CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 avril 2003
sur le recours interjeté le 19 février 2003 par X.________, à ********
contre
la décision de la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement de la commune de Lausanne, Service social et du travail, du 4 février 2003 refusant d'entrer en matière sur la demande de réexamen de la décision de l'autorité précitée du 14 novembre 2002.
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Rolf Wahl et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. En juin 2002, X.________ a présenté une demande auprès de la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement de la commune de Lausanne, Service social et du travail (ci-après : SST) tendant à l'obtention d'une autorisation d'accueillir chez elle un ou plusieurs enfants à la journée conformément à l'Ordonnance fédérale réglant le placement d'enfants du 19 octobre 1977. Cette demande concernait plus spécialement l'enfant A.________, né le 24 janvier 2001, que la recourante accueillait déjà à son domicile depuis le mois de septembre 2001, à concurrence de quatre jours par semaine.
Dans le cadre de l'instruction de cette requête, B.________, assistante sociale au SST, a procédé à une enquête. A cette occasion, elle a entendu la requérante à plusieurs reprises, l'ami actuel de cette dernière, Mme A. A.________, mère de l'enfant A.________, ainsi que le médecin traitant de l'intéressée, le Dr C.________, médecin assistant au Département universitaire de psychiatrie adulte, à Prilly. Au cours d'un entretien téléphonique entre B.________ et le Dr C.________, ce dernier a déclaré que X.________ n'était certains jours pas apte à accueillir des enfants, qu'elle était alors "complètement ailleurs" et que les troubles dont elle souffrait dans ces moments-là étaient si importants qu'il ne pouvait absolument pas communiquer avec elle. Le 28 août 2002, le médecin précité a établi un certificat médical attestant que l'état de santé de la recourante était "compatible avec l'activité de maman de jour à l'essai, sous la réserve expresse d'une surveillance intensive par le service organisateur et d'une réévaluation dans un mois".
B. Par décision du 14 novembre 2002, le SST a refusé de délivrer à la recourante une autorisation d'accueillir un enfant à la journée, faute de remplir les conditions de santé requises pour répondre aux exigences prévues par la loi.
X.________ n'a pas recouru contre cette décision.
C. Le 19 janvier 2003, X.________ a présenté auprès du SST une demande de réexamen de la décision précitée. Elle a joint à son envoi un certificat médical établi le 8 janvier 2003 par le Dr Anne-Françoise Chevalley, psychologue TCC, troubles anxieux de l'humeur-STAH, à l'Hôpital de Cery, à Prilly. Le contenu de ce certificat est le suivant :
"A qui de droit,
Par la présente, j'atteste que Mme X.________ est suivie par mes soins dans le cadre de la STAH, pour une Thérapie Comportementale et Cognitive déléguée. A ma connaissance, Madame X.________ne présente pas de troubles susceptibles d'empêcher la prise en charge d'un enfant (surveillance, alimentation, soins d'hygiène corporelle...). Par ailleurs, la médication antidépressive prise par Madame X.________ne constitue pas un risque pour un enfant. En effet, de nombreuses personnes sous antidépresseur fonctionnent tout à fait correctement dans leur vie professionnelle, sociale et familiale. Il est à signaler que la prise d'un antidépresseur ne constitue pas un motif de suppression de garde parentale. Par ailleurs, il existe une garderie d'enfants qui accueille des personnes ayant présenté des troubles anxieux ou de l'humeur dont certaines sous antidépresseur et qui fonctionne très bien. De plus, la reprise d'une activité à temps partiel est un facteur très favorable pour la stabilisation de l'état psychique d'une personne ayant présenté un trouble de l'humeur, stabilisation souvent nécessaire pour une reprise d'activité à temps complet.
Dans le cas présent, j'ai eu un contact direct avec une maman ayant confié son enfant à Madame Blanc. Cette maman est au courant des problèmes de Madame Blanc. Tout dans son témoignage atteste de la confiance qu'elle lui porte en ce qui concerne la prise en charge d'un enfant. Cette maman souhaiterait même vivement pouvoir continuer à confier son jeune enfant à Madame Blanc.
Par ces quelques mots, je tenais à vous informer que je vois d'un oeil positif la demande de Madame X.________quant à continuer à garder un enfant et plus particulièrement celui de cette maman qui lui offre sa confiance.
En vous laissant la possibilité de me joindre pour toute information, je vous prie d'accepter, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations très distinguées."
D. Par décision du 4 février 2003, le SST a refusé d'entrer en matière sur la demande de réexamen susmentionnée. Il se réfère en substance à l'ensemble des éléments ayant motivé sa décision du 14 novembre 2002 et au fait que l'intéressée n'a pas fait usage de son droit de recours contre dite décision.
E. X.________ a recouru contre la décision du 4 février 2003 auprès du Tribunal administratif le 19 février 2003 en concluant à l'admission de sa demande de réexamen et à la délivrance d'une autorisation d'accueillir chez elle l'enfant A.________ à la journée.
L'intéressée s'est acquittée en temps utile de l'avance de frais requise.
F. L'autorité intimée s'est déterminée le 25 mars 2003 en concluant au rejet du recours. Elle relève que sa décision du 14 novembre 2002 est entrée en force faute de recours et que son courrier du 4 février 2003, déclarant la décision précitée exécutoire, ne peut formellement constituer une décision. De son côté, le Département de la formation et de la jeunesse, Service de protection de la jeunesse, s'est déterminé le 3 avril 2003 en qualité d'autorité concernée. Il a également conclu au rejet du recours.
G. X.________ a déposé des écritures complémentaires le 27 mars 2003. Elle a précisé à cette occasion n'avoir jamais effectué de démarche en vue d'offrir publiquement ses services de maman de jour. Elle a joint à son envoi une attestation établie par le Dr Christine Bammatter-Wegmüller, pédiatre à Epalinges, le 16 janvier 2003 certifiant que l'enfant A.________ nécessitait des contrôles réguliers et que, vu le handicap de sa mère et l'âge de l'enfant, il était impératif que les intéressés soient accompagnés d'une tierce personne pour se rendre à ses consultations. De même, la recourante a produit une déclaration de Mme ********, à Lausanne, datée du 15 janvier 2003, confirmant en substance que l'enfant A.________ était très heureux avec la recourante et que cette dernière prouvait par son attitude envers l'enfant qu'elle était parfaitement apte à s'en occuper.
H. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
I. Les arguments respectifs seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Adressé au tribunal de céans conformément à l'art. 4 al. 1 de la loi vaudoise sur la procédure et la juridiction administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) dans les formes et le délai prescrits par l'art. 31 LJPA, le recours, déposé par la destinataire de la décision entreprise à laquelle il faut manifestement reconnaître la qualité pour recourir, est recevable.
2. A défaut de base légale l'autorisant à contrôler l'opportunité de la décision attaquée, le tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir d'examen limité à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, à la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, au refus de statuer et au retard injustifié (art. 36 LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
3. a) Le placement d'enfants hors du foyer familial est soumis à l'Ordonnance du Conseil fédéral du 19 octobre 1977 réglant le placement d'enfants (RS 211.222.338; ci-après OFPE). Conformément à l'art. 18 de la loi vaudoise du 29 novembre 1978 sur la protection de la jeunesse, entrée en vigueur le 23 février 1979 (RSV 5.17 H; ci-après LPJ), le Département de la formation et de la jeunesse (ci-après le département) est l'autorité compétente au sens des art. 2 ss OFPE. En l'occurrence, la décision attaquée a été rendue par la commune de Lausanne sur la base d'une délégation de compétence du département du 25 février 1994 (cf. art. 27 al. 1 LPJ, modifié le 15 décembre 1993).
b) Aux termes de l'art. 12 al. 1 et 2 OFPE,
"Les personnes qui, publiquement, s'offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de 12 ans doivent l'annoncer à l'autorité." (al. 1)
"Les dispositions concernant le placement d'enfants chez des parents nourriciers s'appliquent par analogie à la surveillance qu'exerce l'autorité en cas de placement à la journée." (al. 2)
4. Dans le cas présent, l'autorité intimée a refusé, en date du 14 novembre 2002, d'autoriser la recourante a accueillir un enfant chez elle à la journée au motif qu'elle ne remplissait pas les conditions de santé nécessaires pour répondre aux exigences d'un tel accueil. Si l'intéressée n'a certes pas recouru en temps utile contre cette décision, elle a en revanche adressé au SST, près de deux mois plus tard, une demande tendant au réexamen de la décision susmentionnée, en invoquant le contenu d'un nouveau certificat médical établi postérieurement au 14 novembre 2002 et attestant, selon elle, de sa pleine capacité à accueillir un enfant à la journée. L'autorité intimée estime pour sa part que sa correspondance du 4 février 2003, dans la mesure où elle ne fait que reprendre les arguments exposés dans sa décision - non contestée - du 14 novembre 2002, ne constitue pas une décision et, partant, n'est pas susceptible de recours. Cette argumentation ne résiste pas à l'examen pour les motifs qui vont suivre.
a) Lorsqu'une telle obligation n'est ni prévue par la législation ni reconnue par une pratique administrative constante, comme c'est le cas en procédure administrative vaudoise (cf. ATF 116 Ia 433, c. 5), l'art. 8 Cst. (art. 4 aCst.) impose à l'autorité administrative de se saisir d'une demande de réexamen si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants ("erheblich") qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou encore si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable ("wesentliche Änderung") depuis la première décision (cf. notamment ATF 124 II 1, c. 3a; 120 Ib 42, c. 2b; 113 Ia 146, c. 3a, JT 1989 I 209 et 109 Ib 246, c. 4a), par quoi il faut entendre aussi bien une modification de l'état de fait qu'une modification du droit objectif (ATF 109 précité, c. 4c). Ces principes l'emportent sur le droit cantonal qui nierait l'existence d'une telle obligation ou lui donnerait une portée moins étendue (ATF 113 précité, c. 3a).
La première hypothèse, couramment appelée révision au sens étroit (cf. P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 229; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 426, p. 157), vise les cas où une décision administrative entrée en force repose sur un état de fait incorrect dès l'origine et s'avère subséquemment inexacte. Le requérant doit invoquer des faits qui existaient déjà lorsque l'autorité a statué (pseudo-nova), à tout le moins qui pouvaient encore être utilement invoqués vu l'avancement de la procédure et de l'instruction, mais qu'il a découvert postérieurement. Il en va de même des moyens de preuve, pour lesquels la "nouveauté" doit se rapporter à leur découverte et non à leur existence (cf. J.-F. Poudret, Commentaire de la loi d'organisation judiciaire, vol. V, Berne 1992, ch. 2.3.3, p. 32 s.), qui peuvent servir soit à prouver des faits nouvellement invoqués (qui constituent déjà à eux seuls des motifs de révision), soit des faits déjà connus et invoqués lors de la décision attaquée, mais restés non prouvés au détriment du requérant (s'agissant des art. 137 litt. OJF ou 66 al. 2 litt. a PA, cf. notamment ATF 110 V 138, c. 2; 108 V 170, c. 1; JAAC 1996, n° 38, c. 5; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 740 et 741, p. 260; R. Rhinow/H Koller/K. Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Francfort-sur-le-Main 1996, n° 1431, p. 272 s.).
La seconde hypothèse permet de prendre en compte un changement de circonstances ou de droit et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. La modification des circonstances rend, pour ainsi dire, la décision subséquemment viciée. L'autorité de chose décidée attachée à la décision administrative entrée en force se fondant uniquement sur la situation de fait et de droit au moment où elle a été rendue, il ne s'agit dans ce cas non pas d'une révision au sens procédural du terme, mais d'une adaptation aux circonstances nouvelles. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("echte Noven"), plus précisément, après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués (clôture de l'instruction; cf. P. Moor, op. cit., p. 230; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 426, 429, 438 et 440, p. 157 ss; R. Rhinow/H. Koller/K. Kiss, op. cit., n° 1199, p. 230). Cette hypothèse ne concerne naturellement que les décisions aux effets durables ("Dauerverfügung"; cf. P. Moor, op. cit., p. 230; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 444, p. 162), ce qui est le cas, comme en l'espèce, d'une décision réglementant la possibilité pour la recourante d'accueillir chez elle un enfant à la journée.
Dans les deux hypothèses, les faits invoqués doivent être importants, c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, s'il est correctement apprécié, une décision plus favorable au requérant. Il en va de même des moyens de preuve dans la première hypothèse, qui sont importants dans la mesure où il y lieu d'admettre qu'ils eussent amené à une décision différente s'ils avaient été connus à temps (par analogie avec les art. 136 litt. d, 137 litt. b OJF et 66 al. 2 litt. a PA, cf. ATF 122 II 17, c. 3; 121 IV 317, c. 2; 110 précité, c. 2.; 108 précité, c. 1; JAAC 1996, n° 38, c. 5; P. Moor, op. cit., p. 230; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 740 et 741, p. 260; R. Rhinow/H. Koller/K. Kiss, op. cit., n° 1431, p. 273).
La jurisprudence souligne toutefois que les demandes de nouvel examen ne sauraient servir à remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 109 précité, c. 4a). Aussi faut-il admettre que les griefs tirés des pseudo-nova n'ouvrent la voie du réexamen que lorsque, en dépit d'une diligence raisonnable, le requérant n'a pas pu les invoquer - ou les produire s'agissant des moyens de preuve - dans la procédure précédant la décision attaquée ou dans la voie de recours ordinairement ouverte à son encontre, ce qu'il lui appartient de démontrer (cf. JAAC 1996, n° 37, c. 1b; P. Moor, op. cit., p. 229; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 434, p. 159, application analogique de l'art. 66 al. 3 PA; R. Rhinow/H. Koller/K. Kiss, op. cit., n° 1431, p. 273; cf. également, en matière de réexamen des décisions de taxation fiscale, ATF 111 Ib 209, c. 1 et, en matière de révision des arrêts du TF, l'art. 137 litt. b in fine OJF et ATF 121 précité, c. 2).
b) Quant à la procédure, l'autorité administrative saisie d'une demande de réexamen doit dans un premier temps contrôler si les conditions requises pour l'obliger à statuer sont remplies (compétence, qualité pour agir, allégation d'un fait nouveau ou production d'un moyen de preuve important, etc.). S'agissant en particulier de la motivation de la requête, il suffit en principe que l'on puisse déduire des conclusions quel motif de révision est invoqué (cf. A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 749, p. 263). Si elle estime que les conditions requises ne sont pas remplies, alors même que le requérant prétendrait le contraire, elle peut refuser d'examiner le fond de la requête, sans que sa décision ne fasse courir un nouveau délai de recours sur le fond. Dans ce cas, le requérant doit se borner à alléguer dans son recours que l'autorité a nié à tort l'existence des conditions requises, l'autorité de recours se limitant, pour sa part, à examiner si l'autorité inférieure aurait dû entrer en matière (ATF 113 précité, c. 3c et 109 précité, c. 4a; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 449, p. 164; T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, op. cit., n° 8 ad art. 57, p. 397). En revanche, si elle déclare la requête recevable, elle doit, dans un second temps, entrer en matière et examiner la réalité du motif invoqué. C'est le requérant qui supporte le fardeau de la preuve à cet égard (T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, op. cit., n° 3 ad art. 57, p. 396). Si elle considère que la demande de réexamen est mal fondée (par exemple, parce que le fait nouveau aurait déjà pu être invoqué au cours de la procédure antérieure), elle doit la rejeter et mettre ainsi fin à la procédure de réexamen pour des motifs de procédure, sans statuer à nouveau sur le fond. En revanche, si elle estime que le motif invoqué est bien fondé, l'autorité doit statuer sur le nouvel état de fait, après avoir, au besoin, complété l'instruction. La décision attaquée sera alors soit annulée (partiellement ou totalement) et remplacée par une nouvelle décision, soit simplement confirmée, la présence d'un motif de réexamen n'impliquant pas nécessairement le prononcé d'une nouvelle décision si la nouvelle appréciation de l'autorité conduit au même résultat (sur le développement qui précède, cf. A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 433 à 435, p. 159; P. Moor, op. cit., p. 231 s.; T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, op. cit., 1 à 4 ad art. 57, p. 396 s.). Il n'y aura en particulier pas révocation si, matériellement, la modification de la décision se heurte à des intérêts supérieurs dignes de protection ou si la balance des intérêts l'exclut (ATF 121 II 93, c. 3a; P. Moor, op. cit., p. 231 et l'arrêt cité). Contre la nouvelle décision sont normalement ouvertes les voies de droit habituelles (cf. notamment ATF 113 précité, c. 3c et P. Moor, ibidem; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 449, p. 164; cf. également parmi d'autres arrêt TE PE 2000/0345 du 13 novembre 2000).
5. a) En l'espèce, il n'est pas contesté ni contestable que la recourante, ayant qualité pour recourir contre la décision du 14 novembre 2002, avait qualité pour former une requête de réexamen (cf. ATF 109 précité, c. 4a, p. 251 s.), que sa requête a été adressée à l'autorité compétente pour en connaître et que cette requête était motivée à satisfaction de droit. S'agissant des motifs, dans la mesure où la demande du 19 janvier 2003 était fondée sur une pièce nouvelle contenant à première vue des éléments nouveaux (certificat du Dr Chevalley du 8 janvier 2003), c'est à dire survenus postérieurement à la première décision (y compris après l'échéance du délai de recours contre celle-ci) et qui n'avaient par conséquent pas pu être invoqués dans la procédure précédant ladite décision, la demande de réexamen litigieuse était recevable et l'autorité intimée aurait dû entrer en matière. En déclarant cette demande irrecevable, celle-ci a donc violé l'art. 8 Cst. (art. 4 aCst.).
b) L'autorité intimée considère que sa correspondance du 4 février 2003 ne serait pas une décision administrative et, partant, ne serait pas susceptible de recours. Or, en refusant d'entrer en matière sur la demande de réexamen, le SST a pris un mesure ayant, dans un cas d'espèce, pour objet de constater - à tort comme on l'a vu ci-dessus - l'inexistence d'un droit (au réexamen d'une précédente décision), voire de rejeter - également à tort - une demande tendant à constater l'existence d'un droit (au réexamen d'une précédente décision). Il s'agit là d'une situation tombant manifestement sous la définition de décision au sens de l'art. 29 al. 2 litt. b ou c LJPA. La définition contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 1996/0324 du 12 mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c. 2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173, c. 2a p. 174 s.). Tel est précisément l'objet de la prise de position du SST telle qu'elle ressort de son courrier du 4 février 2003, lequel constitue à l'évidence une décision, ouvrant dès lors la voie d'un recours au tribunal de céans.
6. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être partiellement admis, soit uniquement en tant qu'il vise l'admission de la requête de réexamen; il doit en revanche être rejeté en ce qui concerne la conclusion tendant à la délivrance d'une autorisation d'accueillir l'enfant A.________ à la journée. La décision attaquée sera ainsi annulée et la cause renvoyée au SST pour qu'il statue au fond, soit pour qu'il examine si la demande de réexamen est fondée (réalité et importance du motif invoqué au sens décrit ci-dessus (cons. 4 a) 4ème § et cons. 4 b)), le cas échéant après avoir complété l'instruction.
Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat et l'avance effectuée par la recourante lui sera restituée (art. 55 al. 3 LJPA). Obtenant partiellement gain de cause mais n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, l'intéressée n'a en revanche pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis, soit uniquement en ce qui concerne la requête de réexamen; il est rejeté pour le surplus.
II. La décision de la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement de la commune de Lausanne, Service social et du travail, du 14 novembre 2002 est annulée; le dossier lui est retourné pour qu'il y soit donné suite dans le sens des considérants.
III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat, l'avance effectuée par la recourante, par 500 (cinq cents) francs, lui étant restituée.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 avril 2003/gz
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.