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 2 octobre 2008 (facture sociale prévisionnelle 2009)
Vu les faits suivants
A. Le 29 septembre 2008, le directeur de l’Autorité de surveillance des finances communales (ci-après: l’ASFICO) a adressé une lettre circulaire aux syndics et boursiers de toutes les communes du canton, leur communiquant la fiche technique relative à la détermination des acomptes à verser au titre de la péréquation intercommunale pour l’année 2009. Ce courrier réserve la répartition de la facture sociale, dont le montant définitif sera fixé par le Grand Conseil dans le cadre de l’adoption du budget pour l’année 2009. Le 2 octobre 2008, les Chefs des Départements de la santé et de l’action sociale, ainsi que de l’intérieur, ont adressé une lettre circulaire aux municipalités, au sujet de la facture sociale prévisionnelle pour 2009. Deux annexes étaient jointes à ce courrier, soit une facture prévisionnelle pour chaque commune, ainsi qu’un tableau des variations entre les acomptes versés en 2008 et les prévisions pour 2009, pour l’ensemble des communes.
B. Représentées par leurs municipalités, les communes de Rolle, Bursins, Signy, Bursinel, Gilly, Buchillon, Dully, St-Sulpice, Eclépens, Coppet et Crans-près-Céligny ont recouru contre les communications des 29 septembre et 2 octobre 2008, dont elles ont demandé principalement l’annulation, subsidiairement la réforme. En bref, les recourantes contestent les modalités de calcul de leurs charges péréquatives, qu’elles tiennent pour inconstitutionnelles et illégales. Elles se plaignent en outre d’inégalités de traitement entre les communes.
C. Le 4 novembre 2008, le juge instructeur a invité les parties à se déterminer sur la recevabilité du recours, relativement à son objet. Les recourantes ont conclu principalement à la recevabilité du recours, subsidiairement à la suspension de la cause. Le Service des communes et des relations extérieures, se déterminant pour l’Etat, propose de déclarer le recours irrecevable.
D. Le Tribunal a statué par voie de circulation, selon la procédure simplifiée régie par l’art. 35a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36).
Considérant en droit
1. Le Tribunal examine d’office et avec un libre pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. arrêt AC.2006.0129 du 11 janvier 2007, consid. 1, et les arrêts cités).
2. a) Aux termes de l’art. 29 al. 2 LJPA est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet de créer, de modifier, d’annuler des droits ou des obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). La décision est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a p. 477, et les références citées; arrêts GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006, consid. 3a). N’y est pas assimilable l’expression d’une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l’information, le projet de décision ou l’annonce de celle-ci, car ils ne créent pas un rapport de droit entre l’administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (arrêts GE.2006.0065 et FI.2006.0023, précités; GE.2006.0049 du 13 juillet 2006, consid. 1a).
b) A cet égard, la communication par les Départements concernés, le 2 octobre 2008, des modalités retenues pour la détermination des acomptes pour l’année 2009 ne constitue que l’annonce d’une décision et non point une décision elle-même, au sens que lui donne l’art. 29 al. 2 LJPA (cf. arrêts GE.2006.0065, précité, consid. 3b; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 1). Il en va de même des fiches techniques jointes à la communication de l’ASFICO du 29 septembre 2008. Bien que ces documents contiennent tous les éléments nécessaires au calcul de la péréquation et fixent les montants dus au titre des acomptes prévisionnels, ils ne peuvent être davantage considérés comme des décisions. En effet, ils reposent sur des données incomplètes, s’agissant notamment du budget de l’Etat pour 2009. C’est la raison pour laquelle la communication du 29 septembre 2008 réserve expressément la facturation des montants péréquatifs, sous forme d’acomptes, dès le mois de janvier 2009. Ce n’est qu’au moment où les fiches techniques sous leur forme définitive déclencheront une obligation pour les communes de verser les acomptes, par le truchement de bulletins de versement, que l’on se trouvera en présence de décisions attaquables (arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 3a). Il suit de là que le recours est irrecevable au regard de l’art. 29 al. 2 LJPA.
c) A titre subsidiaire, les recourantes demandent à ce que l’instruction du recours soit suspendue jusqu’au prononcé de décisions attaquables, en janvier 2009. Outre le fait que l’on ne voit pas comment on pourrait suspendre l’instruction d’un recours irrecevable, cette conception - qui revient à reconnaître au recours un caractère prématuré - ne saurait être partagée. Il n’est en effet pas exclu (même s’il s’agit là d’une hypothèse improbable) que les bases de calcul de la péréquation pour 2009 soient modifiées, ce qui entraînerait, par contrecoup, une révision des fiches techniques et des montants prévisionnels à payer. En pareil cas, l’objet du recours serait changé en cours de procédure, ce qui n’est pas souhaitable du point de vue de la clarté du débat judiciaire. L’irrecevabilité du recours ne porte de surcroît aucun préjudice aux recourantes, qui seront libres de faire valoir leurs moyens, le cas échéant, contre les décisions les contraignant à alimenter par acomptes le fonds de péréquation. En l’état, les recourantes ne prétendent pas avoir déjà dû faire des démarches en ce sens. Quant à l’argument selon lequel il serait illogique d’obliger les communes à déterminer leur taux d’imposition ou d’adopter leur budget avant que les acomptes prévisionnels ne soient fixés définitivement, il porte à faux, car il faudrait plusieurs mois au Tribunal cantonal pour trancher des recours formés contre des décisions fixant le montant de ces acomptes. Il serait de toute manière impossible aux recourantes d’attendre le prononcé d’une décision définitive et exécutoire à ce sujet, avant d’adopter le budget et d’arrêter le taux d’imposition communal.
3. Le recours doit ainsi être déclaré irrecevable. L’arrêt ayant été prononcé quasiment d’entrée de cause, il se justifie de statuer sans frais; l’allocation de dépens en faveur de l’Etat n’entre pas en ligne de compte (art. 55 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 9 décembre 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.