CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 16 avril 2003
sur le recours interjeté par Corinne BAUDROCCO, ch. des Celtes 1, 1018 Lausanne
contre
la décision de la Direction de la sécurité publique de la Ville de Lausanne du 29 janvier 2003 lui refusant un emplacement à la Fête foraine de printemps 2003 au "Luna Park" de Bellerive.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffier: M. Thierry de Mestral.
Vu les faits suivants:
A. Depuis de nombreuses années, la place de Bellerive est mise à disposition des forains pour y organiser la Fête de printemps. Alors que cette place faisait autrefois partie du domaine public cantonal, elle a été transférée le 10 janvier 2002 au chapitre privé communal après un échange avec le canton de Vaud, mais elle est assimilée au domaine public en raison de son affectation.
Pour donner suite à un arrêt rendu le 15 décembre 1992 par le Tribunal de céans (GE 1992/0067), la Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) a adopté des conditions de participation pour la Fête foraine de printemps 1994, place de Bellerive (ci-après: les conditions de participation). Ces conditions de participation ont été envoyées le 23 décembre 1993 à tous les forains inscrits pour la Fête 1994, ces derniers étant invités à les retourner jusqu'au 14 janvier 1994, après les avoir signées. Ce texte indique notamment:
1. Principe général
1.1 Nul ne peut exploiter un métier lors de la fête foraine sans avoir obtenu une autorisation de la Direction de police et des sports, ainsi qu'un emplacement.
3. Attribution des places et établissement du plan
3.1 En principe, le même emplacement est attribué au même forain d'année en année, pour autant qu'il s'agisse du même métier.
3.2 Un emplacement devenu vacant est attribué en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prêtent. A défaut, il est attribué à un autre candidat.
3.3 Sous réserve des dispositions prévues au point 3.4, l'attribution des emplacements restés libres s'effectue de la manière suivante parmi les personnes inscrites officiellement et figurant sur la liste d'attente établie par la police du commerce.
Sont choisis par ordre de priorité:
1) Les forains lausannois, c'est-à-dire ceux qui ont leur domicile politique et fiscal dans notre ville depuis 3 ans au moins.
2) Les forains résidant dans le canton de Vaud, soit ceux qui ont leur domicile politique et fiscal dans le canton depuis 3 ans au moins.
3) Les forains domiciliés en Suisse romande.
4) Les forains domiciliés dans le reste de la Suisse.
5) Les forains domiciliés à l'étranger.
4. Forme de l'autorisation
4.3 Aucun forain n'est autorisé à installer un autre métier que celui pour lequel il a obtenu une autorisation.
6. Emplacement et respect des dimensions autorisées
6.3 Le forain titulaire d'une autorisation et d'un emplacement qui fait faux bond, c'est-à-dire celui qui ne peut monter le métier autorisé sous quelque prétexte que ce soit, peut être exclu de la fête et suspendu pour une durée indéterminée.
7. Changement de métier et modification du périmètre de l'emplacement
7.1 Si un forain titulaire d'une autorisation et d'un emplacement souhaite présenter un autre métier l'année suivante, il doit le signaler dans sa demande à la police du commerce. En aucun cas, les dimensions hors tout du nouveau métier ne doivent dépasser le périmètre de l'emplacement attribué au forain l'année précédente. La structure du nouveau métier doit pouvoir s'adapter à cet emplacement. La police du commerce se réserve la possibilité de refuser un métier pour l'un ou l'autre de ces motifs.
19. Dispositions générales et sanctions
19.3 En cas de non respect de l'une ou l'autre clause des présentes conditions, le forain défaillant sera exclu de la place de fête avec effet immédiat, sans dédommagement, et ne pourra en aucun cas participer aux fêtes futures. Le cas échéant, un avertissement écrit pourra lui être adressé.
B. Corinne Baudrocco qui exerce le métier de forain a signé les conditions de participation le 9 janvier 1994. Elle a requis, le 13 septembre 2001, de la Municipalité l'autorisation d'exploiter un métier (manège "mini-skooter") en vue de la Fête foraine de printemps 2002. Elle a indiqué que des travaux de peinture et des modifications de la façade du métier étaient possibles. La Municipalité l'a autorisée à participer à la manifestation par lettre du 15 janvier 2002. L'autorisation concernait un métier: manège "mini-skooter"/161 m2, voitures tamponneuses pour enfants; aucun autre manège ne devait être toléré.
Le métier pour lequel Corinne Baudrocco avait requis une autorisation a fait l'objet d'un litige avec un tiers. Dans le cadre de cette procédure, Corinne Baudrocco a dû, suite à l'ordonnance de mesures provisionnelles rendue par le Président du Tribunal d'arrondissement de Lausanne le 18 octobre 2001, restituer le métier. Dès cette date, elle n'a donc plus pu en disposer mais est parvenue à le remplacer en vue de la Fête foraine de printemps 2002. Les photographies versées au dossier montrent que les deux métiers sont des jeux d'autos tamponneuses pour enfants. Le second est légèrement plus petit que le premier et d'une couleur différente.
Lors d'un contrôle effectué sur le champ de foire le 7 mai 2002, la police du commerce a constaté que Corinne Baudrocco avait installé un métier qui n'était pas celui pour lequel elle avait requis et obtenu une autorisation. Cette autorité a renoncé a exiger le démontage de l'installation mais a écrit en date du 29 mai 2002 une lettre à Corinne Baudrocco dans laquelle on peut lire ce qui suit :
"(...)
Nous devons ainsi constater que vous participez sans droit à la fête foraine de cette année (ndr.: 2002), puisque le métier installé ne bénéficie d'aucune autorisation, ce qui nous aurait permis d'exiger qu'il soit démonté. Toutefois, compte tenu des circonstances, nous renonçons à exiger le démontage et acceptons exceptionnellement de tolérer votre présence cette année.
Cette mansuétude ne signifie cependant nullement que nous acceptons sans autre le métier que vous avez "imposé" et vous informons que nous tiendrons compte de cette situation pour l'organisation de l'édition 2003 de la fête foraine de printemps. Il n'est donc, et de loin, pas certain que nous proposions à la Municipalité de vous octroyer une nouvelle autorisation.
(...)".
C. Le 11 septembre 2002, Corinne Baudrocco a demandé l'autorisation de participer à la Fête foraine de printemps 2003. Le même jour, elle a adressé à la police du commerce le formulaire intitulé: Demande d'inscription "changement de métier" à la Fête foraine de printemps à Bellerive de 2003. Elle a déclaré, sous rubrique genre et descriptif :
voitures tamponneuses pour enfants (façade transformée).
Par décision du 29 janvier 2003, la Municipalité a refusé l'autorisation sollicitée par Corinne Baudrocco pour la fête foraine de printemps 2003, expliquant ce qui suit :
"(...)
Selon l'information figurant dans notre lettre du 29 mai 2002, vous avez été tolérée lors de la fête 2002, après avoir installé un métier pour lequel vous n'étiez au bénéfice d'aucune autorisation. De ce fait, nous aurions pu exiger qu'il soit démonté.
Pour les motifs expliqués dans ce courrier, la Municipalité a décidé de ne pas vous accorder d'autorisation pour la fête foraine de printemps 2003.
En revanche, votre demande a été placée en liste d'attente, en fonction de la catégorie à laquelle vous appartenez (Lausannois, Vaudois, Romands, autres) et cela par ordre chronologique.
(...)".
D. Par acte du 25 février 2003, Corinne Baudrocco a recouru contre cette décision. Elle a conclu, sous suite de dépens, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'autorisation d'installer un métier à la fête de printemps "Luna Park" 2003 soit accordée, subsidiairement à son annulation.
La Municipalité s'est déterminée le 4 avril 2003. Elle a précisé avoir attribué l'emplacement précédemment occupé par Corinne Baudrocco à Gylan Monney, avec un manège pour enfants. Elle a conclu, sous suite de dépens, au rejet du recours.
E. Corinne Baudrocco a déposé 1'000 fr. à titre d'avance de frais.
F. Corinne Baudrocco a produit en cours d'instruction une lettre du 8 avril 2003, émanant du secrétaire de l'Association Foraine de la Suisse romande, dont la teneur est la suivante:
(...) je vous confirme qu'après étude du plan du Luna-Park de Bellerive, il existe une possibilité de placer éventuellement le "Miniscooter" de Mme Corinne Baudrocco en effectuant certains déplacements.
Considérant en droit:
1. Selon le sceau apposé sur l'enveloppe contenant la décision litigieuse, celle-ci a été notifiée à la recourante le 3 février 2003. L'adresse de la recourante n'étant pas correcte, la décision a dû être réexpédiée à sa nouvelle adresse le 4 février 2003, de telle sorte qu'elle n'a pu en prendre connaissance que le 5 février 2003.
Déposé en temps utile, et selon les formes légales par le destinataire de la décision attaquée, qui a un intérêt actuel et pratique à en obtenir la modification, le recours est recevable en la forme.
2. a) L'installation d'un métier de forain ou d'un stand sur le domaine public constitue un usage accru de celui-ci (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. p. 620; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Tout usage du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun peut être soumis à autorisation, notamment lorsqu'il entrave l'usage commun par des tiers ou implique un usage accru valablement autorisé pour des tiers (B. Knapp, op. cit. p. 619). Selon une jurisprudence constante jusqu'en 1975, le Tribunal fédéral a considéré que celui qui faisait un usage accru du domaine public à des fins commerciales ne pouvait invoquer la liberté du commerce et de l'industrie (art. 31 aCst, art. 27 nCst.), cette disposition constitutionnelle ne donnant aucun droit à une telle utilisation de la chose publique (ATF 97 I 655, JT 1973 I 196; ATF 73 I 209, JT 1948 I 123; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Puis la Haute Cour a réexaminé la question et a admis que l'administré qui faisait un usage commun accru du domaine public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle pouvait invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où le but du domaine public le permettait (ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199; ATF 101 Ia 473, JT 1977 I 379). Il en résulte que le régime d'autorisation d'usage accru du domaine public ne doit pas "entraver indûment l'exercice des libertés publiques lorsque cet exercice entre en conflit avec l'usage commun ou normal de par sa nature" (B. Knapp, op. cit., p. 620).
La jurisprudence n'exige pas que les critères appliqués par l'autorité compétente pour concrétiser le régime d'autorisation reposent sur une base légale formelle, même si elle considère comme souhaitable que les conditions d'autorisation soient fixées par des règles de droit, afin d'assurer l'égalité de traitement et la prévisibilité des décisions (ATF 121 I 279, JT 1997 I 264, ATF 119 Ia 445, JT 1995 I 313). L'autorité doit toutefois agir selon des critères objectifs et doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). Relèvent de la politique économique les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé. A l'inverse, des motifs de police tel que notamment la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 111 Ia 184, JT 1987 I 37 et réf. cit.). Le refus d'autorisation doit en outre respecter les principes généraux de l'intérêt public, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2).
b) En l'occurrence, la Municipalité a adopté les conditions de participation et la recourante les a signées. Dans deux arrêts de 1998, le Tribunal administratif a considéré, en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la notion de base légale (ATF 121 I 279, JT 1997 I 264; ATF 119 Ia 445, JT 1995 I 313), que "dès lors qu'une base légale formelle n'est pas nécessaire, une circulaire administrative censée assurer une pratique uniforme pouvant être admise, les conditions de participation approuvées par la Municipalité apparaissent de toute manière comme un document de travail susceptible de fournir une base suffisante" (arrêts TA, GE 1998/0042 du 4 mai 1998 et GE 1998/0045 du 5 mai 1998 et les références citées). Ainsi, la décision attaquée, qui repose sur les conditions de participation, n'est pas dépourvue de base légale.
3. Il convient de déterminer si la recourante a enfreint les conditions de participation en 2002 et si elle peut être exclue de la manifestation de 2003 (art. 19.3 des conditions de participation).
La Municipalité fait grief à la recourante d'avoir installé un autre métier que celui pour lequel elle a obtenu une autorisation. Elle aurait ainsi violé l'art. 4.3 des conditions de participation.
La recourante a présenté sa demande en temps utile et en produisant toutes les pièces requises, en particulier les photographies du métier pour lequel elle demandait une autorisation. Il est vrai que la recourante n'a pas installé lors de la Fête de printemps 2002 le métier dont elle disposait au moment du dépôt de la demande d'autorisation et ceci par nécessité: elle avait en effet dû le restituer, suite à une décision judiciaire, à une tierce personne au mois d'octobre 2001. Mais il faut constater que le second métier était quasiment identique au premier: il s'agit dans les deux cas de voitures tamponneuses pour enfants, les seules différences concernant le périmètre un peu moins important pour le second manège et la couleur. La recourante n'a nullement modifié l'équilibre attractif du champ de foire par ce remplacement puisque les deux métiers présentent le même intérêt.
Dans ces conditions, faire grief à la recourante d'avoir enfreint l'interdiction d'installer un "autre métier" au sens du ch. 4.3 des conditions de participation relève d'une interprétation excessivement restrictive et insoutenable de cette disposition. Ce texte tend en effet à empêcher qu'un forain profite d'une autorisation pour installer un engin d'un type différent de celui qu'il avait annoncé aux autorités, posant ainsi des problèmes tant en ce qui concerne l'attractivité de la foire (qui suppose un certain équilibre entre les différentes attractions offertes aux visiteurs) que l'utilisation de l'espace disponible. Les deux formules établies par l'autorité intimée et au moyen desquelles un forain doit demander son autorisation (soit la formule bleue lorsqu'il s'agit d'utiliser le même métier que l'année précédente, et la formule rose permettant de demander une autorisation pour un nouveau métier) ne laissent planer aucun doute à cet égard. Ces documents exigent en effet que soient données des indications tant en ce qui concerne le type de métier (il y en a quatre, soit : manèges, jeux, tirs, stands de victuailles) que les caractéristiques techniques, et notamment les dimensions. Ces exigences indiquent ainsi très clairement quels points sont considérés comme déterminants par l'autorité pour le contrôle des conditions permettant la délivrance d'une autorisation. Mais on ne peut pas raisonnablement comprendre ce système comme impliquant l'impossibilité pour un forain au bénéfice d'une autorisation de remplacer, notamment lorsqu'il y est contraint, son installation par une autre du même type, satisfaisant exactement la même demande de la clientèle et de dimensions identiques. Une telle interprétation des textes irait largement au-delà de ce qui est nécessaire et elle ne saurait déboucher sur un refus, ni sur un retrait de l'autorisation. La situation est un peu comparable à celle d'un locataire de garage qui se verrait résilier son bail par le propriétaire au motif qu'il aurait remplacé sa BMW par une Alpha Romeo sans l'accord du bailleur.
Dès lors, la décision de refuser l'autorisation sollicitée pour la Fête de printemps 2003 ne respecte pas le principe de la proportionnalité. La police du commerce ne s'y est d'ailleurs pas trompée lors du contrôle du 7 mai 2002 lorsqu'elle a renoncé à exclure la recourante de la place de Fête avec effet immédiat (art. 19.3 des conditions de participation). Pour ce motif déjà, le recours doit être admis.
4. Au surplus, il convient de relever que la Municipalité, saisie d'une demande de changement de métier et modification du périmètre de l'emplacement (art. 7 des conditions de participation), contrôle que les dimensions du nouveau métier ne dépassent pas le périmètre attribué au forain l'année précédente et que le nouveau métier puisse s'adapter à l'emplacement (art. 7.1 des conditions de participation). En l'espèce ces conditions sont remplies puisque le second métier est du même genre mais plus petit que le premier. L'autorité intimée n'aurait donc pas pu refuser à la recourante une autorisation de changement de métier pour ce motif.
5. L'art. 3 des conditions de participation régit l'attribution des places et l'établissement du plan. En principe, le même emplacement est attribué au même forain d'année en année pour autant qu'il s'agisse du même métier (art. 3.1 des conditions de participation). La similitude entre le premier et le second métier exploité par la recourante (cf. consid. 3, ci-dessus) la met au bénéfice de cette disposition. La recourante peut donc prétendre se voir attribuer l'emplacement qu'elle occupait lors de la manifestation de 2002.
L'autorité intimée allègue certes avoir attribué l'emplacement précédemment occupé par la recourante à Gylan Monney, avec un manège pour enfants. Mais cette circonstance ne saurait amener le Tribunal a conclure qu'il est désormais impossible d'attribuer une place à la recourante. En effet, par lettre du 8 avril 2003, l'Association Foraine de la Suisse romande atteste qu'il existe encore une possibilité de placer le manège de la recourante en effectuant certains déplacements. Dès lors, aucun argument d'ordre pratique ne saurait empêcher la recourante de participer à la fête de printemps 2003.
6. Il n'est pas contesté que la recourante a la qualité de forain lausannois au sens de l'art. 3.3 des conditions de participation. Elle prend d'ailleurs part à la Fête de Printemps depuis plusieurs années puisque c'est en 1994 déjà qu'elle a signé les conditions de participation. Elle bénéficie d'un droit prioritaire à se voir attribuer un emplacement sur la place de Bellerive pour la Fête de printemps 2003 (art. 3.3 des conditions de participation). La décision de la Municipalité du 29 janvier 2003 doit être annulée, l'autorisation d'installer un métier à la Fête foraine de printemps "Luna Park" 2003 devant être accordée. Le recours est ainsi admis, sans frais. La recourante, qui obtient entièrement gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Direction de la sécurité publique de la Ville de Lausanne, Service de la police du commerce, Bureau des manifestations, du 29 janvier 2003 est annulée, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. La Commune de Lausanne versera à la recourante une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 avril 2003/gz
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.