TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juin 2008
Composition
M. Vincent Pelet, président; M. François Kart et M. Pascal Langone, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
X._______, à 1._______, représenté par l'avocat Alain VUITHIER, à Lausanne,
Autorité intimée
Police cantonale du commerce, à Lausanne,
Objet
Police du commerce (sauf LADB)
Recours X._______ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 30 octobre 2007 ordonnant la fermeture du salon "A._______" à 1._______
Vu les faits suivants
A. X._______, né le 24 octobre 1956, exploite depuis le 1er février 2007 l'établissement "A._______", à 1._______. Le 21 mars 2007, il a remis à la Police cantonale du commerce le formulaire d'annonce pour salon au sens de la loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05).
B. Le 15 mai 2007, la police de sûreté a procédé à un contrôle des locaux du "A._______". Selon le rapport établi par l'inspecteur B._______, sur les six prostituées présentes, cinq, originaires de Roumanie et du Brésil, ne disposaient d'aucune autorisation de séjour et de travail. En outre, deux d'entre elles n'étaient pas inscrites dans le registre visé à l'art. 13 LPros. Par ailleurs, la consultation de ce registre a révélé que plusieurs autres prostituées avaient exercé leur activité dans l'établissement entre février et mai 2007, sans disposer d'autorisation de séjour et de travail. Entendu le 22 mai 2007, X._______ a fait en particulier les déclarations suivantes:
"L'établissement est ouvert 7 jours sur 7, de 15h00 à 03h00 du matin. Je gère cet établissement comme un club de rencontres. Les filles viennent dans le club et s'annoncent pour me demander si elles peuvent travailler. Je fais une copie de leur pièce d'identité et je les laisse travailler. Je ne procède à aucun contrôle en particulier de leurs papiers. Je lis juste leur nom pour le reporter dans le registre. Je ne vérifie pas leur nationalité, ni leur âge. [¿]
Je n'ai jamais fait de publicité pour recruter des filles. Je songe à en faire dès maintenant pour trouver des filles qui possèdent des autorisations de travail.
[¿]
Je savais que je n'avais [réd. pas] le droit de laisser exercer des filles roumaines dans l'établissement. Comme on a que ce genre de filles qui se présentent, j'ai pris le risque et je suis prêt à assumer les conséquences.
[¿]
¿je n'ai pas eu le temps d'inscrire la brésilienne dans le registre car c'était son premier soir. Vous êtes arrivés moins d'une heure après l'ouverture, je n'ai pas eu le temps de l'inscrire. Vous me parlez d'une roumaine qui n'était pas inscrite non plus, je ne vois pas de laquelle vous parlez. Généralement les filles ne travaillent pas une soirée complète sans que les interpelle pour les identifier et les enregistrer."
En raison de ces faits, la Police cantonale du commerce a notifié le 26 juin 2007 un avertissement à X._______. Elle lui a rappelé les obligations qui lui incombaient en vertu de la LPros et l'a rendu attentif au fait que son salon pourrait être fermé en cas de nouveau manquement. Elle lui a en outre imparti un délai pour faire valoir son droit d'être entendu.
Par lettre du 18 juillet 2007, l'intéressé a indiqué qu'il ne contestait pas l'avertissement reçu, admettant avoir omis d'inscrire sur le registre le nom de quelques-unes des prostituées qui travaillaient dans son établissement. Il a précisé que cet oubli n'était toutefois pas intentionnel et qu'il s'engageait désormais à tenir scrupuleusement à jour le registre de son salon.
C. Par prononcé sans citation du 12 juillet 2007, le Préfet du district de Morges a reconnu X._______ coupable d'infractions à la loi fédérale du 29 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; abrogée et remplacée depuis le 1er janvier 2008 par la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers [LEtr; RS 142.20]) et à la LPros en raison des faits constatés par la police de sûreté lors de son contrôle du 15 mai 2007 et l'a condamné à une amende de 1'000 francs. L'intéressé a fait appel de cette décision.
D. Le 23 août 2007, la police de sûreté a procédé à un nouveau contrôle des locaux du "A._______". A cette occasion, les enquêteurs ont constaté que cinq prostituées (dont deux avaient déjà été interpellées lors du contrôle du 15 mai 2007), originaires du Brésil, de Roumanie et de Bulgarie, étaient en situation irrégulière au regard de la police des étrangers. En outre, une d'entre elles ne figurait pas dans le registre. X._______ a été entendu le 29 août 2007. On extrait du procès-verbal de son audition les passages suivants:
"D.2. Le 15 mai 2007, un contrôle a été effectué dans l'établissement du A._______, à 1._______. A cette occasion plusieurs jeunes femmes, en situation irrégulière dans notre pays, s'adonnant à la prostitution ont été recensées. A l'époque des faits, il apparaissait déjà qu'en votre qualité de directeur de l'établissement vous encaissiez certains montants à ces filles. Jeudi 23 août dernier, un nouveau contrôle a eu lieu à cet endroit. Là également, nous avons constaté que les prostituées ne bénéficiaient d'aucune autorisation. Que pouvez-vous dire à ce sujet?
R. [¿] Il est exact que par rapport au mois de mai dernier, certaines filles sont parties et d'autres sont arrivées. Comme vous avez pu le constater, je note leur nom dans un registre. Pour répondre à votre question, il est exact que le nom de l'une d'entre elles ne figurait pas encore dans ce livre. Je n'avais simplement pas eu le temps de le faire, car elle venait d'arriver.
[¿]
D.4. Lors de votre dernière audition en mai 2007, vous aviez été clairement informé que les filles de votre bar se trouvaient en situation irrégulière et que, de ce fait, vous aviez également enfreint les dispositions de la LFSEE et de la LPros. Pour quelle raison ne nous êtes vous pas mis en règle?
R. J'ai bien cherché à trouver des filles disposant des autorisations nécessaires, mais je n'en ai pas trouvé. J'ai donc dû me résoudre à continuer avec les filles qui se trouvaient chez moi.
[¿]
D.7. Avez-vous commis d'autres délits?
R. Non. Je suis actuellement à la recherche de quelqu'un qui pourrait être en mesure de me proposer des filles possédant les autorisations nécessaires, mais ce n'est pas facile."
E. Par décision du 30 octobre 2007, la Police cantonale du commerce a ordonné la fermeture définitive du salon "A._______", en se référant expressément à l'art. 16 let. b LPros. Elle a relevé en outre les "violations réitérées de la législation" constatées dans l'établissement par la police de sûreté lors de ses contrôles des 5 juin et 23 octobre 2007 (présence de prostituées en situation irrégulière et manquements dans la tenue du registre).
F. X._______, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru le 1er novembre 2007 contre cette décision devant le Tribunal administratif (devenu depuis le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Il conclut à l'annulation de la décision de fermeture définitive de son salon.
L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans sa réponse du 3 décembre 2007.
Par décision incidente du 11 décembre 2007, le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif accordé à titre préprovisionnel lors de l'enregistrement du recours.
Le recourant a déposé des observations complémentaires le 8 février 2008. L'autorité intimée en a fait de même le 3 mars 2007.
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. La Police cantonale du commerce, le Service de la santé publique, la police cantonale et les services sociaux cantonaux sont les autorités compétentes au sens de l¿art. 23 al. 1 LPros. En ce qui concerne les sanctions, la loi prévoit la fermeture des salons immédiate (art. 15 LPros) ou définitive (art. 16 LPros) et l¿interdiction de fréquenter les salons (art. 17 LPros). La fermeture immédiate relève de la police cantonale, selon l¿art. 15 al. 1 LPros, soit parce que le salon en question n¿a pas fait l¿objet d¿une déclaration (let. a) ou que celle-ci est inexacte (let. b), que les conditions d¿exploitation ne sont pas respectées (let. c), ou encore que l¿accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l¿immeuble fait défaut (let. d). L¿affaire est ensuite immédiatement transmise à la Police cantonale du commerce, comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2 LPros). La fermeture définitive d¿un salon incombe à la Police cantonale du commerce et peut être prononcée, selon l¿art. 16 LPros:
"a. lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à l¿ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d¿un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou lorsque s¿y trouve un mineur ;
b. lorsque, dans celui-ci, les conditions d¿exercice de la prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment lorsqu¿il y est porté atteinte à la liberté d¿action des personnes qui se prostituent, si celles-ci sont privées de leur pièce d¿identité, si elles sont victimes de menaces, de violence, de brigandage, d¿usure ou de pressions ou si on profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d¿ordre sexuel."
3. En l'espèce, l'autorité intimée a ordonné la fermeture définitive du salon "A._______", en application des art. 16 let. a et b LPros, principalement en raison de la présence répétée dans l'établissement de prostituées en situation irrégulière au regard de la police des étrangers.
a) Un salon de prostitution peut être fermé définitivement notamment lorsque la législation est violée de manière réitérée (art. 16 let. a LPros). Cela vise en particulier le cas où des personnes en séjour illégal s¿adonnent à la prostitution dans un salon au sens de l¿art. 8 LPros (voir Exposé des motifs et projet de loi sur la prostitution, in Bulletin du Grand-Conseil [BGC] septembre 2003, p. 2822 et ss, not. 2834; arrêts GE.2005.0079 du 29 juin 2006, consid. 4b, et GE.2005.0121 du 10 mars 2006, consid. 2b/aa). Dans tout salon doit être tenu un registre, constamment à jour, portant tous renseignements sur l¿identité des personnes y exerçant la prostitution (art. 13 al. 1 LPros). Ce registre doit contenir les rubriques suivantes: nom; prénom; date et lieu de naissance; nationalité; domicile; type, numéro, date, lieu de délivrance et durée de validité d¿une pièce d¿identité; date de début et de fin d¿activité dans le salon (art. 7 al. 2 du règlement d'application du 1er septembre 2005 de la LPros [RLPros; RSV 943.05.1]). Les dispositions relatives au contenu du registre visent à permettre à la police cantonale de recenser les personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros).
Dans un arrêt GE.2005.0079 du 29 juin 2006, le Tribunal administratif a laissé ouverte la question de savoir si une interdiction de fréquenter les salons au sens de l'art. 17 al. 1 LPros pouvait être infligée au responsable d'un salon pour avoir toléré que des personnes en séjour illégal s'y adonnent à la prostitution. Il a toutefois émis des doutes, dans la mesure où l'obligation pour le responsable du salon de vérifier la régularité du statut des prostituées au regard de la police des étrangers ne découlait en effet ni des dispositions relatives à la tenue du registre (art. 13 LPros et 7 RLPros), ni de celles de la LSEE s'appliquant aux employeurs. Dans un arrêt GE.2007.0030 du 20 novembre 2007, le Tribunal administratif a jugé qu'indépendamment de tout devoir de contrôle imposé au tenancier relativement à la tenue du registre, un salon pouvait être fermé parce que des prostituées en situation irrégulière au regard de la police des étrangers y exerçaient leur activité. L'arrêt expose ce qui suit:
"¿il convient de trancher la question de savoir si, indépendamment de tout devoir de contrôle imposé au tenancier relativement à la tenue du registre, un salon peut être fermé parce que des prostituées y ont exercé leur activité alors qu¿elles ne disposaient pas d¿une autorisation de séjour au sens de la LSEE.
Le point est délicat.
D¿un côté, il paraît difficile de concevoir qu¿un tel motif puisse être retenu à l¿appui d¿une décision de fermeture du salon, alors même que la loi n¿impose pas au tenancier de vérifier la conformité de la situation de la prostituée aux prescriptions de la LSEE, au moment de procéder à l¿inscription dans le registre conformément aux art. 13 LPros et 7 RLPros. Cette difficulté pourrait être surmontée si l¿art. 7 RLPros était complété dans le sens d¿ajouter au registre une rubrique spécifique relative à l¿autorisation de séjour en Suisse, la date de son octroi et la durée de sa validité. On peut en effet soutenir qu¿un renseignement de cette nature porte sur l¿identité de la personne, au sens de l¿art. 13 al. 1 LPros.
D¿un autre côté, dès lors que la présence de personnes en situation irrégulière du point de vue de la LSEE constitue un motif de fermeture du salon, cet élément peut être retenu à l¿encontre du tenancier, même s¿il n¿encourt pas lui-même de sanction. On peut lui imposer de s¿assurer que les prostituées présentes dans le salon disposent d¿une autorisation de séjour, indépendamment de l¿obligation de tenir le registre de manière exacte et complète. En cas d¿inobservation de cette obligation, la sanction ne s¿adresse plus à lui en tant que personne responsable de la tenue du registre, mais comme exploitant du salon et garant, à l¿intérieur et aux abords de celui-ci, de l¿ordre public (cf. art. 16 let. a LPros). Une autre conception aurait pour conséquence absurde que faute d¿obligation, partant de responsable, le motif allégué de fermeture des salons de prostitution ne pourrait jamais être retenu. Or, c¿est l¿un des buts essentiels de la loi que de contenir les effets dommageables de la prostitution et, parmi ceux-ci, l¿exploitation sexuelle des personnes dont le séjour en Suisse n¿est pas autorisé (art. 2 let. a LPros)."
b) Dans le cas particulier, lors du contrôle du 15 mai 2007, cinq des six prostituées présentes ne bénéficiaient pas d'autorisation de séjour et de travail. Par ailleurs, la consultation du registre visé à l'art. 13 LPros a permis de constater que plusieurs autres prostituées en situation irrégulière avaient exercé leur activité dans l'établissement entre février et mai 2007. Lors du second contrôle du 23 août 2007, la présence de cinq prostituées en situation irrégulière (dont deux avait déjà été interpellées le 15 mai 2007) a été constatée. Lors de ses auditions, le recourant a admis qu'il savait qu'une partie des prostituées qui travaillaient dans son salon étaient en situation irrégulière au regard de la police des étrangers (voir p.-v. d'audition du 22 mai 2007 p. 3; p.-v. d'audition du 29 août 2007 p. 2). Il a expliqué qu'il avait bien cherché à trouver des prostituées disposant des autorisations nécessaires mais qu'il n'en avait pas trouvé. Il s'était donc résolu à continuer avec les prostituées qui se trouvaient chez lui. La présence répétée - si ce n'est constante - de prostituées ne disposant pas d'autorisations de séjour et de travail dans l'établissement depuis son ouverture est donc établie. Au regard de l'arrêt GE.2007.0030 précité (consid. 6), cette violation réitérée de la législation en matière de la police des étrangers constitue un motif, au sens de l¿art. 16 let. a LPros, justifiant la fermeture du salon "A._______", indépendamment de la question de savoir si le recourant en répond sur le plan pénal (l'appel déposé par le recourant contre le prononcé préfectoral du 12 juillet 2007 n'a aucune incidence sur la présente procédure). Le tribunal peut dès lors se dispenser d'examiner si la tenue déficiente du registre constitue également un motif fermeture de l'établissement.
4. Il reste à examiner si la fermeture définitive du salon n'est pas excessive, comme le soutient le recourant.
a) Le principe de la proportionnalité, ancré aux art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 38 al. 3 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01), veut qu¿une restriction des droits fondamentaux soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat escompté par un moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1; 132 I 49 consid. 7.2; 132 I 229 consid. 11.3, et les arrêts cités).
b) L¿art. 16 LPros ne prévoit pas d¿autre mesure que la fermeture définitive du salon. Il se distingue en cela de l¿art. 17 LPros, qui prévoit une échelle des sanctions infligées au tenancier. En tout état de cause, même si le texte légal est muet sur ce point, l¿exigence de la gradation de la sanction découle directement du principe constitutionnel de la proportionnalité (arrêt GE.2007.0030 précité; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007; GE.2003.0026 du 18 août 2003). Selon l'adage "qui peut le plus, peut le moins", la Police cantonale du commerce est libre de prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut ainsi prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d'un salon (arrêt GE.2007.0030 précité).
c) En l'espèce, la fermeture du salon aura pour effet d'empêcher que des personnes dépourvues d'autorisation de séjour et de travail s'y adonnent à la prostitution. En ce sens, la mesure critiquée est adéquate pour atteindre le but recherché (arrêt GE.2007.0030 précité). L'avertissement du 26 juin 2007 n'a pas eu l'effet dissuasif voulu sur le recourant. Entendu le 29 août 2007, le recourant a expliqué qu'il avait bien cherché des prostituées disposant des autorisations nécessaires mais qu'il n'en avait pas trouvé. Il s'était donc résolu à continuer avec les prostituées qui se trouvaient chez lui. Un nouvel avertissement ne serait dans ces conditions pas suffisant pour dissuader le recourant de tolérer à l'avenir la présence de prostituées en situation irrégulière dans son établissement. La sanction maximale de la fermeture définitive apparaît toutefois disproportionnée. L'exploitation du salon "A._______" n'a en effet pas donné lieu à d'autres problèmes que la situation irrégulière des prostituées qui y travaillent. L'établissement est bien tenu; les conditions d'hygiène y sont bonnes; les prostituées n'ont de conflits ni entre elles, ni avec le tenancier; et aucun trafic de stupéfiants n'a été constaté dans le salon ou les alentours. S'impose dès lors une fermeture temporaire. Afin de ne pas substituer son pouvoir d'appréciation à l'autorité intimée, le tribunal, comme dans l'arrêt GE.2007.0030 précité, renoncera à fixer lui-même la durée de cette fermeture, ni ne donnera de directives sur ce point à l'autorité intimée, qui statuera à nouveau au regard de la pratique qu'elle a développée en la matière.
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à l'annulation de la décision attaquée. La cause sera renvoyée à la Police cantonale du commerce pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Dans ces conditions, l¿émolument réduit qui devrait être mis à la charge du recourant peut être compensé avec les dépens, réduits également, auxquels le recourant peut prétendre de la part de l¿Etat. Les frais seront ainsi laissés à la charge de l¿Etat qui, en contrepartie, ne versera pas de dépens au recourant.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 30 octobre 2007 de la Police cantonale du commerce est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans les sens des considérants.
III. Il n¿est pas perçu d¿émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2008/san
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.