CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Décision du 16 juin 2006
Composition
Pierre Journot, juge instructeur; Annick Borda, greffière
recourant
X._______, Etablissements de la Plaine de l'Orbe, à Orbe, représenté par Patrick BURKHALTER, au Locle,
autorité intimée
Service pénitentiaire, à Lausanne
Objet
Autorisation de témoigner
Décision du Service pénitentiaire du 23 février 2006 refusant la délivrance d'une autorisation de témoigner
Vu les faits suivants
A. Le recourant, X._______, est né le 13 avril 1965 et est originaire d'Innertkirchen/BE.
Par jugement du 1er juillet 1999 du Tribunal correctionnel du district de Lausanne, confirmé par arrêt de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois du 3 août 1999, le recourant a été condamné pour vols par métier, escroqueries par métier, utilisations frauduleuses d'un ordinateur par métier, filouteries d'auberge, violations de domicile, faux dans les titres et contraventions à la loi fédérale sur les stupéfiants à 18 mois d'emprisonnement et au remplacement de cette peine par l'internement au sens de l'art. 42 du Code pénal.
Sur la base de ce jugement, le recourant a été incarcéré le 19 juillet 1999 aux Etablissements de la Plaine de l'Orbe. Depuis lors, le recourant s'est évadé à deux reprises de ces établissements et n'est également pas retourné de congé par deux fois. Lors de ses évasions, respectivement non retours de congé, le recourant est accusé d'avoir commis diverses infractions. En effet, par ordonnance de renvoi du 10 mai 2005, le Ministère public du canton de Neuchâtel a renvoyé le recourant devant le Tribunal correctionnel du district de Neuchâtel pour des faits commis durant ces périodes constitutifs de vols par métier, dommages à la propriété, utilisations frauduleuses d'un ordinateur par métier et infractions à la loi fédérale sur les stupéfiants.
B. Le 22 mars 2005, la Commission de libération a décidé de refuser la libération conditionnelle au recourant en raison notamment de ses diverses évasions et non retours de congé et des infractions qu'il est accusé d'avoir commis lors de ces périodes, ainsi qu'en raison du pronostic défavorable découlant du comportement général du recourant. Un recours est pendant devant la Cour de cassation du Tribunal cantonal.
C. En vue de l'audience du Tribunal correctionnel du district de Neuchâtel, le recourant a requis auprès de ce tribunal par courrier du 20 juin 2005 que soit entendu comme témoin A._______, au motif que celle-ci avait été chargée d'évaluation aux Etablissements de la Plaine de l'Orbe et avait suivi le recourant lors de son incarcération.
Le 23 juin 2005, le Tribunal du district de Neuchâtel a envoyé à A._______, pour adresse aux Etablissements de la Plaine de l'Orbe, un mandat de comparution à l'audience prévue le 7 septembre 2005. La directrice des Etablissements de la Plaine de l'Orbe a communiqué ce mandat au Service pénitentiaire le 4 juillet 2005 et lui a demandé d'intervenir afin que sa collaboratrice ne soit pas autorisée à témoigner.
Par décision du 18 août 2005, le chef du Service pénitentiaire a refusé l'autorisation de témoigner. Cette décision, qui ne comporte pas d'indication des voies de recours, est constituée par une formule préimprimée comportant un préavis défavorable manuscrit du Service juridique et législatif du 2 août 2005 qui expose qu'un témoignage est susceptible de perturber le lien de confiance indispensable entre la personne concernée et les détenus. La décision elle-même ressort du fait que le mot "autorisé" a été biffé sur la formule tandis que le mot "refusé" est souligné et muni d'une signature et de la date.
A l'audience du 7 septembre 2005, A._______ n'a pas comparu. En cours d'instruction, le Tribunal correctionnel du district de Neuchâtel a décidé de soumettre le recourant à une expertise psychiatrique et a suspendu l'audience dans l'attente des conclusions de cette expertise.
Le 26 septembre 2005, le recourant, par l'intermédiaire de son conseil, a écrit au Service pénitentiaire et lui a demandé d'autoriser A._______ à témoigner dans le cadre du procès en cours. Le recourant précisait que cette personne ne faisait plus partie des Etablissements de la Plaine de l'Orbe, que depuis lors elle s'était installée à son compte et que son témoignage ne serait donc selon lui plus susceptible de perturber le lien de confiance entre l'intéressée et les détenus.
Le Service pénitentiaire a répondu le 30 septembre 2005 et indiqué que, malgré les arguments soulevés, il se voyait contraint de maintenir sa décision du 18 août 2005. Il a précisé qu'il ne souhaitait pas créer de précédents en la matière en autorisant ce témoignage car il était impératif que le lien de confiance - élément indispensable entre un chargé d'évaluation et les détenus - ne soit pas rompu.
Le 24 octobre 2005, le recourant s'est à nouveau adressé au Service pénitentiaire sur le même objet et lui a demandé de bien vouloir rendre une décision en bonne et due forme, avec indication des voies et délais de recours.
Le Service pénitentiaire a répondu le 3 novembre 2005 que sa décision du 18 août 2005 avait été rendue dans les formes, qu'il s'agissait d'une décision administrative prise en application de l'art. 19 LInfo, que cette loi ne contenait aucune disposition relative à la possibilité de recourir contre une décision refusant de lever le secret de fonction et qu'en conséquence, il y avait lieu de se référer à la règle générale de l'art. 4 al. 1 LJPA instituant le Tribunal administratif en tant qu'instance de recours.
Le 18 janvier 2006, le recourant a à nouveau écrit au Service pénitentiaire en observant que la décision du 18 août 2005 avait été prise sur demande du Tribunal correctionnel du district de Neuchâtel, à qui elle avait été notifiée. Désormais, c'était le recourant lui-même qui sollicitait le témoignage de A._______. Il priait donc le Service pénitentiaire de bien vouloir statuer sur sa demande. Sans nouvelles de ce service, le recourant l'a relancé le 16 février 2006.
Le 23 février 2006, le Service pénitentiaire a à nouveau écrit au recourant et lui a indiqué qu'il apportait la même réponse à sa requête que celle adressée au tribunal le 18 août 2005, à savoir qu'il n'entendait pas lever Mme A._______ du secret de fonction, ceci toujours pour les mêmes raisons: il ne souhaitait pas créer un précédent afin de ne pas compromettre la mission générale des chargés d'évaluation, laquelle repose sur un lien de confiance.
D. Le recourant a recouru au Tribunal administratif contre cette décision le 6 mars 2006 et conclu à la délivrance de l'autorisation de témoigner.
Le Service pénitentiaire a répondu le 6 avril 2006 et conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le Tribunal administratif a imparti aux parties le 10 avril 2006 un délai pour requérir d'éventuelles mesures d'instruction complémentaires et les a informé que, à défaut d'intervention dans ce délai, il statuerait à huis clos sur le vu du dossier.
Le recourant a encore écrit au tribunal le 20 avril 2006 pour l'informer qu'il ne requérait pas de mesures d'instruction complémentaires.
Le 30 mai 2006, le tribunal a requis du Service pénitentiaire qu'il complète le dossier transmis, qui paraissait incomplet.
Le Service pénitentiaire a répondu le 8 juin 2006 qu'il ne disposait momentanément plus de ce dossier, actuellement en possession de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal dans le cadre d'un autre recours.
Le 9 juin 2006, le recourant a été prié d'indiquer à bref délai au Tribunal administratif si une date de reprise d'audience avait déjà été appointée par le Tribunal du district de Neuchâtel.
Le recourant a répondu téléphoniquement le 14 juin 2006, puis par fax le 15 juin 2006, que la reprise d'audience était fixée au 20 juin 2006.
Le dossier du Service pénitentiaire a été transmis au Tribunal administratif pour consultation par la Cour de cassation pénale le 15 juin 2006.
Considérant en droit
1. La loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo) a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique. A cette fin, la loi fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public. Elle règle également les obligations des collaborateurs de l'Etat s'agissant des informations dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de leur fonction. A ce titre, les art. 19 LInfo et 27 du règlement d'application de la loi sur l'information du 25 septembre 2003 prévoient que les collaborateurs de la fonction publique ne peuvent déposer en justice comme partie, témoin ou expert sur les faits dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de leur fonction qu'avec l'autorisation écrite de l'autorité d'engagement. Le préavis du Service juridique et législatif est requis. Cette autorisation reste nécessaire après la fin des rapports de travail.
La décision dont est recours se base sur l'art. 19 LInfo pour refuser l'autorisation de témoigner à A._______. Avant d'examiner le bien-fondé de cette décision, il y a lieu d'examiner la recevabilité du recours.
2. L'autorité intimée soutient dans sa réponse au recours qu'elle a rendu une décision en date du 18 août 2005 contre laquelle le recourant a omis de recourir. Les interventions ultérieures du recourant, tendant à obtenir une nouvelle décision de l'autorité intimée, n'auraient pour but que de pallier à cette omission en tentant de faire partir un nouveau délai de recours par l'obtention d'une nouvelle décision. Le recours étant tardif, il serait irrecevable.
3. La question se pose tout d'abord est de savoir si le refus de témoigner du Service pénitentiaire du 18 août 2005 constitue bien une décision sujette à recours.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, LJPA). Lorsque la décision ne fait que confirmer une décision antérieure, elle n'est en principe pas sujette à recours et les délais de recours ne sont pas rouverts par elle (ATF 105 Ia 15, sp. 20 ss). Il en va ainsi notamment lorsque la décision de confirmation a été rendue après qu'un examen sommaire de la demande a permis de constater que celle-ci n'apporte aucun fait (éventuellement aucun argument de droit ou d'opportunité) nouveau par rapport à la situation existant lorsque la décision a été prise ou aucune preuve nouvelle. Dans ce cas, il apparaît que la demande n'a manifestement pas eu d'autre but que d'obtenir une nouvelle possibilité de recourir et la confirmation revient à décider qu'il n'y a pas lieu à réexamen (AC.1999.0087 du 11 janvier 2000; B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 1142 ss, p. 252).
4. Par document écrit et signé du 18 août 2005, le Service pénitentiaire a décidé de refuser à A._______ le droit de témoigner au procès pénal du recourant. Certes, ce document ne comporte pas le nom du témoin concerné par cette décision. Cependant, l'objet de la décision, en la personne de A._______, ne saurait être raisonnablement mis en doute. Les courriers antérieurs à la décision du 18 août 2005, émis par le Tribunal du district de Neuchâtel le 23 juin 2005 puis par les Etablissements de la Plaine de l'Orbe le 4 juillet suivant, permettent d'établir avec certitude que la décision du Service pénitentiaire se référait à A._______. Tel est d'ailleurs également la façon dont l'a compris de Tribunal du district de Neuchâtel et le recourant lui-même, qui n'a jamais remis en doute la personne concernée par la décision du Service pénitentiaire. En conséquence, répondant à la définition de l'art. 29 LJPA, l'avis du 18 août 2005 constitue bien une décision.
5. Dans son courrier du 18 janvier 2006, le recourant soutient que la décision du 18 août 2005 n'a pas été prise à son initiative, mais à celle du Tribunal du district de Neuchâtel, et ne lui a pas été notifiée directement.
Cette argumentation n'est pas convaincante. En effet, c'est bien le recourant qui a requis la comparution de A._______ par l'intermédiaire du Tribunal du district de Neuchâtel le 20 juin 2005. C'est donc bien à son initiative que le mandat de comparution a été envoyé à l'intéressée. Ceci étant, il est naturel que ce soit ce tribunal auquel la décision du Service pénitentiaire ait été adressée, dès lors que c'est lui qui a servi de relais au recourant pour faire citer le témoin désiré. Le recourant a pris connaissance au plus tard le jour de l'audience du 7 septembre 2005 du fait que A._______ n'était pas autorisée à témoigner. C'est donc au plus tard à cette date que la décision a valablement atteint le recourant.
6. L'indication des voies de recours est une exigence du droit fédéral de procédure administrative en ce qui concerne les décisions prises en dernière instance cantonale (art. 35 PA en relation avec l'art. 1er al. 3 PA). Cette exigence, liée au respect du principe de la protection de la bonne foi, n'est toutefois pas un droit constitutionnel fédéral qui s'appliquerait de manière générale à toutes les décisions cantonales, mais constitue un principe général du droit, exprimé notamment aux art. 107 al. 3 OJ et 38 PA, selon lequel lorsqu'il existe une obligation de mentionner les voies de recours, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable. Il découle de ce qui précède que la sanction rattachée à l'absence de cette indication n'est pas la constatation de la nullité ou l'annulabilité de la décision entachée de ce vice de forme, mais la restitution, à certaines conditions, du délai de recours, voire la transmission du recours par l'autorité saisie à tort à l'autorité de recours compétente. En droit vaudois, c'est l'art. 27 al. 2 de la constitution cantonale qui reprend ce principe en prévoyant que les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de droit. Le principe selon lequel l'absence d'indication des voies de droit ne doit pas porter préjudice au justiciable doit être appliqué en parallèle avec le principe qui veut que le citoyen doit agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits (GE.2005.0050 du 1er septembre 2005 et AC.1999.0087 du 11 janvier 2000).
En l'espèce, le recourant agit par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel. Or, une plus grande sévérité doit être de mise à l'endroit d'un homme de loi, qui peut facilement se renseigner en consultant la législation applicable, qu'à l'égard d'un simple particulier (GE.1997.0039 du 29 août 1997; ATF 114 Ia 105, sp. 109). A ce titre, le recourant ne peut arguer de son ignorance du droit pour justifier une éventuelle restitution du délai de recours, du moment que son avocat pouvait facilement déterminer lui-même les voie et délai de recours. Cette conclusion s'impose d'autant plus que, dans la présente affaire, l'établissement de la voie de recours au Tribunal administratif et la durée du délai ne présentaient pas de difficultés particulières.
7. Selon l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. La décision du 18 août 2005 a été communiquée au recourant au plus tard le 7 septembre 2005. Le délai de recours a commencé à courir à cette date et est échu le 27 septembre 2005. Le recourant, qui n'a pas déposé d'acte de recours avant cette date, n'était plus en mesure de recourir contre cette décision, qui est définitive. Les courriers ultérieurs du Service pénitentiaire ne constituent pas de nouvelles décisions faisant partir un nouveau délai de recours. Leur objet est strictement le même que celui de la décision du 18 août 2005, aucun élément nouveau n'étant apparu depuis lors. De surcroît, ces courriers font tous expressément référence à la décision du 18 août 2005. Déposé le 6 mars 2006, le recours est tardif.
On observe au passage qu'on parviendrait au même résultat si l'on considérait que la décision que le recourant aurait dû contester en temps utile est constituée par la lettre du Service pénitentiaire du 30 septembre 2005 qui faisait suite à la demande de son conseil du 26 septembre 2005, contre laquelle le recourant n'a déposé aucune contestation dans le délai de recours.
On relève encore que, contrairement au droit neuchâtelois qui requiert qu'une décision comporte formellement le mot "décision" pour acquérir force exécutoire (art. 4 de la loi neuchâteloise sur la procédure et la juridiction administrative du 27 juin 1979), le droit vaudois ne pose pas une telle exigence. Il suffit donc qu'une décision remplisse les conditions de l'art. 29 LJPA pour qu'elle puisse valablement entrer en force, ce qui est le cas en l'espèce.
8. En vertu de l'art. 33 LJPA, le recours tardif peut être déclaré irrecevable par une décision sommairement motivée qui est de la compétence du juge instructeur.
9. En conséquence, le recours, tardif, est irrecevable.
Le requérant ayant été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, la présente décision est rendue sans frais (art. 40 LJPA).
Il n'y a pas lieu d'accorder des dépens.
Par ces motifs le juge instructeur décide:
I. Le recours est irrecevable
II. La présente décision est rendu sans frais ni dépens
Lausanne, le 16 juin 2006
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint