TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 novembre 2008
Composition
M. Pascal Langone, président Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
recourante
A.X._______, à 1._______, représentée par Me Jean-Louis DUC, avocat, à 1._______,
autorité intimée
Municipalité de 1._______, représentée par Me Olivier RODONDI, avocat, à Lausanne-Pully,
Objet
Divers
Recours A.X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 14 avril 2008 (refus d'autorisation d'accueil d'enfants à la journée)
Vu les faits suivants
A. A.X._______, née Y._______ le 20 août 1955, est mariée depuis le 8 septembre 1984 à B.X._______, né le 12 mars 1957. De cette union sont issus deux enfants, C._______, né le 6 janvier 1985 et D._______, née le 4 mai 1995.
B. A une date indéterminée, les époux X._______ ont déposé auprès de la Commune de 1._______ une demande tendant à accueillir la journée dans leur foyer un à deux enfants, âgés de 14 semaines à 12 ans. Une représentante du Service de protection de la jeunesse (SPJ), E._______, et une coordinatrice des structures d'accueil familial de jour de la Commune de 1._______, F._______, se sont entretenues les 18 février et 6 mars 2008 avec les requérants au domicile de ceux-ci. A l'issue de ces entretiens, F._______ a établi un rapport d'évaluation, daté du 6 mars 2008, comportant deux volets, à savoir d'une part, des renseignements sur la famille d'accueil et d'autre part, l'évaluation proprement dite de celle-ci.
Selon ce document, le couple X._______ habite à 1._______ dans un appartement de 4 pièces situés au 1er et 2ème étage d'un chalet comportant un jardin privé. Leur logement se situe à quelques minutes de la gare et de l'arrêt du car postal; il se trouve également à proximité de l'hôpital. Cette famille ne dispose pas de voiture et n'a pas d'animaux. Sur le plan financier, les époux X._______ bénéficient d'une aide sociale à concurrence de 3'400 francs par mois (budget alimentation: 800 fr.) en tenant compte du loyer et des charges à concurrence de 1'450 fr. par mois. Leur fille D._______ fréquente une école privée dont l'écolage, 2'060 fr. par mois, est financé en partie par leur fils C._______ qui leur verse 1'000 fr. par mois. Le couple a des dettes pour environ 200'000 francs. Les primes d'assurance maladie sont prises en charge par le canton de Vaud. Sous la rubrique état de santé de la famille, le rapport mentionne que B.X._______ a "quelques petits soucis avec sa vue et Mme X._______ avec son épaule droite"; leur médecin de famille est le Dr O._______ à 1._______. Il précise que B.X._______ est fumeur mais qu'il fume uniquement sur le balcon. Le rapport précité, relatif à l'évaluation elle-même de la famille d'accueil, mentionne ce qui suit:
" 1. Motivation de la personne qui fait la demande:
M. et Mme X._______ ont déjà gardé un enfant pendant environ 1 an, alors qu'il était âgé de 4 mois à 14 mois. Ce dernier vit à ******** BE, le couple ne sait pas où il est placé actuellement. Il a gardé cet enfant bénévolement, car les parents n'avaient pas les moyens financiers. Dès que Monsieur et Madame X._______ ont annoncé aux parents placeurs qu'ils allaient s'annoncer à la coordinatrice, ceux-ci ont décidé de renoncer à leurs services en raison de la rémunération. Selon leurs dires, cette expérience a été ressentie comme géniale. Il [le couple] gardait l'enfant de 07h30 à 18h30, du lundi au vendredi, avec énormément de plaisir. Il a toujours sociabilisé l'enfant, sorties au parc, promenades, luges, etc.… Le départ du petit G._______ a été très dur. Par ailleurs, la relation avec la mère de l'enfant a été assez compliquée.
Dans leurs motivations, figurent celles de ne pas rester inactif et de pouvoir donner du temps aux enfants.
2a. Histoire de vie de madame:
Lors de l'entretien du 18.02.2008, Mme A.X._______ dit être née d'un second mariage. Dès l'âge de six ans, elle a été élevée dans la région de Lausanne, par sa mère. C'est dans cette ville qu'elle a suivi sa scolarité obligatoire. Elle a une demi-sœur et un demi-frère. Elle a déclaré avoir vécu un enfer avec sa mère, celle-ci ne la laissant notamment pas sortir avec ses copines. A chaque fois qu'elle obtenait de mauvais résultats scolaires, elle recevait des coups. (Madame X._______ a eu beaucoup de difficultés scolaires, c'est une des raisons pour laquelle elle n'a pas pu à son grand regret faire un apprentissage). A 18 ans, Madame X._______ a commencé une formation de coiffeuse, qu'elle n'a pas pu mener à terme en raison d'un eczéma. A l'âge de 20 ans, elle a quitté le domicile pour s'établir à ********/GE, motivée par l'envie de s'éloigner de la violence de sa mère. Madame X._______ s'est occupée d'enfants durant une période, puis est revenue dans la région lausannoise, où elle a travaillé auprès de la famille H._______ à ********/VD. Elle a évité tout contact avec sa mère durant plusieurs années, période durant laquelle elle a travaillé dans un café restaurant. Elle a quitté ********/VD pour ********/VD, afin d'exercer en tant qu'aide soignante dans un home pour personnes âgées. Elle a tenté de reprendre contact avec sa maman, mais cette dernière a refusé. Elle est décédée de mort naturelle alors que Madame X._______ avait 25 ans.
Madame X._______ garde des souvenirs douloureux de son enfance et n'arrive pas encore à l'heure actuelle à prendre du recul par rapport à cette période.
Madame X._______ venait régulièrement à 1._______ pour les vacances, son oncle y habitait. Elle y a fait une année de scolarité, à l'âge de 9 ans.
Par la suite, Madame X._______ a eu diverses activités dont la dernière, en tant qu'aide soignante, à I._______ à 1._______, activité qui s'est terminée, selon ses dires, par un problème d'épaule. Selon renseignements pris, il s'avère que suite à une situation conflictuelle, Madame X._______ a quitté son emploi.
2b. Histoire de vie de monsieur:
M. B.X._______, a quant à lui déclaré avoir été élevé par ses parents, à ********. Son père était tôlier et sa mère faisait des ménages. Il a effectué sa scolarité obligatoire dans son quartier ********. Il a suivi un apprentissage de forestier-bûcheron, ponctué par l'obtention d'un CFC. Il exerce sa profession dans différentes entreprises vaudoises.
M. B.X._______ a travaillé six mois à la Commune de 1._______, puis aux remontées mécaniques de J._______(1._______/VD) et de K._______ (2._______/VD). Il a aussi travaillé chez L._______ à ********/BE. Dans le cadre de son activité comme bûcheron, il a eu un accident qui l'a amené à se réorienter professionnellement, il a suivi des cours au centre ORIFH à ********, mais malheureusement il n'a pas pu les poursuivre étant donné qu'il a eu de graves problèmes de vue. Cette situation a engendré en 2002 une problématique liée à l'alcool et le Dr P._______ l'a suivi. Il semblerait que depuis 4 ans il a réussi à s'abstenir. Actuellement et en raison de ces accidents, il bénéficie de l'Aide sociale et une demande de rente AI (100 %) est en cours.
3. Vie sociale, vie du couple, tâches et rôles:
Monsieur et Madame X._______ vivaient dans le même immeuble. Ils se sont connus à l'école, puis par la suite se sont perdus de vue. A l'âge de 30 ans environ ils se sont retrouvés au mariage d'un ami commun. Leur idylle a commencé à cette occasion. Ils se sont mariés en 1984, de leur union sont nés un fils, C._______, en 1985 et une fille, D._______, en 1995.
Le couple se décrit comme étant un couple complémentaire. Monsieur est calme et réfléchi. Quant à madame, elle est plus colérique. Dans les conflits, Monsieur se met en retrait et attend que la situation se calme.
Monsieur et Madame X._______ vivent à 1._______ depuis l'an 2000.
Monsieur et Madame X._______ n'ont pas beaucoup de relation avec le voisinage. Par ailleurs, selon leurs dires, ils ont très peu de bons amis (à la quantité ils préfèrent la qualité). Madame a notamment une amie, qu'elle invite volontiers chez elle. Le couple ne fait partie d'aucune association; par contre, il aime faire beaucoup de bénévolat (ex. aide lors des courses à savon, etc.…). Monsieur X._______ a gardé de très bons contacts avec leurs anciens voisins.
C._______ a suivi sa scolarité jusqu'à la 6ème année en internat à 3._______/VD, ensuite il a rejoint l'école publique de 4._______/VD. Il a fait un apprentissage de caviste, ensuite il est parti s'établir en Angleterre.
D._______ a commencé l'école à 1._______, très vite des problèmes sont apparus. L'infirmière scolaire a convoqué D._______, cette dernière s'est plainte de l'attitude de sa mère, à savoir qu'elle lui donnait des claques et tirait des cheveux lorsqu'elle faisait ses devoirs. Sur ce, l'infirmière scolaire a dénoncé cette situation au SPJ. A la suite du procès, un mandat de surveillance a été instauré. A ce jour, après avoir pris contact avec l'assistant social, ce mandat pourrait être levé, cependant Monsieur et Madame X._______ préfèrent le maintenir. Monsieur et Madame X._______ sont en conflit avec la Direction des écoles du ********, raison pour laquelle ils sont inscrits D._______ dans une école privée à 5._______/VD (c'est leur fils qui finance en partie cette école). Il faut dire que la relation entre les 2 enfants est particulièrement bonne.
Pendant environ 2 ans, Madame a fait les trajets en train avec sa fille. Actuellement D._______ se trouve à l'école Q._______ à 6._______, elle s'y plaît beaucoup, le Directeur est une personne très ouverte. D._______ a la possibilité de s'adonner au ski, activité dans laquelle elle excelle.
4. Attitudes éducatives:
Madame X._______ se définit comme étant une maman sévère. Elle exige la politesse, le respect d'autrui. Pour elle, s'il y a transgression des règles, elle punit (ex. écrire une dictée, etc.…). Lors de la période d'adolescence, lorsque leur fils ne rentrait pas à l'heure exigée, Monsieur X._______ allait le chercher et ensuite, comme punition il était interdit de sortie durant un certain temps. Dans le couple X._______ c'est Madame qui exerce l'autorité.
Actuellement, le couple n'a aucun souci par rapport à leurs enfants. D._______ se plaît très bien à 6._______, Monsieur et Madame X._______ l'orientent le mieux possible, quant à sa problématique de dyslexie. D._______ va fréquenter une école de jonglage pendant 1 semaine durant les vacances d'été.
Madame X._______ parle de la période difficile avec sa fille en relatant en effet, que nerveusement, étant à bout, elle giflait sa fille. Son souci était que D._______ puisse réussir scolairement. En effet, elle aurait tant souhaité que sa fille puisse faire une formation.
5. Caractère de Madame:
Elle est une véritable mère poule, selon son mari. Madame X._______ se définit comme autoritaire. Nous avons rencontré une personne qui de par son aspect physique (grave problème dentaire) pourrait "effrayer" un enfant (pour des questions pécuniaires, le couple ne peut pas se permettre un rendez-vous chez un dentiste). Par ailleurs, malgré une trajectoire de vie difficile et douloureuse, cette dernière a pu tant bien que mal évoluer. Cependant, on la sent à fleur de peau et encore blessée par son passé. Nous avons eu le sentiment que très vite elle se sentait persécutée.
6. Organisation des journées:
Madame et Monsieur X._______ se lèvent vers 8h00, petit déjeuner. 12h00 repas de midi et ensuite balade ou bricolage dans le garage pour Monsieur.
Apparemment le couple s'ennuie et a très peu d'activité.
7. Logement et sécurité:
Dans le cadre d'un accueil, il y aurait lieu d'installer une barrière plus haute pour le balcon et prévoir une barrière pour les escaliers, ils sont dangereux (colimaçon).
L'appartement est propre et très bien entretenu.
8. Impressions et préavis de la coordinatrice:
Malgré un préavis plutôt positif de Monsieur M._______, assistant social au SPJ, mandaté pour la surveillance de D._______, nous préavisons négativement pour l'accueil à la journée d'un enfant dans cette famille.
En effet, le couple vit dans une situation de précarité (budget se monte à Fr. 3'400.--). De plus, leurs dettes se montent à Fr. 200'000.--- pour le couple.
De plus, même si Monsieur et Madame X._______, ont réussi tant bien que mal à évoluer par rapport aux multiples difficultés rencontrées durant leur vie, le couple n'est pas, selon nous, en mesure d'offrir un accueil de qualité à un enfant, étant donné que d'autres problèmes ne sont toujours pas, à ce jour, réglés."
C. Par décision du 14 avril 2008, la Commune de 1._______, sous la signature de son municipal N._______ et de la coordinatrice F._______, a signifié à A.X._______ un refus d'autorisation d'accueil d'enfants à la journée, motifs pris qu'un mandat de surveillance était attribué au SPJ et qu'elle vivait dans une situation de précarité.
D. Par acte du 16 avril 2008, A.X._______ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision précitée, concluant implicitement à son annulation.
La recourante a produit une décision du 19 décembre 2007 du Centre Social régional de ******** au terme de laquelle le droit mensuel de la famille X._______ s'élevait à 1'472.65 fr. en tenant compte des indemnités perte de gain/APG d'un montant de 2'215.35 versées à B.X._______ (v. budget RI novembre 2007). Selon une lettre de l'assurance-invalidité du 1er avril 2008, cette assurance projette d'accorder une rente d'invalidité à B.X._______.
Le 29 avril 2008, la recourante a été dispensée du paiement d'une avance de frais.
E. Le 8 juillet 2008, l'autorité intimée s'est déterminée sur le recours; elle a requis la production, en mains du SPJ, du dossier de D.X._______ et l'audition de E._______, en sa qualité de représentante du SPJ. Elle a conclu, avec dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours faute de satisfaire les conditions formelles requises, subsidiairement au rejet du pourvoi et au maintien de sa décision.
F. Dans sa réplique du 21 juillet 2008, la recourante a sollicité "au besoin" la mise en œuvre de mesures d'instruction tendant à l'audition de témoins et a conclu principalement à l'admission de son recours, subsidiairement au renvoi de la cause "à l'administration pour examiner l'opportunité de mesures au sens de l'article 12 alinéa 3 OPEE".
A l'appui de ses conclusions, la recourante a produit diverses pièces, dont une copie du questionnaire rempli le 4 août 2005 par son ancien employeur (EMS I._______ à 1._______) à l'attention de l'assurance-invalidité, un certificat médical du 24 février 2008 du Dr O._______ qui atteste qu'A.X._______ dispose d'un état de santé physique et psychique qui lui permet d'assurer ses tâches auprès de jeunes enfants et une copie du complément d'expertise, daté du 5 octobre 2006, effectué par le Dr R._______ à la demande de l'assurance-invalidité, dont il résulte ce qui suit:
"(…)
Diagnostic:
• Tendinopathie chronique du sus-épineux droit résistant à tous les traitements chirurgicaux et conservateurs entrepris.
Attitude
Depuis mon expertise de décembre 2004, la fonction de l'épaule droite s'est normalisée mais il persiste des douleurs à l'effort dans la région acromiale, de nature peu claire. En l'absence d'arthrose acromio-claviculaire et perte de substance de la coiffe des rotateurs, il faut probablement exclure des troubles fonctionnels.
Il n'y a certainement aucune indication à une reprise chirurgicale. Des infiltrations cortisonnées itératives ou de l'administration d'AINS à long terme sont à mon avis déconseillés. On pourrait encore essayer un traitement par ondes de choc extra-corporelles dans la région sous-acromiale droite (service de physiothérapie de l'Hôpital de ********) pour épuiser tous les traitements conservateurs disponibles.
En fait, elle présente ce qu'on appelait dans le temps une "discrète périarthrite scapulo-humérale" avec des douleurs subjectives, sans substrat anatomique majeur.
Professionnellement, cela se traduit par une nette diminution de rendement dans tous les efforts répétitifs du membre supérieur droit en élévation et avec un rendement conservé dans toutes les activités sur un plan de travail rabaissé. Concrètement, cet handicap se traduit par une diminution de l'exigibilité au travail de l'ordre de 50 % dans son ancienne activité d'aide soignante. Dans tout autre travail, sans effort d'élévation du membre supérieur droit, Mme X._______ devrait pouvoir fournir un rendement de 100 %.
Sans mesure de reconversion professionnelle, de telles activités adaptées existent: dame de compagnie, animatrice dans un établissement psycho-social ou médico-social, aide-concierge ou éventuellement employée de cafétéria, si le poste est adapté. Encore une fois, ce genre d'activité professionnelle, même adapté, pourrait être exercé à plein temps.
(…)"
G. Dans ses observations du 9 septembre 2008, l'autorité intimée a requis des mesures d'instruction complémentaires.
H. Le 11 septembre 2008, le juge instructeur a requis la production du rapport de la psychologue ayant effectué des tests neuropsychologiques sur la recourante le 5 septembre 2006. La recourante s'est exécutée le 1er octobre 2008; il résulte du rapport de Mme S._______ ce qui suit:
" (…)
Concerne: Madame A.X._______, née le 20.08.1955
Copie: Dr O._______, 1._______
CONSULTATION DU 5.9.2006
Je vous remercie de m'avoir adressé votre patiente, droitière, francophone, âgée de 54 ans, de scolarité primaire (cf. votre anamnèse), sans formation professionnelle ayant travaillé comme aide soignante. Actuellement sans travail.
Diagnostic: signes cortico-spinaux des 4 membres avec hyperréflexie et discrets signes cérébelleux cinétiques; discret retard et dyslexie de développement.
IRM : élargissement des cornes postérieures des ventricules latéraux associé à des zone de leucomalacie périventriculaire.
Plaintes spontanées : difficultés de développement (dyslexie non traitée).
Plaintes sur question : léger ralentissement, fatigabilité intellectuelle, par moment manque du mot; manque du nom propre, oublis, objets parfois égarés, irritabilité, sensibilité au stress, augmentation du sommeil depuis 2 ans, inquiète par rapport à son avenir et à sa fille en difficultés scolaires.
A l'examen, collaboration et orientation bonnes, pas de ralentissement dans la conversation mais lors des tests et difficultés de compréhension de certaines consignes. Conscience faible dans les limites cognitives.
Langage spontané: fluent mais léger manque du mot en conversation courante, discours parfois embrouillé.
Résultats des tests: cf. "données chiffrées" en annexe.
Conclusion
Je constate des séquelles de troubles des apprentissages mais une dyslexie modérées (orthographe d'usage maladroite mais lecture fluide et bien comprise), des difficultés au calcul oral et une apraxie constructive (copie du cube et de la maison, de la figure complexe, frises). Les épreuves exécutives sont ralenties (avec des erreurs) comme un test de rendement et la motricité manuelle fine au Purdue.
Par ailleurs, le langage oral, les fonctions mnésiques, les praxies idéo-motrices et la plupart des épreuves gnosiques sont dans les normes.
S._______, Dr psych. (s)
DC : troubles séquellaires des apprentissages Annexe :ment."
Selon les données chiffrées annexées au rapport de consultation précité, A.X._______ présente notamment un déficit léger en langage écrit (usage de l'orthographe).
La recourante a réitéré à cette occasion sa réquisition tendant à l'audition de témoins. Le 3 octobre 2008, le juge instructeur a rejeté la requête précitée au motif que les pièces au dossier permettaient au tribunal de statuer en toute connaissance de cause.
Le 7 octobre 2008, l'autorité intimée s'est déterminée sur le rapport médical versé au dossier; le 9 octobre 2008, la recourante s'est également exprimée, en réservant son droit de se prévaloir au besoin du refus du juge instructeur d'aménager les preuves requises.
S'estimant suffisamment renseigné, le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Selon l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée (al. 1). L'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs de recours (al. 2).
En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile.
b) L'autorité intimée fait valoir que le pourvoi de la recourante ne respecterait pas les exigences formelles de l'art. 31 LJPA.
Les conclusions et les motifs peuvent résulter implicitement du mémoire de recours, mais il faut pouvoir déduire de ce dernier, considéré dans son ensemble, à tout le moins ce que le recourant demande, d'une part, et quels sont les faits sur lesquels il se fonde, d'autre part (v. arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 97/06 du 14 juillet 2006, non publié). La motivation ne doit pas nécessairement être pertinente (v. arrêt du Tribunal administratif RE.1994.0007 du 11 mars 1994), elle doit toutefois se rapporter à l'objet de la décision et aux motifs sur lesquels celle-ci repose (ATF 123 V 336; 118 Ib 136; 113 Ib 288;101 V 127). Enfin les conclusions doivent tendre à la modification de la décision elle-même, et non à l'obtention d'explications sur cette dernière (v. ATF 94 III 23).
En l'occurrence, l'acte de recours du 16 avril 2008, accompagné d'une copie de la décision attaquée, contient un bref exposé des griefs dirigés contre la décision contestée; on peut inférer de la motivation succincte de la recourante qu'elle conclut implicitement à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'autorisation sollicitée de sorte que le recours pouvait d'emblée être considéré comme recevable, sans que la recourante ne fût obligée à régulariser sa procédure.
Il en résulte que le recours est recevable; les conclusions principales de l'autorité intimée tendant à l'irrecevabilité du pourvoi sont rejetées.
2. a) Selon l'art. 316 CC, le placement d’enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l’autorisation et à la surveillance de l’autorité tutélaire ou d’un autre office du domicile des parents nourriciers, désigné par le droit cantonal (al. 1). Lorsqu’un enfant est placé en vue de son adoption, une autorité cantonale unique est compétente (al. 1bis). Le Conseil fédéral édicte des prescriptions d’exécution (al. 2).
b) En application de cette disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 19 octobre 1977 réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (OPEE; RS 211.22.338). En vertu de l'art. 12 OPPE, les personnes qui publiquement s’offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de douze ans, doivent l’annoncer à l’autorité (al. 1); les dispositions concernant le placement d’enfants chez des parents nourriciers s’appliquent par analogie à la surveillance qu’exerce l’autorité en cas de placement à la journée (al. 2).
Aux termes de l'art. 5 OPEE, l’autorisation de placement chez des parents nourriciers ne peut être délivrée que si les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l’état de santé des parents nourriciers et des autres personnes vivant dans le ménage, ainsi que les conditions de logement, offrent toute garantie que l’enfant placé bénéficiera de soins, d’une éducation et d’une formation adéquats, et que le bien-être des autres enfants de la famille sera sauvegardé.
c) La loi vaudoise du 20 juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22), entrée en vigueur le 1er septembre 2006, et son règlement d’application, du 13 décembre 2006 (RLAJE; RSV 211.22.1), constituent la législation cantonale concrétisant l’OPEE. Elle régit notamment l’accueil familial de jour, par quoi on entend la prise en charge d’enfants par toute personne qui accueille des enfants dans son foyer, à la journée (à temps partiel ou à temps plein) et contre rémunération, régulièrement et de manière durable (art. 3 let. c LAJE, mis en relation avec l’art. 2, quatrième tiret, de la même loi). Le Service de protection de la jeunesse (SPJ) est chargé d’appliquer l’OPEE (art. 6 al. 2 LAJE). L’accueil familial de jour est soumis au régime d'autorisation (art. 15 al. 1 et 17 al. 1 LAJE), laquelle est octroyée par les communes, conformément à l’OPEE, à la loi et aux directives élaborées par le SPJ (art. 6 al. 3, 16 al. 1 et 18 al. 1 LAJE).
Aux termes de l’art. 17 LAJE, la demande d’autorisation est accompagnée d’un extrait de casier judiciaire et d’un certificat médical attestant que la personne concernée se trouve dans un état physique et psychique lui permettant d’exercer l’activité d’accueil familial de jour (al. 2); l’autorité compétente demande l’extrait de casier judiciaire de toute personne vivant dans le même foyer (al. 3); la procédure, fixée par le RLAJE, comprend notamment une enquête socio-éducative, menée par une coordinatrice, relative aux personnes candidates; elle prévoit une autorisation provisoire avant l’autorisation définitive, laquelle peut être limitée dans le temps (al. 4). A teneur de l’art. 5 RLAJE, la coordinatrice rencontre la requérante à plusieurs reprises lors de l’enquête socio-éducative; elle vérifie ses qualités personnelles et ses aptitudes, au regard des directives élaborées par le SPJ (al. 1); elle rédige un rapport à l’autorité compétente, avec son préavis (al. 4). L’autorité compétente statue (art. 7 RLAJE).
3. La décision attaquée restreint la liberté économique de la recourante.
a) Garantie par les art. 27 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst/VD, celle-ci comprend notamment le libre accès à une activité lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; cf. ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst./VD; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).
Le refus d’autoriser l’exercice d’une profession (à laquelle on peut assimiler l’interdiction, pour des motifs de police, du droit d’exercer une activité lucrative, comme en l’espèce) constitue un atteinte grave à la liberté économique; elle doit partant être contenue dans une loi au sens formel (ATF 123 I 259 consid. 2b p. 261, et les arrêts cités). La LAJE, qui institue le régime d’autorisation de l’accueil familial de jour et définit les conditions d’octroi, de suspension et de retrait de l’autorisation, constitue à cet égard la loi formelle requise (TA, arrêt GE.2006.0088 du 11 juillet 2007). Les autres conditions requises, relatives à l'intérêt public prépondérant et au respect du principe de la proportionnalité, sont remplies, selon les considérants qui suivent.
4. a) L'autorité intimée a, sur la base du rapport d'évaluation, considéré en résumé que la situation financière de la recourante l'empêchait d'être apte à offrir un accueil de qualité à un ou deux enfants; elle a surtout estimé que l'intéressée ne présentait pas toutes les qualités personnelles nécessaires pour obtenir une autorisation provisoire. Dans le cadre de la pesée des intérêts, elle a relevé que l'intérêt public en cause – soit l'intérêt bien compris des enfants - l'emportait sur les intérêts privés de la recourante à pouvoir accueillir chez elle un voire deux enfants. Sous l'angle de la proportionnalité, l'autorité intimée a souligné que la recourante n'entendait pas faire de la garde d'enfant une affaire financière et que la décision attaquée ne la privait en conséquence pas de moyens suffisants pour assurer l'entretien de sa famille.
b) De son côté, la recourante conteste la pertinence des motifs, au demeurant laconiques, qui lui sont opposés, tant en ce qui concerne le mandat de surveillance du SPJ que leur situation économique précaire. Elle fait valoir que le rapport d'évaluation sur lequel se fonde la décision attaquée n'est pas exempt de tout reproche dans la mesure où il contient des faits inexacts, incomplets et contestables et qu'il serait rempli de sous-entendus non fondés et préjudiciables pour le couple X._______. S'agissant de la situation financière de la famille, la recourante relève que ce motif n'est plus fondé dans la mesure où son mari va obtenir l'allocation d'une rente de l'assurance-invalidité et que le couple pourrait en outre recevoir des prestations complémentaires. Quoi qu'il en soit, elle insiste sur le fait qu'en dépit d'une situation précaire jusqu'ici, son mari et elle-même ont élevé avec succès un fils, qu'ils font des sacrifices évidents pour assurer l'éducation de leur fille en école privée et qu'ils ont déjà accueilli un bébé avec succès pendant un an environ. Elle précise que cette décision de retirer leur fille de l'école publique et de la placer dans une école privée a trouvé son origine dans les difficultés scolaires rencontrées par cet enfant, difficultés auxquelles la Direction des écoles de 1._______ n'a pas su ou/et pu apporter une réponse adéquate. Elle souligne que le rapport d'évaluation lui reprocherait de s'être trop occupée des devoirs de sa fille et de lui avoir à ces occasions donné des claques; elle remarque que seul un mandat de surveillance a été ordonné, sans qu'il ne soit jamais question de leur retirer la garde de leur enfant. La recourante se prévaut du fait que son mari et elle-même ont souhaité et obtenu le maintien de cette surveillance par souci de transparence, ce qui ne devrait pas se retourner contre eux. La recourante s'étonne également qu'on puisse lui reprocher d'être une maman sévère alors que certains parents se voient reprocher précisément de ne pas avoir été assez fermes; elle constate en tous cas que la sévérité dont elle a fait preuve dans l'éducation qu'elle a donnée n'a pas entamé la relation que le fils aîné porte à ses parents; celui-ci, loin de se plaindre d'avoir été la victime d'une sévérité excessive, leur apporte une aide financière. La recourante insiste sur le fait qu'elle a travaillé pendant près de cinq ans dans un établissement médico-social et que de l'avis même du Dr R._______, elle pourrait exercer une activité de dame de compagnie, ce qui démontre que ses qualités personnelles ni ses problèmes dentaires ne justifient le refus incriminé. La recourante se prévaut aussi du fait que le Dr O._______ a du reste attesté récemment de son aptitude à s'occuper de jeunes enfants. La recourante observe que si réellement son couple s'ennuie, comme le retient le rapport d'évaluation, on peut comprendre qu'il cherche à s'occuper. La recourante relève que malgré un préavis "plutôt positif" de M. M._______, assistant social au SPJ, les évaluateurs sont arrivés à la conclusion inverse. La recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir examiné, au besoin, la possibilité d'effectuer des contrôles réguliers, par exemple au niveau des repas (puisqu'un tel soupçon pourrait naître de leur situation financière) et le cas échéant, d'ordonner les mesures nécessaires de manière à remédier à d'éventuels manques ou corriger certaines difficultés, comme le prévoit l'art. 12 al. 3 OPEE avant d'ordonner une décision d'interdiction.
5. Il y a lieu d'examiner en premier lieu le motif tenant à la situation financière des époux, en analysant son incidence sur la demande d'accueil d'enfants à la journée.
Il n'est pas contesté que la famille X._______ a disposé ces dernières années de moyens financiers limités et qu'elle est très endettée (environ 200'000 francs). En l'état, on ignore quel sera le montant de la rente de l'assurance-invalidité que percevra le mari de la recourante. En l'état, le tribunal ne dispose pas d'élément permettant d'établir que leur situation financière se serait sensiblement améliorée. On peut craindre qu'à moyen terme leurs moyens financiers restent somme toute limités et que la famille d'accueil ne puisse mettre à disposition des enfants des repas équilibrés et de bonne qualité, encore que la rémunération de la maman de jour tienne normalement compte des frais effectifs des repas sur une base forfaitaire par repas. On peut également se demander si, au-delà des besoins vitaux, la situation financière très restreinte de la famille d'accueil ne serait pas susceptible d'empêcher l'exercice de certaines activités avec les enfants parce qu'elles supposeraient de délier les cordons de la bourse (achats de matériel pour bricoler, sorties payantes à la patinoire, piscine, cinéma etc..). Toutes ces interrogations peuvent en l'état rester indécises pour les motifs qui suivent.
6. a) La recourante a fourni un certificat médical daté du 24 févier 2008, établi par le Dr O._______, selon lequel son état de santé physique et psychique lui permet de s'acquitter de ses tâches auprès de jeunes enfants.
b) L'autorité intimée met en cause une telle appréciation dans la mesure où il est établi que la recourante, actuellement âgée de 53 ans, rencontre des problèmes d'épaules qui l'empêcheraient de porter des enfants en bas âge. Elle relève une problématique dentaire chez la recourante en insistant sur le fait que l'hygiène dentaire n'est pas une composante à négliger. Enfin, elle se réfère aux constatations médicales faites par la psychologue S._______ sur la personne de la recourante au plan psychologique.
c) En l'espèce, le problème orthopédique qui affecte la recourante ne paraît pas sans incidence si l'on considère que la recourante a sollicité l'autorisation d'accueillir un à deux enfants âgés de 14 semaines à 12 ans et qu'un petit enfant accueilli à la journée par la recourante pourrait souffrir du fait que celle-ci ne pourrait pas le porter aussi souvent qu'il en aurait besoin ou envie. Même si le mari de la recourante pourrait à première vue soulager celle-ci dans cette tâche pour autant qu'il ne vaque pas lui-même à ses propres occupations, il reste que la requérante n'apporte pas prima facie toutes les garanties voulues du point de vue de son état de santé général.
Les parties évoquent aussi le problème dentaire affectant la recourante. En l'état, le tribunal ne dispose pas d'élément autre que le rapport d'évaluation à cet égard. Or, si l'on en croit ce rapport d'évaluation, l'aspect physique de la recourante pourrait "effrayer un enfant" de sorte qu'il ne s'agit pas à a priori d'une condition favorable dès lors qu'un enfant ne devrait pas avoir à affronter, le cas échéant, un sentiment de répulsion à l'égard de la personne qui le garderait. On relèvera que dans son complément d'expertise, le Dr R._______, qui est un médecin spécialisé en chirurgie orthopédique, n'a pas été mandaté pour se prononcer sur cette question dentaire.
Enfin, il résulte du rapport de Mme S._______ que la recourante présente notamment une "fatigabilité intellectuelle", une "irritabilité" et une "sensibilité au stress". Or, le fait de s'occuper toute la journée d'un voire deux enfants, en plus de la tenue du ménage, n'est pas de tout repos. Cette activité requiert beaucoup d'énergie tant sur le plan physique que psychique. On peut donc légitimement se demander si la recourante, qui est âgée de 53 ans, présente, dans ces conditions, en tous cas la résistance psychologique voulue, sachant que la recourante est déjà préoccupée par une situation personnelle difficile (en particulier par des soucis d'argent et des craintes concernant l'avenir de sa fille qui rencontre des difficultés scolaires).
d) En résumé, on peut douter du fait que les conditions de l'art. 17 al. 2 LAJE relatives à l'état physique et psychique de la recourante seraient entièrement remplies, en dépit de la teneur positive du certificat médical récent du Dr O._______, dans la mesure où la recourante ne paraît pas se trouver dans les meilleures dispositions de santé et d’esprit pour assumer les tâches qu’elle revendique.
7. Conformément à l'art 5 OPEE et à l'art. 5 RLAJE, la requérante doit posséder en outre des qualités personnelles et des aptitudes éducatives.
a) Les parties sont divisées sur la portée que revêt le mandat du SPJ qui est toujours chargé de la surveillance éducative de la fille du couple X._______.
Il résulte du rapport d'évaluation que ce mandat a été institué à la suite de plaintes de la jeune D._______ qui recevait à l'époque des gifles et se voyait également tirer les cheveux par sa mère dans le cadre de l'exécution de devoirs à la maison. D'emblée, il faut constater que la recourante, enfant, a elle-même été confrontée avec sa mère à un problème similaire; devenue adulte, elle n'a pas pu apporter à sa fille une réponse différente de celle qu'elle avait connue, répétant un schéma de violence qu'elle avait elle-même vécu. Le fait que la recourante n'ait pas pu prendre de la distance par rapport à sa propre histoire invite à la plus grande prudence, ce d'autant plus que l'intéressée s'est présentée comme personne sévère et qu'elle semble disposer de peu de ressources personnelles. Mme S._______ a d'ailleurs relevé que la recourante avait du reste aussi une conscience faible de ses propres limites cognitives.
A la décharge de la recourante et de son mari, il faut relever qu'ils ont pu finalement faire face à la situation avec l'aide du SPJ; ils ont admis les difficultés de leur enfant et ont accepté de faire le sacrifice nécessaire pour la placer en école privée de manière à obtenir un encadrement adapté à la situation. Le tribunal retient de cet épisode – dont on peut imaginer sans peine qu'il a été douloureux – que la recourante et son mari ont - dans un premier temps du moins - été dépassés par les difficultés qui se présentaient, mais qu'ils ont ensuite trouvé, avec l'aide nécessaire, une réponse satisfaisante. Il n'apparaît pas déterminant de trancher les tenants et les aboutissants du conflit qui les a opposés à la Direction des écoles de 1._______ qui n'est plus d'actualité. Cela étant, il reste que la grande majorité des parents n'ont pas besoin d'être soutenus par le SPJ dans les problèmes qu'ils rencontrent avec leurs enfants et que l'existence de ce mandat de surveillance invite donc à la plus grande prudence, même s'il peut apparemment être levé à tout moment à la demande du couple X._______.
Le fait que le couple ait réussi à élever sans problème leur enfant aîné ne conduit pas à une autre appréciation. En l'état, on se bornera à relever que cet enfant vit actuellement éloigné de ses parents (en Angleterre), ayant pris de la distance sur le plan géographique en tous cas par rapport à sa famille à laquelle il reste néanmoins très attaché. On peut en tous cas s'interroger valablement sur les raisons pour lesquelles le fils a été placé en internat à 3._______ jusqu'en 6ème année. On ne trouve aucune explication quant au fait que cet enfant n'a pas vécu pendant les années en question au sein de sa famille.
Quant au bébé que les époux X._______ ont gardé pour le plus grand bonheur pour une année, il faut néanmoins relever que de l'aveu même de la recourante, la relation avec la mère de cet enfant s'était finalement avérée "assez compliquée", selon le rapport d'évaluation.
b) Le fait qu'en soi le représentant du SPJ, M. M._______ ait présenté de prime abord un "préavis plutôt positif" indique que son appréciation n'en comportait pas moins certaines réserves. De toute manière, il ne pouvait préjuger des conclusions à intervenir dans le cadre du rapport d'évaluation, ni se substituer à celui-ci.
c) S’occuper continuellement d’enfants, en plus de la tenue du ménage, n’est pas une tâche aisée. Il s'agit d'une activité qui requiert beaucoup d’énergie, physique et psychique, une forte résistance à la pression et au stress. En outre, il faut disposer d'autres aptitudes telles qu'une une grande capacité d’adaptation, d’écoute et d’attention, de la fermeté et de la douceur, un sens aigu de l’organisation et le goût de développer les dons de l’enfant, notamment par le jeu.
Or, à lire le rapport d'évaluation, la recourante ne paraît pas remplir toutes les qualités personnelles évoquées. Elle a notamment indiqué qu'elle était favorable à un système d'¿ucation sévère et punitif. Ce schéma, qui trouve assurément sa justification dans certaines circonstances, paraît néanmoins trop rigide et trop peu nuancé pour répondre à toutes les situations pouvant se présenter avec un enfant, d'autant plus s'il est très jeune et par conséquent vulnérable. Si l'on considère que la recourante a effectué des tests qui ont déjà montré chez elle une conscience faible de ses limites cognitives, l'existence de troubles séquellaires des apprentissages, un manque du mot en conversation courante, un discours parfois embrouillé, on peut avoir de sérieux doutes quant aux compétences personnelles et éducatives de la recourante. En effet, en présence de capacités socio-éducatives chez la recourante guère étendues, on peut craindre objectivement que celle-ci ne puisse pas faire des jeux éducatifs avec les enfants, ni qu'elle puisse les aider à faire les leçons et qu'elle propose davantage du gardiennage qu'un accueil de qualité.
8. a) Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat escompté par un moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).
b) La décision attaquée refuse à la recourante la possibilité d’accueillir des enfants à la journée contre rémunération. La recourante propose de se soumettre au besoin à des contrôles réguliers qui pourraient si nécessaire déboucher sur la mise en œuvre de différentes mesures. En l'espèce, l'ensemble des éléments évoqués aux considérants précédents sont cependant tels au stade de la requête initiale qu'une telle solution doit être écartée du point de vue de l'intérêt de l'enfant. Il existe une conjonction d'éléments qui permettent de douter très sérieusement de la capacité de la recourante à offrir un accueil de qualité à deux enfants à la journée, que ce soit du point de vue de sa situation personnelle, de son état de santé notamment sur le plan psychologique et de manière plus générale, au regard de ses compétences personnelles. On ne pouvait attendre de l'autorité intimée qu'elle prenne un tel risque en délivrant une autorisation provisoire. Dans le cadre de la pesée des intérêts, l'intérêt personnel de la recourante à "remplir" en quelque sorte "le vide de son existence" ne saurait l'emporter sur celui des enfants placés à recevoir un accueil de qualité à tous points de vue.
La décision attaquée, qui ne procède pas d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée, est confirmée.
9. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat. Bien que l'autorité intimée obtienne gain de cause, il paraît équitable de ne pas luis allouer des dépens (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 14 avril 2008 par la Commune de 1._______ est confirmée.
III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.