TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 septembre 2009
Composition
M. Xavier Michellod, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs.
recourante
X.________Sàrl, à 1********,
autorité intimée
Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par Service de l'emploi, à Lausanne,
Objet
Divers
Recours X.________Sàrl c/ décision du Service de l'emploi du 29 novembre 2007 (facturation des frais de contrôle)
Vu les faits suivants
A. Lors d'un contrôle sur le chantier « Poste de Morges en transformation » effectué le 8 novembre 2007 par des délégués au contrôle des chantiers de la construction dans le canton de Vaud, il a été constaté diverses infractions aux dispositions du droit des étrangers et du droit des assurances sociales, commises par la société X.________Sàrl (ci-après : la société, ou la recourante). Le contrôle a fait l'objet le 21 novembre 2007 d'un rapport de constat circonstancié (n° 2007.2148) comptant 31 pages, y compris diverses photos.
B. Le 29 novembre 2007, le Service de l'emploi a rendu une décision de facturation des frais de contrôle; il a mis à la charge de la société, en sa qualité d'employeur, les frais occasionnés par le contrôle et son suivi administratif pour un montant total de 937 fr. 50 (représentant 12h30 de travail au tarif de 75 fr. de l'heure). Il a précisé que la facturation des frais de contrôle était indépendante des mesures administratives et/ou pénales qui pourraient être prises à l'encontre de l'employeur en fonction des infractions constatées.
C. Le 13 décembre 2007, la société, agissant par son gérant Y.________, a interjeté recours auprès du Service de l'emploi à l'encontre de la décision du 29 novembre 2007, et demandé à ce que la facturation des frais de contrôle soit revue. Elle n’a en revanche pas contesté les autres décisions prises à son encontre, et en particulier celle prise en application de la LEtr. Le Service de l'emploi a transmis cet acte à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal commme objet de sa compétence, le 11 janvier 2008.
D. Dans ses déterminations du 11 février 2008, le Service de l'emploi conclut au rejet du recours. La recourante n'a pas présenté de déterminations dans le délai imparti.
Considérant en droit
1. Déposés dans le délai de trente jours prévu par l'art. 85 de loi vaudoise du 5 juillet 2007 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. La LEmp a notamment pour but de lutter contre le travail illicite (art. 1er al. 2 let. f et 72 LEmp). D’après l’art. 73 LEmp, est considérée comme illicite toute activité salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales (al. 1er); par travail illicite, il faut entendre non seulement l'emploi de travailleurs étrangers en violation des dispositions du droit des étrangers ou d’une convention collective (al. 2 let. a et d), mais aussi l'emploi de travailleurs non déclarés aux assurances sociales obligatoires (al. 2 let. b) ou aux autorités fiscales notamment (al. 2 let. f et g). Les personnes chargées des contrôles peuvent en particulier pénétrer à tout moment dans une entreprise ou dans tout autre lieu de travail, exiger tous les renseignements nécessaires et notamment contrôler les permis de séjour et de travail (art. 75 LEmp). Les personnes chargées des contrôles consignent les constatations relatives au travail illicite dans un rapport (art. 77 LEmp). En ce qui concerne plus particulièrement le recouvrement des frais de contrôle, l’art. 79 al. 1er LEmp prévoit qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y compris les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs et entreprises contrôlés. Le règlement d’application de la LEmp du 7 décembre 2005 (RLEmp; RSV 822.11.1) précise à son art. 44 que le recouvrement des frais de contrôle est exigé en cas d’infractions aux dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales et de l’imposition à la source, ainsi qu’en cas de récidive à tout type de travail illicite (al. 1er); le montant des frais occasionnés est calculé en fonction du temps consacré au contrôle et à son suivi, au tarif de 75 fr. par heure (al. 2).
3. En l'espèce, la recourante conteste en partie les infractions relevées lors du contrôle du 8 novembre 2007. Elle soutient que AZ.________ ne travaillait pas sur le chantier, mais accompagnait son frère, BZ.________, qui lui-même effectuait simplement une journée d’essai et avait renoncé à travailler pour son compte. De son côté, l’intimée rappelle les déclarations des uns et des autres, consignées dans le rapport du 21 novembre 2007. Dans la mesure où la recourante ne présente aucun élément de nature à infirmer le contenu du rapport, et n’a au surplus pas contesté la version des faits présentée par l’autorité intimée dans le cadre des procédures parallèles, il y’a lieu d’admettre l’existence de travail illicite.
Lorsque le travail illicite est – comme en l'espèce – avéré, le montant des frais de contrôle ne varie ni en fonction du caractère intentionnel ou non des infractions commises, ni en fonction du type ou du nombre d’infractions aux prescriptions légales constatées, mais doit être calculé en fonction du temps qui a été effectivement consacré au contrôle et à son suivi administratif (cf. arrêt GE.2007.0148 du 28 septembre 2007 consid. 1c et les nombreuses références citées). Dès l’instant où il y a eu constatation de travail illicite, le recouvrement des frais de contrôle peut ainsi être exigé.
4. a) A la différence de l'impôt qui est dû indépendamment de toute contre-prestation concrète pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du bien commun, la taxe causale constitue la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un service appréciable économiquement (ATF 132 II 371 consid. 2 p. 374 ss; 131 II 271 consid. 5.1 p. 276, traduit et résumé in RDAF 2006 I p. 675; RDAF 1977 p. 55, 57; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 3e éd., Bâle 2007, § 1 n° 6 ss pp. 4-5).
b) L’art. 72 LEmp prévoit que le Conseil d’Etat instaure des mesures visant à lutter contre le travail illicite dans le but d’améliorer la prévention, de renforcer les mécanismes de contrôles et de sanctions (al. 1er), le Service de l’emploi mettant en œuvre ces mesures (al. 2). Lorsque, en cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi met, en vertu de l'art. 79 al. 1er LEmp, les frais occasionnés par le contrôle à la charge des employeurs, travailleurs et entreprises contrôlés, on est en présence d’une taxe causale dans la mesure où l’Etat, en prenant des mesures pour lutter contre le travail illicite, accorde une prestation ou un avantage spécifique aux employeurs; ces mesures visent en effet à lutter contre les distorsions de concurrence entre personnes appartenant à la même branche économique, car l’employeur qui ne respecte pas toutes les prescriptions légales dispose d’un avantage indu par rapport à ses concurrents. Certes, la facturation des frais de contrôle constitue aussi une sanction pour la violation de prescriptions légales. En ce sens, elle s’apparente aux amendes, puisque tous les employeurs ne s’acquittent pas des frais de contrôle mais uniquement ceux qui ont enfreint les prescriptions légales en la matière. Cela ne change rien à la nature juridique des frais de contrôle qui peuvent être qualifiés de taxes causales (arrêt GE.2006.0225 du 28 juin 2007 consid. 3b).
La délégation législative accordée en l'espèce au Conseil d’Etat pour fixer la quotité des frais de contrôle occasionnés est très générale. En principe, une telle délégation ne peut être considérée comme suffisante que si les principes de la couverture des frais et de l’équivalence sont respectés (arrêt GE.2007.0155 du 18 janvier 2008 consid. 2; Oberson, op. cit., § 3 n° 9 p. 28).
Le principe de la couverture des frais s’applique aux contributions causales dépendantes des coûts, lorsqu'elles ne reposent pas sur une base légale au sens formel (suffisamment déterminée) ou lorsque le législateur a expressément indiqué ou indirectement laissé entendre que la contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe implique que le produit total des émoluments ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188).
Le principe de l'équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid 3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que l’émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation. S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde exactement au coût de la prestation visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 5; 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; 106 Ia 241 consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts: eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003, 505, 522 ss).
Il est rappelé à cet égard que le tarif horaire de 75 fr. fixé par l’art. 44 al. 2 RLEmp a été jugé par le Tribunal administratif comme un montant raisonnable, eu égard aux qualifications et connaissances juridiques nécessaires aux inspecteurs appelés à procéder à un tel contrôle (arrêt GE.2007.0148 du 28 septembre 2007 consid. 2f et les références citées).
5. En conformité avec la jurisprudence récente du tribunal (arrêt GE.2007.0148 du 28 septembre 2007 consid. 2e et les nombreuses références citées) qui considérait que lorsqu’il n'existait au dossier aucun état détaillé des heures des délégués, il y avait violation du droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., l'autorité intimée a indiqué dans la décision attaquée le détail des opérations de contrôle. En l'espèce, la décision attaquée détaille comme suit le temps consacré au contrôle de l'entreprise:
"Nbre(s) de délégué (A) et temps de déplacement et de travail (B): A B
· déplacements (forfaitaire) 2 2h00
· contrôle de l'effectif et des conditions de travail (sur site) 2 2h00
· collaboration avec les Autorités de Police 0 0h00
· examen administratif des pièces concordantes 1 1h15
· vérifications auprès des instances concernées 1 1h30
· rédaction de courriers et rapport en relation avec le contrôle 1 5h45
Temps total du traitement administratif 12h30".
Ce décompte n’est pas contesté par la recourante, et il apparaît conforme à la réalité du travail effectué. La décision entreprise doit ainsi être confirmée et le recours rejeté.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l’emploi du 29 novembre 2007 est confirmée.
III. Les frais de justice, arrêtés à 100 (cent) francs, sont mis à la charge de la recourante
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 septembre 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.