CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 19 août 2003
sur le recours interjeté par A. X.________, B. X.________ et C. X.________, ********, à Z.________
contre
la décision du Centre social régional (CSR) de Morges-Aubonne du 4 décembre 2002 prononçant une interdiction d'accueil d'enfants à la journée.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Charles-Henri Delisle et Mme Catherine Vaughan Genoud, assesseurs. Greffier: M. Thierry de Mestral.
Vu les faits suivants:
A. A. X.________, son épouse B. X.________ et leur fille C. X.________ accueillent de jeunes enfants à leur domicile de Z.________. Ils ont obtenu du Service de protection de la jeunesse (ci-après: le SPJ) le 16 août 1999 la permission provisoire d'accueillir cinq enfants à la journée, après une enquête effectuée par Jacqueline Cuénot, assistante sociale au Centre social régional Morges-Aubonne (ci-après: le CSR) et R. Rudaz, conseillère éducative au SPJ. Cette permission a été confirmée par le CSR le 13 juin 2001 pour une durée de cinq ans sur la base d'une enquête de Jacqueline Cuénot.
B. La façon dont la famille X.________ s'est acquittée de sa tâche a mécontenté certains parents d'enfant(s) confié(s). Des brouilles sont apparues, notamment, à la suite de remarques orales ou écrites de la famille X.________ faites aux parents et concernant la manière de soigner et de nourrir les enfants.
Le CSR a formulé à l'encontre de la famille X.________ des reproches qui seront repris plus en détail ci-dessous (let. D). Le CSR a convoqué la famille X.________ par lettre du 17 avril 2002 pour le 24 suivant, afin de "clarifier les rôles de chacun". B. X.________ et C. X.________ se sont rendues à ce rendez-vous.
Par lettre du 1er mai 2002, Christophe Bornand, adjoint de direction au CSR, a fixé rendez-vous à la famille X.________ à Z.________ pour le 29 suivant. Il lui a proposé de réfléchir aux points suivants :
"- Qu'attendez-vous du Service de placement familial à la journée ?
- Quelles améliorations possibles voyez-vous en vue d'une meilleure collaboration avec notre service ?"
La famille X.________ a répondu le 23 mai 2002, en substance, ne pas accepter les contrôles pratiqués au nom du CSR et a conclu:
"Nous vous informons donc que nous nous retirons du réseau de mamans de jour, vous pourrez donc continuer à nous envoyer zéro enfant, vous pouvez à tout moment et sans avertissement venir contrôler si les enfants sont bien traités, venez de préférence le matin depuis 7 heure, vous les verrez arriver en courant, le visage épanoui de bonheur.
(...)".
Le 10 juin 2002, le directeur du CSR a convoqué A. X.________, B. X.________ et C. X.________ pour le 3 juillet suivant. Ces derniers ont confirmé par lettre du 27 juin 2002 leur intention de se "retirer du réseau des mamans de jour" et en conséquence ont prié le CSR de bien vouloir annuler le rendez-vous du 3 juillet suivant; ce que le CSR a refusé de faire par courrier du 1er juillet 2002.
Le 18 juillet 2002, Jacqueline Cuénot a prié la famille X.________ de lui adresser la liste de tous les enfants qu'elle accueillait ou qu'elle projetait d'accueillir avec les adresses complètes des parents. Ce courrier étant resté sans réponse, Jacqueline Cuénot a relancé la famille X.________ le 14 août 2002.
La municipalité de Z.________ s'est interposée entre les parties. Elle a écrit le 16 octobre 2002 à la famille X.________ ce qui suit :
"(...)
Nous avons récemment été informés que vous ne vous êtes pas présentés au rendez-vous du 3 juillet 2002 qui vous avait été fixé par le CSR.
Nous en concluons qu'il existe entre vous et ce service un problème relationnel que nous aimerions tenter d'éclaircir.
Pour ce faire, nous nous proposons de vous rencontrer en salle de municipalité en date du lundi 21 octobre 2002 à 19h30.
Il est indispensable que vous soyez présents tous les trois.
(...)".
Par courrier du 6 novembre 2002, la Municipalité de Z.________ a dû informer le CSR de l'échec de cette tentative de conciliation; elle a précisé avoir attitré l'attention de la famille X.________ sur le risque qu'elle encourait de se voir retirer l'autorisation de garder des enfants.
C. Le 4 décembre 2002, le CSR a interdit à la famille X.________ d'accueillir d'autres enfants. Le même jour, il en a informé les parents concernés, leur demandant de retirer leurs enfants.
Le 27 décembre 2002, A. X.________, B. X.________ et C. X.________ ont recouru contre la décision du CSR. Ils ont demandé que l'effet suspensif soit octroyé à leur recours et ont conclu à la levée de l'interdiction d'accueil signifié le 4 décembre 2002.
Le 8 janvier 2003, le CSR s'est opposé à l'octroi de l'effet suspensif.
Le 10 janvier 2003, sollicité, le SPJ s'en est remis à justice concernant la question de l'effet suspensif.
Le 20 janvier 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a octroyé l'effet suspensif au recours au motif qu'il n'y avait pas péril en la demeure.
La famille X.________ a transmis son mémoire au Tribunal administratif le 24 février 2003. Elle a conclu à la levée de l'interdiction prononcée à son encontre le 4 décembre 2002.
Le CSR a répondu le 29 avril suivant. Il a conclu sous suite de frais et dépens:
I.- Le recours déposé par C. X.________, B. X.________ et A. X.________ est rejeté.
II.- La décision du 4 décembre 2002 du CSR Morges-Aubonne prononçant une interdiction d'accueil d'enfants à la journée auprès de C. X.________, B. X.________ et A. X.________ est confirmée.
Probablement le même jour, le SPJ a déposé des observations non datées; il a conclu au rejet du recours déposé par C. X.________, B. X.________ et A. X.________ et à la confirmation de la décision du 4 décembre 2002 prise par le CSR Morges-Aubonne, prononçant une interdiction pure et simple d'accueil d'enfants à la journée des intéressés.
D. A. X.________, B. X.________ et C. X.________ ont payé l'avance de frais par 500 francs. Le Tribunal administratif a tenu audience le 24 juin 2003. L'instruction a porté sur les cas d'enfants dont les parents se sont plaints au CSR.
1) D.________ :
Les parents de D.________ ont cessé de confier leur enfant à la famille X.________. Ils ont reproché à cette dernière de ne pas nourrir suffisamment D.________. De plus, ils n'ont pas accepté les remarques concernant la manière de nourrir leur fils que leur a adressé la famille X.________.
Selon A. X.________, cet enfant était amorphe et ne souriait pas car il était suralimenté au point de ne plus arriver à souffler. B. X.________ a ajouté que l'enfant détournait la tête lorsqu'on lui présentait le biberon.
2) E.________ :
Les parents de E.________ ont reproché à A. X.________ d'avoir coupé les cheveux de leur enfant.
A. X.________ a expliqué qu'il ne l'aurait pas fait sans en avoir discuté avec les parents. Un jour, l'enfant serait arrivé alors que ses cheveux avaient été coupés par ses parents. A. X.________ aurait constaté qu'une mèche dépassait et l'aurait enlevée.
3) A. G.________ :
La famille X.________ a reproché aux parents d'A. G.________ un manque de régularité dans les paiements; de plus, l'enfant aurait été amenée systématiquement en retard auprès de la maman de jour.
Le CSR a expliqué que le jeune couple G.________ connaissait des difficultés financières: il aurait mal perçu l'attitude de la famille X.________ qui a vérifié les versements. De plus, la mère d'A. G.________ aurait mal accepté une remarque de C. X.________ qui lui aurait reproché de fumer en allaitant son enfant.
4) A. F.________ :
Le CSR a estimé que, dans ce cas encore, la famille X.________ aurait outrepassé son rôle de gardien de jour en faisant des remarques aux parents concernant, en particulier, la manière de nourrir leur enfant, ce que la famille X.________ conteste. Les parents d'A. F.________ auraient reproché à la famille X.________ d'affamer leur fille.
Selon A. X.________, les rapports qu'il entretenait avec M. F.________, bons au départ, se sont dégradés après la décision de Mme F.________ de retirer A. F.________ du jour au lendemain. A. X.________ aurait réclamé le paiement de quinze jours de garde à M. et Mme F.________. La brouille aurait été envenimée par les grands-parents d'A. F.________, M. et Mme I.________. A. X.________ a dit avoir été convenu avec M. et Mme F.________ de ne pas réveiller A. F.________ pour la nourrir. M. et Mme I.________ seraient arrivés alors que l'enfant dormait et n'avait pas mangé et en aurait fait le reproche à la famille X.________.
Interrogée sur la question de la sieste des enfants, B. X.________ a expliqué qu'elle observait le comportement des enfants: elle les couchait lorsqu'ils donnaient des signes de fatigue. C. X.________ a ajouté qu'à quatre mois, un enfant avait besoin de faire la sieste.
B. X.________ a décrit la villa familiale qui comporte notamment deux chambres pouvant être obscurcies par des contrevents à jalousie, meublées de petits lits où se reposent les enfants. Les plus grands dorment dans le lit de A. X.________ et B. X.________, les plus petits dans des poussettes.
5) A. et B. H.________ :
Un conflit a éclaté entre M. H.________ et la famille X.________ pour une question de facturation (ce que le CSR a confirmé).
6) Cas J.________ :
A. X.________ a expliqué que l'enfant J.________ s'endormait tout le temps; il avait donc besoin de sommeil. Cette question a divisé la famille d'accueil et les parents qui ont retiré leur enfant.
Aux débats, la famille X.________ a admis avoir, parfois, accueilli plus de cinq enfant en même temps.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (ci-après : LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Il convient de rappeler que le droit de la filiation a été révisé en 1976 (entré en vigueur le 1er janvier 1978). Un des principaux objectifs de cette révision était d'améliorer la condition juridique de l'enfant, notamment de mieux se préoccuper de son intérêt de manière générale. La notion de l'intérêt de l'enfant devient ainsi une notion primordiale de ce nouveau droit. "Le placement d'enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l'autorisation et à la surveillance de l'autorité tutélaire ou d'un autre office du domicile des parents nourriciers, désigné par le droit cantonal (art. 316 al. 1 CC). "Le Conseil fédéral édicte des prescriptions d'exécution" (art. 316 al. 2 CC). En application de cette disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 19 octobre 1977 réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption, RS 211.222.338, (ci-après: OPEE) suite à l'adoption par le parlement du nouveau droit de la filiation.
3. Le placement d'enfants hors du foyer familial est soumis à autorisation et à surveillance (art. 1er al. 1 OPEE). Le placement chez des parents nourriciers pendant plus de trois mois ou pour une durée indéterminée d'un enfant soumis à la scolarité obligatoire ou qui n'a pas quinze ans révolus est soumis à une autorisation officielle (v. art. 4 OPEE). Le placement à la journée n'est pas soumis à autorisation; toutefois, les personnes qui, publiquement, s'offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de douze ans doivent l'annoncer à l'autorité (art. 12 al. 1 OPEE). Les dispositions concernant le placement d'enfants chez des parents nourriciers s'appliquent par analogie à la surveillance qu'exerce l'autorité en cas de placement à la journée (art. 12 al. 2 OPEE). Qu'il y ait ou non lieu à autorisation, le placement peut être interdit lorsque les personnes intéressées ne satisfont pas, soit sur le plan de l'éducation, soit quant à leur caractère ou à leur état de santé, aux exigences de leur tâche, ou que les conditions matérielles ne sont manifestement pas remplies (art. 1 al. 2 OPEE).
L'autorité tutélaire du lieu de placement est compétente pour délivrer l'autorisation et pour exercer la surveillance (art. 2 al. 1 OPEE). Les cantons peuvent toutefois charger d'autres autorités ou offices d'assumer ces tâches (art. 2 al. 2 OPEE). Dans le canton de Vaud, le Département de la prévoyance sociale et des assurances (aujourd'hui le Département de la formation et de la jeunesse) est compétent pour surveiller les milieux d'accueils (art. 18 de la loi du 29 novembre 1978 sur la protection de la jeunesse, ci-après: LPJ). Il peut aussi déléguer aux communes les compétences qui lui sont conférées en matière d'accueil de mineurs de moins de 12 ans (v. art. 27 al. 1 LPJ). Les communes peuvent elles-mêmes déléguer à des institutions officielles, privées ou à un service communal ou supra-communal spécialisé, l'exécution de certaines tâches après avoir obtenu l'accord du département (v. art. 27 al. 2 LPJ), comme in casu l'autorité intimée.
4. L'intimée invoque les art. 1 à 12 OPEE. De l'art. 12 OPEE qui régit le placement à la journée, seul l'al. 1er (qui en l'espèce n'est pas violé puisque les recourants ont annoncé leur activité à l'autorité) peut entrer en considération. L'art. 12 al. 2 et 3 OPEE ne prescrit aucun comportement particulier aux administrés. Un particulier ne peut manifestement pas contrevenir à ce type de prescription, qui s'adresse à l'autorité (PS 2000/0134, du 20 mars 2001, consid. 2).
Seul le principe général, ancré à l'art. 1 al. 2 OPEE, pourrait ainsi fonder la décision querellée.
5. Le placement peut être interdit lorsque les personnes intéressées ne satisfont pas sur le plan de l'éducation (v. art. 1 al. 2 OPEE). Il convient de considérer cette exigence par rapport au cas d'espèce: les enfants confiés sont très jeunes et placés à la journée, non pas sur une longue période ininterrompue.
A l'audience de ce jour, les recourants se sont exprimés sur cette question. Le Tribunal a constaté que les recourants sont attentifs au comportement des enfants qui leur sont confiés. En particulier, ils renoncent à contraindre un enfant à se nourrir; et ils laissent ceux qui montrent des signes de fatigue se reposer.
De ce point de vue, l'attitude des recourants n'est pas critiquable et ne justifie pas une interdiction de placement.
6. Le placement peut être interdit lorsque les personnes intéressées ne satisfont pas quant à leur caractère (v. art. 1 al. 2 OPEE).
L'autorité intimée reproche aux recourants d'aller au-delà de leur tâche en prodiguant aux parents concernés, avec une insistance déplacée, des conseils quant à la manière de soigner et nourrir les enfants. Bien que les faits n'aient pas pu être établis exactement (chaque partie défendant sa position), il est apparu à l'audience que le comportement des recourants n'était pas exempt de critiques à cet égard. Il est en tous cas établi qu'ils se sont brouillés avec certains parents d'enfants confiés. Certains différents avaient une cause pécuniaire et sont probablement inévitables (cas G.________ et H.________). La loi ne permet certes pas d'exiger des recourants qu'ils fournissent une prestation sans attendre de contre prestation; et il n'est pas possible de leur reprocher de contrôler que les parents paient régulièrement.
L'attitude du recourant A. X.________ est plus critiquable lorsque ce dernier coupe une mèche des cheveux d'un enfant à lui confié (cas E.________). Cette question restera en suspens car il n'a été possible d'établir ni l'existence, ni le contenu d'un éventuel accord avec les parents concernés, ni l'importance de la "mèche". Il ne s'agit en tout état de cause pas d'une atteinte grave à l'intégrité physique de l'enfant même si on peut comprendre que les parents aient trouvé cela anormal.
En revanche, l'autorité intimé doit être suivie lorsqu'elle reproche aux recourants d'outrepasser leur rôle de "maman de jour" en donnant de manière insistante des directives aux parents concernant la manière de soigner et de nourrir leurs enfants. Le respect du principe cardinal qui régit l'OPEE, à savoir le bien-être de l'enfant, implique une entente entre la "maman de jour" et les parents qui confient leurs enfants. Il est constant que les remarques insistantes des recourants concernant, notamment, la nourriture et le sommeil (cas D.________, F.________ et J.________) a provoqué le mécontentement des parents au point que plusieurs d'entre eux ont retiré leurs enfants.
L'intimée peut également être suivie lorsqu'elle reproche aux recourants leur manque de collaboration. Les recourants ont incontestablement fait preuve de mauvaise volonté en tardant à adresser à l'intimée la liste de tous les enfants qu'ils accueillent avec les adresses complètes des parents. L'intimée a requis ce document par courrier du 18 juillet, puis du 14 août 2002. Ce n'est que postérieurement à l'audience du Tribunal administratif que les recourants ont obtempéré, par courrier daté du 24 juin 2003 et reçu au greffe de céans le 30 juin suivant.
Les recourants ont encore mis en évidence leur volonté de ne pas collaborer avec l'autorité en décalant ne plus vouloir faire partie du réseau des mamans de jour (lettres du 23 mai et du 27 juin 2002). Ils perdent de vue qu'ils doivent annoncer leur activité à l'autorité compétente (Art. 12 al. 1 OPEE et 20 LPJ) et ne peuvent en conséquence se soustraire à sa surveillance; laquelle est imposée par l'art. 316 al. 1 CC.
Dans le même ordre d'idée, il faut relever le manque de collaboration des recourants lorsque l'autorité intimée les a convoqué et que seules les recourantes B. X.________ et C. X.________ se sont rendues aux convocations.
Enfin, l'intimée est fondée à reprocher aux recourants d'avoir accueilli plus de cinq enfants, en contradiction la permission délivrée le 13 juin 2001.
Il ressort de ces considérations que les reproches formulés par l'intimée à l'encontre des recourants concernant leur caractère ainsi que leur attitude tant à l'égard des parents qu'envers l'autorité ne sont pas dépourvus de tout fondement. Mais il reste que l'attitude des recourants, bien que critiquable, dans une certaine mesure ne constitue pas un danger pour les enfants confiés.
7. Le placement peut être interdit lorsque l'état de santé des personnes intéressées n'est pas satisfaisant (v. art. 1 al. 2 OPEE). Aucun reproche de cet ordre ne peut être fait aux recourants.
8. Enfin, le placement peut être interdit lorsque les conditions matérielles sont sujettes à caution (v. art. 1 al. 2 OPEE). En l'espèce, les recourants disposent d'un cadre particulièrement favorable pour accueillir les enfants. Leur villa, sise à la campagne, se prête bien à cette activité. Elle comporte notamment deux chambres qui peuvent être obscurcies par des contrevents à jalousie et qui sont meublées de petits lits où les enfants peuvent se reposer. Les plus grands enfants peuvent dormir dans le lit des recourants A. X.________ et B. X.________ et les plus petits font la sieste dans des poussettes. Il y a suffisamment d'espace pour les enfants.
9. Au vu de ce qui précède, et bien que certaines attitudes des recourants soient, comme on l'a vu, critiquables, le tribunal constate que le bien-être des enfants n'est pas menacé au point de justifier la décision querellée. Il s'agit sans doute d'un cas limite. Mais il faut relever que les recourants font preuve de dévouement en s'occupant des enfants qui leur sont confiés et qu'ils sont très motivés par cette activité, qui rend par ailleurs service à de nombreux parents. C'est surtout dans leur relation avec certains de ces parents et bien sûr avec l'autorité de surveillance que des manquements et des attitudes critiquables ont été observés. Il appartiendra certainement aux intéressés d'apporter sur ce plan les corrections nécessaires. Mais on peut raisonnablement espérer qu'ils le feront, tirant ainsi les conséquences de la présente procédure, dont le caractère d'avertissement ne doit pas leur échapper.
10. Au bénéfice de ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours et d'annuler une mesure qui va au-delà de ce qui est nécessaire, ne respectant ainsi pas le principe de proportionnalité. Les frais de procédure seront laissés à la charge de l'Etat. Les recourants, non assistés, n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 4 décembre 2002 par le Centre social régional Morges-Aubonne est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 août 2003/gz
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).