CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2007
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et M. Jean-Claude Favre, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X._______, à 1._______, représenté par Me Laurent Gilliard, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
POLICE CANTONALE VAUDOISE, à Lausanne
Objet
Entreprise de sécurité
Recours X._______ c/ décision de la Police cantonale vaudoise du 4 septembre 2007 lui impartissant un délai au 27 septembre 2007 pour produire un contrat de sous-traitance
Vu les faits suivants
A. X._______ dirige une entreprise de sécurité à 1._______, sous la raison individuelle A.X._______. A ce titre, il a obtenu l'autorisation, valable jusqu’au 31 août 2007, d’exploiter une entreprise de sécurité en application du concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité (C-ESéc; RSV 935.91; ci-après: le concordat).
B. En date du 16 août 2007, la Police cantonale (ci-après: la police) a dénoncé X._______ au Juge d'instruction du nord vaudois pour infractions au C-ESéc et à la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité (LESéc; RSV 935.27). Le 25 septembre 2007, le Préfet a libéré X._______ des fins de la poursuite, considérant que l'infraction retenue à sa charge n'était pas caractérisée.
C. Le 22 août 2007, X._______ a déposé une demande de renouvellement de son autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité.
D. Astreint par la police à subir les examens concordataires, il s'est présenté à une session d'examen le 29 août 2007. N'ayant pas réussi toutes les épreuves de cet examen (soit 2 échecs sur 3 parties soumises à l'examen), il a été informé de cet échec par décision du 4 septembre 2007 (ci-après: décision a) et convoqué par la même occasion à une session de rattrapage devant avoir lieu le 1er octobre 2007.
E. Par une autre décision datée également du 4 septembre 2007 (ci-après: décision b), la police a communiqué à X._______ que, s'il souhaitait poursuivre le traitement des alarmes raccordées à sa centrale, il devait sous-traiter ces mandats à une entreprise de sécurité (centrale d'alarmes) autorisée, étant donné que son autorisation était venue à échéance. Elle a imparti à l'intéressé un délai au 27 septembre 2007 pour produire un contrat de sous-traitance en l'informant qu'à défaut, il serait procédé au contrôle de la cessation d'activité et, au besoin, à une exécution forcée.
F. Par acte du 19 septembre 2007, X._______ (ci-après: le recourant) a attaqué la décision b devant le Tribunal administratif. Il conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à l'octroi de l'effet suspensif. Il estime avoir été astreint à repasser des examens en violation des directives du 3 juin 2004 de la commission concordataire concernant les entreprises de sécurité (ci-après: les directives). Il considère que la décision attaquée revient à révoquer son autorisation de pratiquer avec effet immédiat. Dans la mesure où elle n'indiquerait aucun motif de révocation, cette décision serait entachée d'un vice de forme. En outre, les délais qui lui ont été impartis pour se présenter aux examens sont beaucoup trop brefs et violent le principe de la proportionnalité.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
G. La police s'est déterminée sur la requête d'effet suspensif, en concluant à son rejet, en date du 24 septembre 2007. Elle expose que le recourant a déjà fait l'objet d'une dénonciation, dont l'issue lui était restée inconnue, pour violation du concordat en 2004. Elle détaille également les violations du C-ESéc et de la LESéc dont le recourant s'est rendu coupable au cours de l'année 2007. Celles-ci justifiaient d'imposer au recourant l'obligation de repasser l'examen. Concernant la brièveté des délais impartis, la police explique que la date d'examen avait été fixée d'entente avec le recourant, de sorte que ce dernier ne peut invoquer un vice de forme. Par ailleurs, le recourant n'a pas contesté la décision relative au résultat des examens (décision a). Concernant la proportionnalité de la décision attaquée (décision b), la police estime qu'un délai de 20 jours est suffisant pour produire un contrat de sous-traitance et qu'elle est au surplus prête à prolonger le délai si la nécessité en est démontrée. Elle considère aussi qu'en n'interdisant pas purement et simplement au recourant l'exercice de son activité, elle a largement tenu compte du principe de proportionnalité.
H. Par décision du 27 septembre 2007, le juge instructeur du Tribunal administratif a admis la requête d'effet suspensif.
I. Le 1er octobre 2007, la police a informé le tribunal du fait que le recourant ne s'était pas présenté à la session de rattrapage du 1er octobre 2007. Dans un courrier du 5 octobre 2007 adressé au Tribunal administratif, le recourant a expliqué qu'il avait renoncé à se présenter à l'examen en "se fondant sur le recours qu'il a[vait] interjeté et notamment sur l'effet suspensif". Le 15 octobre 2007, la police a informé X._______ qu'elle admettait l'erreur qu'il indiquait à titre de motif de désistement, à titre exceptionnel, et qu'elle le convoquait dès lors à une nouvelle séance de rattrapage qui se tiendrait le 6 novembre 2007. Il s'agissait d'une seconde session (remplaçant celle du 1er octobre 2007) après laquelle il ne pourrait plus, en cas d'échec, bénéficier que d'une ultime session de rattrapage. Par acte du 31 octobre 2007, le recourant a attaqué la décision du 15 octobre 2007 devant le Tribunal administratif, en concluant à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'il n'avait pas à repasser l'examen (cause GE.2007.0208).
J. La police s'est déterminée sur le recours du 19 septembre 2007, en concluant à son rejet, en date du 15 octobre 2007. Elle a repris la motivation exposée dans le cadre de ses déterminations sur la requête d'effet suspensif.
K. Par mémoire complémentaire du 15 novembre 2007, le recourant a relevé que le Préfet avait rendu une décision de non-lieu à son égard. Il conteste en partie les violations du C-ESéc et de la LESéc qui lui sont reprochées. Il explique que le fait de s'être présenté aux examens ne suffit pas pour considérer qu'il a admis le bien-fondé de la convocation. Finalement, il remarque que la décision attaquée le prive d'une double activité, quand bien même les griefs soulevés ne concernent que la tâche de collecteur et non celle d'entreprise de surveillance.
L. La police a déposé des écritures finales le 26 novembre 2007.
M. Le tribunal a statué par voie de circulation.
N. L’argumentation respective des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. a) La décision entreprise est fondée sur l'art. 22 al. 1 LESéc qui instaure la compétence générale d'exécution de la police cantonale et lui confère notamment la compétence de prendre les mesures provisionnelles nécessaires (art. 22 al. 2).
Aux termes de l'art. 24 al. 1 LESéc, les décisions prises en application de cette législation peuvent faire l'objet d'un recours conformément à la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36).
b) Interjeté dans le délai et la forme prévus par la loi (art. 31 LJPA), le recours est recevable à la forme. Le recourant, étant clairement atteint par la décision attaquée, qui pose des conditions à l'exercice de son activité professionnelle, a manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA.
2. Il convient à ce stade de délimiter l'objet du recours et, partant, les griefs recevables. La décision attaquée (décision b) constate que l'autorisation d'exploiter du recourant est parvenue à échéance et que, dès lors, la pratique d'une activité visée par le concordat lui est interdite. Elle lui impose par conséquent, s'il souhaite poursuivre le traitement des alarmes raccordées à sa centrale, de sous-traiter les mandats à une entreprise de sécurité autorisée.
Or, le recours soulève des griefs qui se rapportent à l'obligation de repasser un examen avant d'obtenir le renouvellement de son autorisation: les conditions imposant de repasser un examen ne seraient pas remplies; aucune décision n'aurait été rendue à cet égard; le délai pour se présenter à cet examen serait trop bref. Le Tribunal relève d'emblée que ces arguments ne sont pas recevables, car ils ne se rapportent pas à l'objet du litige, qui est défini par la décision attaquée (décision b). L'obligation faite au recourant de repasser un examen avant d'obtenir le renouvellement de son autorisation ne repose pas sur la décision attaquée, mais sur la première décision, datée également du 4 septembre 2007 (décision a). Il ressort en effet du dossier que le recourant s'est présenté à une session d'examen le 29 août 2007. N'ayant pas réussi toutes les épreuves de cet examen, il a été informé de cet échec par décision du 4 septembre 2007 (décision a) et convoqué par la même occasion à une session de rattrapage devant avoir lieu le 1er octobre 2007. En se présentant aux examens précités, d'une part, et en ne contestant pas formellement la décision a - qui est entrée en force -, d'autre part, le recourant a admis tant son échec que le principe de l'obligation de passer à nouveau certains examens concordataires. Il ne peut dès lors remettre en question cette obligation dans la présente procédure et le Tribunal n'examinera pas les griefs y relatifs.
En outre, le recourant étant représenté par un mandataire professionnel et l'acte de recours déposé contre la décision b ne mentionnant en aucune manière la décision a, il n'y a pas lieu de considérer que, en formulant des griefs relatifs à la première décision dans le cadre du recours déposé contre la seconde, le recourant a également implicitement attaqué la décision a.
3. Reste à examiner le grief du recourant, selon lequel la décision attaquée constitue en fait une révocation, qui aurait dû être motivée.
a) L'art. 7 C-ESéc prévoit qu'une autorisation est nécessaire pour: a) exploiter une entreprise de sécurité ou une succursale de celle-ci dans les cantons concordataires et engager du personnel à cet effet; b) exercer, sur le territoire des cantons concordataires, une activité visée à l'article 4 du présent concordat; c) utiliser un chien pour l'exécution d'activités régies par le présent concordat. Selon l'art. 12 C-ESéc, l'autorisation accordée par une autorité compétente est valable dans l'ensemble des cantons concordataires. Elle est valable quatre ans et renouvelable sur demande du titulaire.
b) Le C-ESéc ne contient pas de règles particulières en matière d'examens sous réserve de l'art. 8, qui dispose ce qui suit:
"Al. 1: L'autorisation d'exploiter ne peut être accordée que si le responsable:
(…)
f. a subi avec succès l'examen portant sur la connaissance de la législation applicable en la matière.
Al. 2: L'examen est organisé par le canton de siège de l'entreprise ou de sa succursale. Ses modalités sont réglées par la commission concordataire.".
Quelques précisions sont apportées par les directives du 3 juin 2004 de la commission concordataire concernant l'examen portant sur la connaissance de la législation applicable aux entreprises de sécurité:
"Point I.2: En cas de renouvellement d'une autorisation, le requérant n'a pas à repasser l'examen concordataire, sauf si les circonstances démontrent que la personne autorisée ne maîtrise plus les connaissances requises.
Point IV:
2: Celui qui a échoué doit, sur convocation, se présenter, dans les trois mois mais pas avant trente jours, à l'examen portant sur les épreuves pour lesquelles il n'a pas obtenu un résultat suffisant.
Après un troisième échec, le candidat n'est plus admis à se présenter aux épreuves pendant une période de trois ans à compter de son troisième échec.
Le défaut et le désistement sans motif valable sont assimilés à un échec. Par motif valable, l'on entend toute circonstance qui fait que le candidat ne peut se présenter à l'épreuve pour des raisons imprévues et graves, indépendantes de sa volonté.
3. La décision de l'autorité compétente concernant la réussite de l'examen est communiquée par écrit au candidat et, le cas échéant, à l'autorité concordataire compétente pour autoriser l'engagement d'un chef de succursale.
4. Le candidat qui a échoué peut recourir conformément au droit du canton responsable de l'examen. Toutefois, seuls l'arbitraire et la violation de règles d'organisation ou de procédure peuvent être invoqués.".
4. a) En l'espèce, le recourant soutient que la décision attaquée a pour effet de révoquer avec effet immédiat son autorisation d'exploiter et que, dans cette mesure, elle souffrirait d'un défaut de motivation. Au surplus, la révocation ne pouvait être implicite et aurait dû faire l'objet d'une décision en bonne et due forme.
Certes, l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité constitue une autorisation renouvelable. La doctrine admet dans ce cas de figure que l'autorité jouit d'une moins grande marge de manœuvre lorsqu'elle renouvelle l'autorisation que lorsqu'elle l'accorde pour la première fois; cette même doctrine relève toutefois que cette marge de manœuvre reste plus importante que dans l'hypothèse de la révocation proprement dite (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, p. 350). De plus, l'autorisation ne peut être renouvelée si les exigences légales ne sont pas remplies. Le fait d'avoir été mis une, ou même plusieurs fois, au bénéfice d'une autorisation ne donne en aucune manière un droit au renouvellement de celle-ci si les conditions posées par la loi ne sont plus respectées.
En l'occurrence, l'autorisation de recourant était échue depuis le 31 août 2007. La décision du 4 septembre 2007 ne constituait dès lors pas une révocation, mais bien un non-renouvellement provisoire d'une autorisation, au motif que la condition posée par l'art. 8 al. 1 let. f C-ESéc (avoir subi avec succès un examen) n'était (pas encore) réalisée.
Comme on l'a vu, l'obligation de se soumettre à un nouvel examen – et par conséquent la non-réalisation de la condition posée par l'art. 8 al. 1 let. f C-ESéc – est entrée en force et ne peut plus être contestée dans la présente procédure (consid. 2 ci-dessus). La non-réalisation de l'une des conditions de délivrance de l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité peut donc servir de fondement à la décision attaquée, contrairement à ce que soutient le recourant. Elle justifie la prise de mesures provisionnelles par la police, en application de l'art. 22 al. 2 LESéc, dans l'attente de l'issue de la procédure d'examen et d'une décision définitive d'octroi ou de refus d'autorisation.
b) Il faut au demeurant relever que la décision attaquée a pour résultat de permettre au recourant de poursuivre le traitement des alarmes raccordées à sa centrale en sous-traitant les mandats à une entreprise de sécurité autorisée. L'annulation de la décision attaquée ne permettrait pas au recourant d'obtenir une autorisation d'exploiter. Elle ne ferait que le priver d'une possibilité de sous-traitance offerte par l'autorité intimée. En d'autres termes, l'annulation de la décision attaquée constituerait pour le recourant une reformatio in pejus. Or; le Tribunal administratif a régulièrement jugé qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier la décision attaquée au détriment du recourant (cf. notamment arrêts AC.1998.0168 du 4 mars 1999, GE.1994.117 du 23 mai 1997, PS.1995.0243 du 7 décembre 1995 et la jurisprudence citée). Cette jurisprudence fait obstacle à l'annulation par le tribunal de céans de la décision attaquée.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision incriminée confirmée. Un nouveau délai sera imparti au recourant pour produire un contrat de sous-traitance en faveur d'une entreprise de sécurité (centrale d'alarmes) autorisée. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al.1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Police cantonale du 4 septembre 2007 est confirmée.
III. Un délai échéant le 31 janvier 2008 est imparti à X._______ pour fournir à la Police cantonale un contrat de sous-traitance du traitement des alarmes raccordées à sa centrale à une entreprise de sécurité (centrale d'alarmes) autorisée.
IV. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de X._______.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2007
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.