CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 avril 2003
sur le recours interjeté par X.________, représenté par Me Kathrin Gruber, avocate à Vevey
contre
la décision de la Municipalité de Montreux du 14 février 2003 (refus d'autoriser l'exploitation d'un kiosque sur les quais)
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Pascal Langone et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ a exploité dès 1994 un kiosque de vente de boissons et nourriture sur les quais de Montreux moyennant une autorisation qui lui a été délivrée par la municipalité. En prévision de l'adoption d'un nouveau concept d'aménagement des quais, celle-ci lui a déclaré que son activité ne pourrait se poursuivre au-delà de la saison estivale 2001, cela par lettres des 27 janvier 1999, 10 avril 2000 et 21 février 2001. Dès le mois de novembre 2001, elle lui a demandé de procéder à l'enlèvement de son kiosque. Par lettre du 29 avril 2002, l'intéressé lui a déclaré notamment ce qui suit :
"Pour faire suite à votre courrier du 22 avril dernier, reçu le 24 avril, je me permets de solliciter auprès de votre Autorité la prolongation de l'exploitation de mon kiosque jusqu'à la fin du Festival de Jazz 2002, soit pour 3 mois; à la fin de cette manifestation, je procéderai à l'enlèvement de mon kiosque.
Ayant eu des contacts avec d'autres exploitants de kiosque, j'ai appris que vous aviez déjà accordé ce genre de prolongation."
Contre le refus de la municipalité de prolonger son autorisation, X.________ a recouru au Tribunal administratif par acte du 17 mai 2002. Par décision de mesures provisionnelles du 15 août 2002, il a été autorisé à poursuivre l'exploitation de son kiosque. Sur recours incident de la Commune de Montreux, la section des recours du Tribunal administratif, par arrêt du 28 octobre 2002, a limité cette autorisation provisionnelle au 31 décembre 2002. Par arrêt du 16 décembre 2002, le recours au fond a été déclaré sans objet, dès lors que le Festival de Jazz, jusqu'à la fin duquel le recourant avait sollicité une prolongation, était terminé.
B. Dans sa séance du 22 mars 2002, la municipalité avait décidé de subordonner l'octroi de toute nouvelle autorisation d'exploiter un point de vente sur les quais à trois conditions : disposer d'une patente de restaurateur, exploiter un restaurant à proximité des quais et se conformer aux prescriptions en matière d'aménagement du local. Des exceptions devaient être accordées "en fonction de l'intérêt général". Le statut des exploitants utilisant des installations fixes au bénéfice de baux conclus avec la commune devait être maintenu.
C'est ainsi que pour 2002 trois kiosques de vente ont pu continuer à être exploités dans le cadre de baux existants, conclus respectivement avec ******** ("********"), ******** ("********") et ******** ("********").
Pour le surplus, un tenancier de kiosque, Shariar Gharibi, a bénéficié en 2002 d'une autorisation annuelle, dès lors qu'il exploitait simultanément l'établissement public "Le Palais Oriental". Les autorisations annuelles dont bénéficiaient auparavant Chantal Guibert, Michel Thiébaud, Yves Happersberger, Mehmet Terkin, Mohammed Ali Assadiari et le recourant n'ont en revanche pas été renouvelées. Enfin trois autorisations annuelles exceptionnelles ont été accordées : l'une à Rose-Marie Magnenat, qui exploite depuis 1958 un stand de glaces à proximité d'une place de jeux pour enfants; la deuxième à Marcel Christinat, qui exploite un kiosque biblique; la troisième à Prashant Premjee, qui, sans utiliser de kiosque, offre sur la voie publique des marchandises, notamment des cartes postales, des chapeaux de paille et des glaces, qu'il entrepose la nuit dans un bâtiment adjacent.
C. Par lettre de son conseil du 31 octobre 2002, X.________ a sollicité le renouvellement de l'autorisation d'exploiter son kiosque pour l'année 2003. Par lettre du 14 février 2003, la municipalité a rejeté cette demande, fixé à l'intéressé un délai au 15 mars suivant pour enlever son kiosque, respectivement ordonné d'ores et déjà une exécution par substitution à entreprendre le 17 mars 2003.
X.________ a saisi le Tribunal administratif par acte de son conseil du 6 mars 2003 en concluant à l'octroi d'une autorisation pour l'année 2003 et à l'annulation de l'ordre d'enlèvement. Dans sa réponse du 11 avril 2003, la municipalité a conclu au rejet du recours et à la fixation d'un délai d'enlèvement par le recourant, respectivement d'une date d'exécution par substitution.
Par décision de mesures provisionnelles du 25 mars 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif avait suspendu l'ordre d'enlèvement du kiosque, tout en niant au recourant la faculté d'exploiter son kiosque durant la procédure.
Par écriture du 25 avril 2003, le recourant a notamment sollicité une inspection locale. Considérant que celle-ci n'était pas nécessaire au vu des éléments au dossier, le Tribunal administratif a statué sans audience. Le présent arrêt a rendu sans objet une demande de nouvelles mesures provisionnelles formée le 25 avril également par le recourant.
Considérant en droit:
1. L'installation d'un kiosque sur le domaine public constitue un usage accru de celui-ci, soumis à autorisation préalable de la municipalité, conformément à l'art. 79 du règlement de police de la Commune de Montreux. Selon la jurisprudence, celui qui demande à faire usage du domaine public pour l'exercice d'une profession peut invoquer la liberté économique; dans cette mesure il existe un "droit conditionnel" à l'autorisation d'usage accru du domaine public (ATF 121 I 282 c. 2a et les références). Le refus de l'autorisation apparaît ainsi comme une restriction à la liberté précitée et il est soumis à des limites précises : il doit obéir à l'intérêt public - par quoi il ne faut pas entendre exclusivement des restrictions reposant sur des motifs de police - reposer sur des critères objectivement défendables et respecter le principe de la proportionnalité; la pratique en matière d'autorisation ne doit en outre pas vider les libertés publiques de leur substance, ni de manière générale, ni au préjudice de certains citoyens (ibid. et ATF 108 Ia 137 c. 3 et les références). La jurisprudence n'exige en revanche pas que les critères appliqués par l'autorité compétente pour concrétiser le régime d'autorisation reposent sur une base légale formelle, même si elle considère comme souhaitable que les conditions d'autorisation soient fixées par des règles de droit, dans l'intérêt d'une pratique administrative uniforme et prévisible (ATF 121 I 283 c. 2b; 119 I a 449 c. 2a).
2. a) En l'espèce, tout comme plusieurs autres exploitants de kiosques, le recourant s'est vu refuser un renouvellement d'autorisation annuelle en application d'un nouveau "concept" municipal. Celui-ci consiste à n'accorder la faculté de vendre de la nourriture sur les quais qu'à des restaurateurs; il s'agit par cette exigence d'éviter des problèmes d'hygiène et d'assurer une exploitation stable. Un tel critère d'attribution des autorisation est objectif et vise à satisfaire l'intérêt public sinon à la diversité de l'offre, tout au moins à sa qualité, sujette à un contrôle facilité. La restriction imposée au recourant dans l'exercice de sa liberté commerciale s'avère ainsi acceptable dans son principe. L'application qui a été faite de celui-ci par la municipalité échappe également à la critique, dans la mesure où les exceptions qu'elle a consenties à trois exploitants sont justifiées par les circonstances. Aucun de ceux-ci en effet n'offre à la vente comme le recourant des mets cuisinés susceptibles de poser des problèmes d'hygiène et les particularités de leurs prestations (glaces emballées pour Rose-Marie Magnenat, publications religieuses pour Marcel Christinat, cartes postales et glaces emballées pour Prashant Premjee) font qu'elles se distinguent nettement de celles d'un kiosque vendant principalement de la nourriture. Un traitement différencié n'a ainsi pas porté atteinte au principe d'égalité.
b) Il n'y a au surplus pas à comparer la situation du recourant avec celle d'autres exploitants qui sont soit locataires de la commune dans le cadre d'un contrat de longue durée que la municipalité est tenue de respecter, soit installés ailleurs que sur les quais de Montreux, ceux-ci correspondant à l'emplacement particulier pour lequel le concept municipal a été adopté.
3. Au vu de ce précède, la décision attaquée satisfait au contrôle que le Tribunal administratif doit effectuer en le restreignant à la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 a LJPA). Elle sera donc confirmée en tant qu'elle refuse au recourant une autorisation d'exploiter. En tant qu'elle fixe au recourant un délai d'enlèvement aujourd'hui écoulé, la même décision ne présente plus d'objet attaquable. Il incombera dès lors à la municipalité de fixer à nouveau un tel délai.
Compte tenu de la situation financière du recourant, qui bénéficie de l'aide sociale, le présent arrêt sera rendu sans frais ni dépens (art. 55 LJPA).
Le conseil d'office du recourant se verra allouer une indemnité à la charge de l'Etat. Vu les opérations effectuées, son montant sera fixé à 1'000 fr.; il sera versé par la caisse du Tribunal administratif. Celui-ci statuant en dernière instance cantonale, on n'indiquera pas qu'un recours puisse être interjeté contre cette fixation au Président du Tribunal cantonal par application analogique de l'art. 17a al. 3 LAJ (arrêt du Tribunal administratif du 1er juillet 1999 dans la cause FI 1998/0027).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 14 février 2003 par la Municipalité de Montreux est confirmée en tant qu'elle refuse à X.________ l'autorisation d'exploiter un kiosque sur les quais de Montreux en 2003.
III. La cause est renvoyée à la Municipalité de Montreux pour fixer à X.________ un nouveau délai pour enlever son kiosque.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
V. Une indemnité de 1'000 (mille) francs est allouée au conseil d'office du recourant à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 29 avril 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.