CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 18 décembre 2001
sur les recours interjetés par A.________, dont le conseil est B.________, à ********,
contre
les décisions de la Municipalité de X.________ des 27 juillet et 29 août 2001, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne.
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean-Luc Colombini et Mme Isabelle Perrin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________ a été engagé par la Commune de X.________ en qualité de boursier adjoint à compter du 1er septembre 2000. On extrait ce qui suit de la lettre d'engagement de la municipalité du 22 juin 2000 :
"Conformément au Règlement pour le personnel de l'administration communale, votre engagement a lieu à titre d'essai pour trois mois, la première année étant considérée comme provisoire. La Municipalité se prononcera sur votre engagement définitif à la fin de cette période probatoire d'une année".
Par lettre du 27 juillet 2001, la municipalité a signifié à A.________ la résiliation de son contrat de travail avec effet au 30 septembre 2001, en déclarant faire application de l'art. 8 al. 3 lettre c du Règlement pour le personnel de l'administration communale. Elle motivait sa décision comme il suit :
"(...)
Après analyse des tâches que vous effectuez, en regard de celles dévolues au boursier-adjoint, nous constatons avec regret des insuffisances que vous n'arrivez toujours pas à surmonter, malgré diverses mises en garde. Cette situation malheureuse exclut de fait votre nomination à moyen terme au poste de boursier. En effet, des capacités établies sont la condition essentielle pour assurer la pérennité du service".
La lettre de résiliation susmentionnée a été adressée sous pli recommandé à A.________ alors que celui-ci se trouvait en vacances. Il ne l'a retirée à la poste où il avait fait retenir son courrier jusqu'au 30 juillet 2001 que le 6 août 2001. Auparavant, par lettre du 2 août 2001, la Municipalité de X.________ avait informé chacun des membres du Conseil communal notamment de ce qu'elle avait renoncé à confirmer A.________ dans sa fonction de boursier adjoint et avait mis un terme à son contrat au 30 septembre 2001. A.________ expliquera ultérieurement qu'il a eu connaissance de cette résiliation "d'une drôle de façon", la première fois le 3 août 2001 (acte de recours du 11 août 2001, p. 3).
A.________ a consulté le médecin généraliste C.________, à ********, le 9 août 2001, qui lui a délivré un certificat d'incapacité de travail valant à compter du 6 août précédent pour une durée de deux à trois semaines. L'intéressé a communiqué ce certificat à la municipalité par lettre du 9 août 2001.
B. A.________ a recouru au Tribunal administratif contre la décision de résiliation du 27 juillet 2001 par lettre du 11 août 2001 en concluant à une prolongation de son contrat de travail d'au moins six mois, respectivement au versement d'une indemnité équivalente à six mois de salaire.
Par lettre du 22 août 2001, A.________ a notamment déclaré à la municipalité qu'après avoir été malade du 6 au 21 août 2001, il était disposé et apte à travailler à 100%.
Par lettre du 29 août 2001, la municipalité a déclaré à A.________, "par surabondance et à titre subsidiaire", qu'elle résiliait son contrat de travail avec effet au 31 octobre 2001, tout en précisant ce qui suit :
"Cette résiliation n'a qu'un caractère subsidiaire et ne saurait remplacer la résiliation du 27 juillet 2001, en suspens devant le Tribunal administratif, dans la mesure où dite résiliation devrait être considérée comme valable".
A.________ a recouru contre cette seconde décision de résiliation par lettre du 3 septembre 2001.
Invitée à se déterminer sur chacun des deux recours, la municipalité a conclu à leur rejet par écriture du 3 septembre 2001.
Par avis du 20 septembre 2001, les parties ont été avisées qu'à défaut de réquisitions complémentaires à présenter dans un délai au 27 septembre suivant, l'instruction serait considérée comme terminée et le Tribunal administratif statuerait ultérieurement sans audience. Chacune des parties a bénéficié d'une prolongation de ce délai. Par lettre du 3 octobre 2001, le conseil de l'autorité intimée a déclaré que celle-ci s'en remettait à justice au sujet de l'organisation d'une audience. Par lettre du 20 novembre 2001, le conseil du recourant, qui avait entre-temps reçu le dossier en consultation, a requis la production de diverses pièces, sans requérir la fixation d'une audience. S'estimant suffisamment renseigné, le Tribunal administratif a statué sans audition des parties. Les moyens de celles-ci seront repris ci-dessous dans la mesure utiles.
Considérant en droit:
1. L'art. 8 du Règlement pour le personnel de l'administration communale de X.________ (ci-après : le règlement) a la teneur suivante :
"La nomination provisoire est communiquée à l'intéressé par un acte écrit indiquant entre autres la fonction, la date d'entrée en service, la durée de la période probatoire, la classe de traitement et le traitement initial, ainsi que le taux des déductions usuelles. L'intéressé est informé qu'il dispose d'un délai de dix jours pour confirmer son engagement. A défaut, la nomination est annulée.
Sauf cas exceptionnels, le fonctionnaire est nommé à titre provisoire pour une durée d'un an au plus. La Municipalité peut abréger le temps d'essai.
Au terme de la période probatoire, la municipalité peut :
a) procéder à un nomination définitive. L'article 9 est réservé.
b) prolonger de six mois au plus la période probatoire;
c) résilier le contrat en observant un délai d'avertissement d'au moins deux mois pour la fin d'un mois durant la première année.
Si l'engagement provisoire dure plus d'un an, le délai de résiliation est alors porté à trois mois".
2. a) En l'espèce, le recourant a été engagé à titre provisoire et s'est vu notifier une résiliation de son engagement avant la fin d'une période d'une année : était alors applicable un préavis de deux mois pour la fin d'un mois dès lors qu'est déterminant pour le choix du délai d'avertissement le moment de la notification du congé (cf. par analogie la solution semblable adoptée en droit du travail et exposée in Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2e éd., n. 1 ad. art. 335).
b) Il n'est pas contesté qu'une notification n'a eu lieu que le 6 août 2001, lorsque le recourant a retiré à la poste la lettre de l'autorité intimée du 27 juillet précédent. La résiliation signifiée pour le 30 septembre 2001 doit par conséquent être réputée valoir pour le plus prochain terme, à savoir le 31 octobre 2001 (Brühwiler, op. cit., n. 4a ad art. 335). Le recourant est ainsi fondé à contester le terme du 30 septembre 2001 fixé par la décision du 27 juillet 2001 mais non pas celui du 31 octobre fixé par la décision du 29 août 2001.
c) Le recourant plaide que la résiliation de son engagement a eu lieu en temps inopportun au sens de l'art. 336c CO à savoir peu avant qu'il ne se trouve en incapacité de travail, de sorte que, selon l'al. 2 de cette disposition, le délai de congé aurait été suspendu.
On peut se demander si l'absence dans la réglementation communale d'une règle semblable à celle de l'art. 336 c CO doit conduire à appliquer cette disposition par analogie ou pour combler une lacune. En matière de rapports de service de droit public fédéral, le Tribunal fédéral n'a exclu un tel emprunt au droit privé que dans une hypothèse où la protection du travailleur était plus étendue que ce que prévoit le règlement communal en l'espèce, en particulier eu égard aux motifs de résiliation et au versement du salaire en cas d'empêchement de travailler (ATF 124 II 53); sa jurisprudence ne s'impose donc pas à la présente affaire. La question peut de toute manière demeurer indécise, puisque, même si le délai de congé avait été suspendu durant l'incapacité de travail du recourant ayant duré du 6 au 21 août 2001, le congé donné par lettre du 27 juillet 2001 aurait prit effet à l'issue de deux mois de préavis à fin octobre 2001, à savoir à l'échéance retenue au considérant 2 b ci-dessus.
d) Le recourant conclut à une prolongation de son engagement d'une durée de six mois en faisant valoir en résumé que ses compétences n'ont pas été reconnues par l'autorité intimée, que celle-ci n'a pas formulé de griefs concrets à son encontre et ne lui a pas adressé d'avertissement avant de lui signifier un congé; il en déduit que celui-ci n'est pas valable. Mais son statut provisoire tel que fixé par le règlement susmentionné ne l'habilite pas à contester une résiliation en tant qu'elle ne serait pas fondée sur de justes motifs au sens de l'art. 68 al. 2 du règlement. En effet, selon cette disposition, constituent notamment de justes motifs l'incapacité, l'insuffisance, le fait que le fonctionnaire ne remplisse plus les conditions dont dépendait sa nomination et toutes autres raisons qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration. Or, la décision que constitue la résiliation d'un engagement provisoire soit valable, il suffit qu'elle repose sur un motif plausible ou objectivement fondé, sans qu'il soit nécessairement grave, la résiliation devant se tenir dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'administration et apparaître comme une mesure raisonnable au vu des prestations et du comportement de l'employé ainsi que compte tenu des composantes personnelles et des données particulières au service en cause (ATF 108 Ib 210; N'Guyen, La fin des rapports de service, in Helbling/Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, 1999, p. 427). En l'occurrence, s'agissant d'un poste de confiance à haut niveau, impliquant des relations étroites avec chacun des municipaux, tel que celui de boursier, on ne saurait priver l'autorité intimée d'une large marge d'appréciation en ce qui concerne l'adéquation d'une personne dans la fonction : qu'elle ait jugé d'une manière générale que le recourant ne présentait pas les qualités requises pour être nommé à l'issue d'une période probatoire d'un an ne saurait être considéré comme un abus du pouvoir d'appréciation.
e) Le recourant conclut enfin à ce que l'autorité intimée soit tenue de lui verser une indemnité équivalente à six mois de salaire. De telles conclusions pécuniaires sont cependant irrecevables devant le Tribunal administratif, relevant du juge civil. En vertu de l'art. 1er al. 3 LJPA en effet, les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité de droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi, notamment les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires.
3. Au vu de ce qui précède, le recourant obtient partiellement gain de cause en tant que la résiliation qui lui a été signifiée par lettre du 27 juillet 2001 ne peut pas prendre effet au 30 septembre mais seulement au 30 octobre suivant; son recours contre cette décision doit donc être partiellement admis. Il échoue en revanche dans la contestation de la résiliation qui lui a été adressée le 29 août 2001; son recours contre cette seconde décision doit être rejeté. Quant à ses conclusions pécuniaires, elles doivent être déclarées irrecevables.
Aucune des parties n'obtenant entièrement gain des cause, il ne se justifie pas d'allouer des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours formé par A.________ contre la décision rendue le 27 juillet 2001 par la Municipalité de X.________ est partiellement admis, cette décision étant réformée en ce sens que la résiliation de l'engagement de A.________ prend effet au 31 octobre 2001.
II. Le recours formé par A.________ contre la décision rendue le 29 août 2001 par la Municipalité de X.________ est rejeté.
III. Les recours formés par A.________ sont déclarés irrecevables en tant qu'il conclut au paiement d'une indemnité.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 18 décembre 2001/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.