TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 juin 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Guy Dutoit et M. Jean-Claude Favre, assesseurs; M. Hermann Addor, greffier.
Recourants
1.
X._______ SA, à Lausanne, représentée par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne
2.
Y._______, à Lausanne, représenté par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Service de l'économie, du logement et du tourisme, représenté par la Police cantonale du commerce, à Lausanne
Objet
Recours X._______ SA et Y._______ c/ décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 22 novembre 2007 (avertissement avec menace d'interdiction de débiter des boissons alcooliques)
Vu les faits suivants
A. Le 29 mai 2007, le Département de l¿économie du canton de Vaud a délivré une licence de café-restaurant valable du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2011 pour l¿établissement "A._______" (ci-après: l'établissement) sis à l'avenue 1._______ à Lausanne, licence lui permettant notamment de servir des mets et des boissons avec et sans alcool. L'autorisation d'exercer était accordée à Y._______ et l'autorisation d'exploiter à X._______ SA.
B. Le 1er novembre 2007, l'agente B._______, de la police municipale de Lausanne, a établi à l'intention de la cheffe du Service de la police du commerce de la ville de Lausanne un rapport d'intervention (ci-après: le rapport), dont le contenu est le suivant:
"Litige dans un établissement
Le samedi 13 octobre 2007 à 0020.
1005 Lausanne, avenue du 1._______, café restaurant "A._______".
[¿]
Intervention effectuée en compagnie de l'app C._______ ***.
Au jour et à l'heure précités, nos services étaient sollicités par le gérant dudit établissement pour un perturbateur qui avait dû être maîtrisé.
Sur place, la situation était calme. Le perturbateur avait quitté les lieux. M. D._______ [gérant de l'établissement, réd.] nous a désigné l'auteur, lequel descendait la rue Etraz. Peu après, il a été interpellé et identifié comme étant M. E._______. Ce dernier était fortement sous l'influence de l'alcool.
Des déclarations des deux parties, il ressort ce qui suit :
M. E._______ a consommé passablement de boissons alcoolisées dans ledit restaurant. Etant donné qu'il perturbait la bonne marche de l'établissement, M. D._______ a décidé de le faire quitter le restaurant. M. E._______ n'a pas accepté cette décision et a déchiré la chemise d'un serveur. Vu ce qui précède, il a été mis à la porte manu militari et a dû être mis au sol. Puis, M. E._______ a repris ses esprits et a quitté les lieux.
Précisons que M. E._______ nous a déclaré qu'il avait reçu plusieurs coups, dans le visage, par les employés du restaurant. Par contre, il ne portait aucune trace de coups sur le visage, ni de blessures apparentes.
Messieurs D._______ et E._______ nous ont déclaré ne vouloir donner aucune suite pénale à cette affaire.
Au terme des contrôles, M. E._______ a été prié de regagner son domicile.
A la date du 16 octobre 2007, à 1430, M. F._______ [tuteur de E._______, réd.] a été contacté téléphoniquement afin d'être informé de ce qui précède. Il a déclaré qu'il avait vu M. E._______ peu avant et qu'il ne lui avait rien dit au sujet de cette affaire."
C. Se fondant sur le rapport précité, le chef de la Police cantonale du commerce a notifié, le 22 novembre 2007, deux mêmes décisions d'avertissement avec menace d'interdiction de débiter des boissons alcooliques, l'une adressée à X.________ SA et l'autre au café-restaurant A._______ à l'attention de Y._______. Le contenu des dites décisions était le suivant:
"Nous nous référons au rapport établi par la Police municipale de Lausanne le 1er novembre 2007 suite à une intervention effectuée dans votre établissement en date du samedi 13 octobre 2007.
A cette occasion, le personnel du corps de police est intervenu au café-restaurant A._______ à la demande de Monsieur D._______, gérant, pour un client fortement sous l'emprise de l'alcool qui perturbait la bonne marche du service. Il ressort des déclarations des deux parties que l'individu en question avait consommé passablement de boissons alcoolisées dans votre établissement
[¿]
Cette façon de procéder n'est pas acceptable. Au vu de ce qui précède, nous serions en droit de vous dénoncer à l'autorité compétente. Toutefois, dans un esprit d'information plutôt que de répression, nous y renonçons pour cette fois. Cependant, nous vous informons que nous donnons au présent courrier la valeur d'un avertissement au sens de l'article 62 LADB.
Nous vous demandons de bien vouloir respecter strictement les dispositions légales en vigueur. Nous vous informons qu'en cas de non respect de ce qui précède, notre service prendra les mesures administratives qui s'imposent en vue d'interdire tout service et toute vente d'alcool dans votre établissement.
[¿]
Conformément aux articles 55 LADB et 13 et 21 du règlement du 20 décembre 2006 sur la taxe, les émoluments et les contributions à percevoir en application de la LADB, un émolument de CHF 200.-vous sera prochainement facturé pour les frais administratifs engendrés.
[¿]
D. X._______ SA et Y._______, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Gilles Robert-Nicoud, ont recouru contre les décisions précitées devant le Tribunal administratif le 11 décembre 2007 en concluant, avec suite de frais et dépens, à leur annulation. Ils contestent pour l'essentiel les constatations de fait telles qu'elles ressortent des décisions du Service de l'économie, du logement et du tourisme (ci-après: le SELT) du 22 novembre 2007 et requièrent dès lors la production du rapport de police du 1er novembre 2007 sur lequel elles se fondent. Ils font aussi valoir que le fait de notifier deux décisions est constitutif d'une inégalité de traitement puisque, pour de nombreux établissements, le titulaire de l'autorisation d'exercer ne fait qu'un avec le titulaire de l'autorisation d'exploiter. Ils considèrent enfin qu'une pleine journée de travail pour ces deux avertissements paraît excessif, de sorte que les émoluments facturés doivent être, sinon annulés, du moins réduits.
E. L'autorité intimée s'est déterminée le 25 janvier 2008 en concluant, avec suite de frais, au rejet du recours. S'appuyant sur le rapport d'intervention du 1er novembre 2007, elle considère, à la suite d'une pesée des intérêts en présence, que l'avertissement prononcé constitue une sanction suffisante et proportionnée, notamment au regard de la lutte conduite à l'échelon national depuis 2000 contre l'abus d'alcool (Plan national d'action alcool 2000). Après avoir pris connaissance des faits figurant dans le rapport de police du 1er novembre 2007, elle estime que l'avertissement se justifiait de par le fait que des boissons alcoolisées avaient été servies à E._______, alors que ce dernier se trouvait en état d'ébriété et que, de surcroît, d'autres boissons auraient dû lui être proposées avant qu'il ne perturbe la bonne marche du service et ne soit ainsi invité à quitter l'établissement. En outre, les exploitants n'avaient pas fait précédemment l'objet d'un avertissement dans le cadre de l'exploitation du café-restaurant en cause.
L'autorité intimée soutient par ailleurs que le prélèvement du double émolument de 200 fr. se justifie compte tenu du travail effectué, la double notification de la décision entreprise n'étant de surcroît contraire ni à l'article 37 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), ni à son article 62.
F. Par écriture du 3 mars 2008, les recourants ont contesté le fait que E._______ ait consommé des boissons alcoolisées dans l'établissement "A._______". Ils ont derechef requis production du rapport de police du 1er novembre 2007, qui leur a ultérieurement été transmis, mais sur lequel ils ne se sont toutefois pas déterminés.
G. Conformément à l'article 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
Considérant en droit :
1. Conformément à l'article 31 alinéa 1er LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'occurrence, le recours a été déposé dans le délai prévu par la loi et il satisfait aux conditions formelles énoncées à l'article 31 alinéas 2 et 3 LJPA.
2. La loi vaudoise sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002 (ci-après: LADB; RSV 935.31) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, remplaçant l'ancienne loi sur les auberges et les débits de boissons du 11 décembre 1984. Son article 50 alinéa 1er lettre a dispose qu'il est interdit de servir et de vendre des boissons alcooliques aux personnes en état d'ébriété.
Sous l'angle des sanctions, l'article 61 LADB prévoit ce qui suit:
"Le département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de dix jours à six mois en cas d'infraction, grave ou réitérée, aux dispositions de la présente loi en rapport avec le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool".
L'article 62 LADB a la teneur suivante:
"Dans les cas d'infractions de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer, de l'autorisation d'exploiter ou de l'autorisation simple au sens de l'article 4".
Les sanctions administratives n'ont pas tant pour but de punir que d'obtenir le respect des règles légales. Dans l'application de ces sanctions, l'administration est liée par les principes généraux du droit administratif. En particulier, le principe de la proportionnalité (garanti par l'art. 5 al. 2 Cst) implique, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate (P. Moor, Droit administratif, volume II, 2e éd., Berne 2002, p. 118; U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, nos 1148 et 1150, p. 246 s.). Ainsi, de manière générale, l'avertissement prépare et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la proportionnalité.
L'avertissement au sens de l'article 62 LADB constitue certes une mesure plus légère que l'interdiction de vendre des boissons alcoolisées. Il n'en demeure pas moins qu'il représente une mise en garde prononcée à titre éducatif et forme pour l'administré concerné un antécédent. En ce sens, l'avertissement comporte la menace d'une sanction plus lourde en cas de nouvelle infraction aux règles légales (cf. l'arrêt rendu par le Tribunal administratif du canton de Vaud le 2 mars 2007 dans la cause GE.2006.0179).
3. En l'occurrence, se fondant sur le rapport d'intervention de la police municipale de Lausanne du 1er novembre 2007, le SELT a considéré qu'il se justifiait de prononcer un avertissement à chacun des titulaires d'autorisation, avec menace d'interdiction de débiter des boissons alcooliques en cas de récidive, au motif que E._______ (ci-après: le perturbateur) aurait consommé passablement de boissons alcoolisées au sein de l'établissement, ce qui est du reste formellement contesté par les recourants. Ceux-ci soulignent que l'intéressé est sujet à des troubles du comportement, qu'il était calme lorsqu'il a pénétré dans l'établissement et que c'est lorsqu'il a été prié de quitter le café-restaurant après avoir attiré l'attention sur lui qu'il est devenu agressif. Les recourants indiquent aussi que l'individu paraît connu des services de police.
4. La maxime inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110 V 48 consid. 4a et la jurisprudence citée). Elle doit procéder spontanément aux investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des parties) sans être limitée par les allégués et les offres de preuves des parties. C'est à elle qu'incombe la responsabilité de l'établissement des faits pertinents et, dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les règles habituelles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas (R. Rhinow/H. Koller/C. Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1996, nos 904, 905 et 1119, pp. 174 et 217; A. Kölz/I. Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 105, p. 37; U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, op. cit., nos 1623 ss, p. 351 s.; ATF 112 Ib 65 consid. 3). Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8 consid. 3b et P. Moor, op. cit., p. 259). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout ce qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (ATF 104 V 209 consid. b et les arrêts cités).
En l'espèce les constatations de fait qui résultent de la décision attaquée sont très sommaires, pour ne pas dire lacunaires. Elles se réfèrent pour l'essentiel au rapport d'intervention de la police du 1er novembre 2007, lequel résume les interventions "des deux parties", dont il résulterait que le perturbateur "a consommé passablement de boissons alcoolisées dans ledit restaurant". Ce point, décisif pour savoir si une faute peut être imputée au personnel de l'établissement, est formellement contesté par les recourants, qui allèguent que le perturbateur connaît des troubles du comportement, qu'il est de surcroît connu des services de police et que ce n'est qu'après avoir consommé deux verres de vin qu'il est subitement devenu excité, et même agressif, lorsqu'il a été prié de quitter les lieux. Si la police du commerce n'avait pas statué sans donner préalablement aux intéressés l'occasion de se faire entendre, elle aurait pu vérifier, dans un premier temps, les dires des deux parties susmentionnées, après en avoir déterminé l'identité, de manière à ce qu'il puisse être établi que des boissons alcoolisées avaient été servies au perturbateur dans l'établissement "A._______" alors qu'il se trouvait déjà et visiblement en état d'ébriété. Or, en l'état, cet élément central pour la solution du litige n'est pas prouvé. Le seul fait que le perturbateur ait été appréhendé seulement après avoir quitté l'établissement et qu'il ait été à ce moment-là sous l'influence de l'alcool ne suffit pas pour admettre que le café-restaurant "A._______" aurait dû refuser de lui servir une boisson alcoolisée. La police du commerce ne pouvait ainsi se fonder sur les seules constatations consignées dans le rapport d'intervention du 1er novembre 2007 pour en inférer l'existence d'agissements visés par l'article 50 alinéa 1er lettre a LADB.
Au vu de ce qui précède, force est donc de constater que les seuls éléments qui peuvent être considérés comme admis ou prouvés sur la base du dossier constitué par le SELT apparaissent singulièrement insuffisants pour justifier l'avertissement prononcé. Il apparaît ainsi que l'autorité intimée n'a pas établi de manière suffisante et complète les faits sur lesquels elle entend fonder sa décision. Pour ce motif, cette dernière doit être annulée.
5. Au reste, dans le cadre de la présente procédure, les recourants ont sollicité l'audition par le tribunal de céans de témoins. Il n'appartient toutefois pas à l'autorité de recours de procéder elle-même à une administration des preuves que l'autorité administrative a négligé d'effectuer correctement. Même si cette manière de procéder permettrait de réparer l'existence du déni de justice formel dont la procédure administrative est entachée (cf. B. Bovay, Procédure administrative, Lausanne 2000, p. 177 et les références citées), elle aurait pour effet de priver les recourants du bénéfice d'une double instance (qui est d'assurer le contrôle de la légalité ¿ voire dans certains cas de l'opportunité ¿ d'une décision censée prise au terme d'une procédure régulière, et non de remédier aux vices de procédure commis par l'instance inférieure). Cette solution s'impose d'autant plus lorsque, comme en l'espèce, les dispositions légales applicables se servent de concepts juridiques indéterminés, laissant à l'autorité de première instance une très grande latitude de jugement, sur laquelle le contrôle de l'autorité de recours ne s'exercera qu'avec une certaine retenue. Le justiciable est alors en droit d'attendre que la décision de première instance soit prise en parfaite connaissance de cause, dans le respect des règles essentielles de procédure. Il appartiendra donc au SELT, s¿il persiste dans sa volonté d'adresser un avertissement aux recourants, d¿établir avec exactitude les faits qui peuvent leur être imputés avant de rendre une nouvelle décision.
6. Vu le sort du recours, le présent arrêt sera rendu sans frais.
En application de l'article 55 LJPA, il convient d'allouer des dépens aux recourants qui obtiennent gain de cause et ont agi par l'intermédiaire d'un avocat inscrit au barreau, soit d'un mandataire offrant une représentation juridique qualifiée.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 22 novembre 2007, prononçant à l'encontre des recourants un avertissement avec menace d'interdiction de débiter des boissons alcooliques, est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV. L'Etat de Vaud versera aux recourants, par l'intermédiaire du Service de l'économie, du logement et du tourisme, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 juin 2008/san
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.