CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 6 novembre 2001
sur le recours interjeté par X.________, représenté par Maître Nathalie Fluri, avocate à 1002 Lausanne,
contre
la décision du 16 juillet 2001 de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Maître Baptiste Rusconi, avocat à 1002 Lausanne (refus de nomination définitive et résiliation du contrat de travail).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Claude Maire et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. X.________ a été engagé en qualité de garde de parc au service de la police municipale de la Commune d'Yverdon-les-Bains. Selon la lettre de confirmation du 23 juin 1999, la municipalité a nommé provisoirement X.________ dont l'entrée en fonction a pris date le 19 juillet 1999.
B. Selon la fiche d'appréciation annuelle établie à la fin de l'année 1999, les compétences de X.________ ont été jugées satisfaisantes, respectivement correctes, pour l'organisation, le rythme, la capacité d'adaptation et l'attitude à l'égard des citoyens, tandis que certaines lacunes ont été relevées s'agissant des connaissances tant générales que techniques du métier. En conclusion, le recourant est décrit comme un collaborateur qui, bien qu'engagé depuis peu, a su démontrer qu'il peut correspondre aux tâches qui lui sont confiées.
C. Le 15 août 2000, une entrevue s'est déroulée entre le Lt Richoz, chef de Police-Secours et X.________, confirmée par courrier du même jour. Il en résulte que depuis le début de l'année 2000, le comportement du garde de parc tant professionnel que personnel et la qualité de ses prestations se sont sérieusement dégradés, obligeant sa hiérarchie à le mettre en garde à plusieurs reprises. Le Lt Richoz a conclu ses lignes en prenant acte de l'intention de X.________ de modifier de manière effective son comportement.
D. Le 31 octobre 2000, Le Commissaire de police Morend a adressé un courrier à X.________, dont il remarque l'effort fourni dans la rédaction des amendes d'ordre, relevant qu'il a négligé de modifier sensiblement son comportement. Afin de pallier cet état de fait, le commissaire a exigé que X.________ soit placé, au minimum durant deux semaines, sous la surveillance étroite du brg Ribaux, qui reprend, à cette occasion, sa fonction de formateur. Le commissaire indique qu'il attend à l'issue de ce délai que X.________ fasse montre d'un réel et durable projet.
E. La fiche d'appréciation annuelle établie à la fin de l'année 2000 mentionne les mêmes lacunes que l'année précédente au niveau des connaissances générales et techniques, auxquelles s'ajoutent des erreurs d'analyse et d'exécution, une organisation et des méthodes parfois approximatives et l'insuffisance de la qualité des prestations fournies nécessitant de fréquents rappels et corrections ainsi que la difficulté à assimiler une nouvelle tâche ou un nouvel environnement, un comportement manquant de maturité et de sens des responsabilités, une tenue non conforme aux règlements et procédures d'où des rappels à l'ordre fréquents, de même que de la négligence dans son propre travail. Ce rapport mentionne toutefois un bon comportement relationnel au sein de l'équipe et à l'égard des tiers. En conclusion, en rappelant les deux entretiens que X.________ a eu avec sa hiérarchie, confirmés par écrit, l'auteur du rapport a qualifié les prestations de X.________ comme insuffisantes, ce qui est inacceptable et a proposé, comme mesures concrètes, la supervision et l'avertissement.
F. Par courrier du 19 janvier 2001, X.________ a été informé du fait que la municipalité a décidé de surseoir à sa nomination définitive en qualité de fonctionnaire et de bloquer l'annuité à laquelle il aurait pu prétendre eu égard à son nouveau statut. Cette décision est fondée sur la dégradation grave de son comportement professionnel, constatée à plusieurs reprises par la hiérarchie oralement et par écrit. Les exigences posées ayant été clairement exposées, il est relevé que des améliorations tangibles et rapides sont attendues, en vue du réexamen de son dossier d'ici juin 2001.
G. Un rapport a été dressé le 9 juillet 2001 par Mme ********, responsable des Ressources humaines et le commissaire Morend, au sujet de l'entretien que ces derniers ont eu, le 2 juillet 2001, également avec le brg Ribaux, afin de dresser le bilan de la situation. X.________ a été convoqué le 4 juillet 2001 au bureau des ressources humaines, en présence du commissaire et de la responsable des ressources humaines. Interrogé sur les constats, X.________ est apparu ahuri et sous le choc, incapable d'exprimer la moindre remarque ou début d'explication, ne comprenant pas les reproches formulés, persuadé d'avoir accompli des efforts et d'être parvenu aux exigences fixées. En conclusion, constatant l'absence d'amélioration de la situation, trois propositions ont été formulée à la municipalité consistant à refuser la nomination définitive, faire application de l'art. 16 du statut selon lequel le contrat d'engagement prendra fin au 31 août 2001 et autoriser la remise au concours, fin août, du poste laissé vacant. Dans sa séance du 12 juillet 2001, la municipalité a admis ces trois propositions.
H. Par décision notifiée le 16 juillet 2001, la municipalité a informé X.________ de son refus de nomination définitive, en qualité de garde de parc au sein du Corps de Police municipale, en vertu de l'art. 5 du Statut du personnel municipal, cette décision prenant effet au 18 juillet 2001, dès lors que la période de nomination provisoire maximale est de deux ans, selon l'art. 7 du statut. La municipalité indique que le refus de nomination définitive la met dans l'obligation de mettre fin au contrat de travail, en observant le délai de résiliation d'un mois prévu par l'art. 16 du statut, en conséquence de quoi les fonctions cesseraient au 31 août 2001. Cette décision est motivée par la qualité des prestations, notablement insuffisante, que de fréquents recadrages n'ont malheureusement pas rétablie et par des facultés de discernement défaillantes suscitant des conflits et recours des administrés.
I. Par mémoire de recours du 6 août 2001, X.________ s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision précitée, concluant implicitement à l'annulation de celle-ci, à être remis dans ses fonctions d'auxiliaire de police et à la suspension de son licenciement.
J. Dans la réponse au recours du 13 septembre 2001, la municipalité a conclu avec suite de frais et dépens au rejet du recours.
K. Par décision présidentielle du 30 août 2001, l'effet suspensif n'a pas été octroyé au recours.
L. Par courrier des 11, puis 16 et 17 octobre 2001, Maître Nathalie Fluri, avocate, a informé le Tribunal administratif de son mandat, requérant la fixation d'un délai pour le dépôt d'un mémoire ampliatif, de même que l'audition d'une liste de témoins et la production par la municipalité du dossier complet de la cause.
M. Par avis du 17 octobre 2001 aux parties, le juge instructeur a refusé de convoquer les témoins proposés par le recourant, indiquant toutefois que les témoins amenés seraient entendus lors de l'audience du tribunal à venir.
N. Le 29 octobre 2001, peu avant le début de l'audience, le recourant a déposé un mémoire ampliatif auprès du greffe du Tribunal administratif concluant, avec dépens, à l'admission du recours, à savoir à ce que X.________ soit immédiatement réintégré dans ses fonctions de garde de parc nommé à titre définitif au service de la Commune d'Yverdon-les-Bains. La municipalité a pu prendre connaissance du contenu du mémoire avant l'ouverture des débats.
O. Lors de dite audience, se sont présentés le recourant personnellement, assisté de son conseil, Me Nathalie Fluri, avocate et, pour la municipalité, Mme ********, responsable des ressources humaines de la Commune d'Yverdon-les-Bains, assistée de Me François Roux, en remplacement de Me Baptiste Rusconi. Les parties ont été entendues dans leurs explications, en particulier au sujet du règlement du statut du personnel communal, dont le texte - non approuvé par le Conseil d'Etat - figure à la droite du texte du statut. Les mandataires des parties ont admis que ce règlement devait être tenu pour une directive interne. Madame A. X.________, mère du recourant, domiciliée à Yverdon-les-Bains, a été entendue en qualité de témoin. Le Président du Tribunal administratif a attiré l'attention des parties sur l'art. 7 al. 6 du règlement, qui prévoit expressément une audition de l'intéressé par la municipalité, laquelle n'a pas eu lieu, s'agissant du recourant. Partant, le Tribunal administratif a indiqué qu'il serait statué préjudiciellement sur la question d'une éventuelle violation du droit d'être entendu susceptible d'entraîner l'annulation de la décision entreprise pour ce motif purement formel. Le tribunal a délibéré à huis clos à l'issue de l'audience.
Considérant en droit:
1. a) Le Statut du personnel de la Commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après : le statut), adopté par le conseil communal le 5 octobre 2000, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 4 décembre 2000. Le règlement d'application du statut, lui, n'a pas été approuvé par le Conseil d'Etat, mais il a été publié, dans le même fascicule que celui contenant le statut, avec la même numérotation, les dispositions statutaires figurant en colonne sur la partie gauche de la page, alors que les dispositions correspondantes du règlement figurent en colonne sur la partie droite de celle-ci. Seule l'approbation du Conseil d'Etat confère force de loi à un règlement communal, à défaut de laquelle il ne peut entrer en vigueur et faire formellement partie des normes applicables (art. 94 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes ; voir l'arrêt GE 96/0031 du 17 mars 1997). La portée d'un tel règlement n'est toutefois pas inexistante, en ce sens que les dispositions d'application du statut, bien qu'elles constituent des directives internes, servent à interpréter le statut ou même à codifier la pratique des autorités chargées de son application et un catalogue de droits subjectifs qu'elles entendent garantir aux membres du personnel. Interrogées en audience, les parties ont admis cette qualification de directives internes.
b) Le chapitre 2 du statut (art. 5 à 16) (et respectivement du règlement), intitulé "nominations et promotions", désigne notamment la municipalité comme autorité de nomination, à titre provisoire ou définitif (art. 5), règle les conditions de la nomination (art. 6), de la nomination à titre provisoire (art. 7), des places à repourvoir (art. 8), de la décision de nomination (art. 9), de même que de la fin de la qualité de fonctionnaire (art. 10), en cas de démission (art.11), suppression de fonction (art.12), renvoi pour justes motifs (art.13), mise à la retraite (art.14), invalidité (art.15), congé et démission du fonctionnaire nommé à titre provisoire (art. 16). Dans le cas d'espèce, où il est question d'une procédure de refus de nomination définitive du recourant, il sied de reproduire littéralement la teneur de l'art. 7 du statut :
"La nomination définitive du fonctionnaire interviendra en règle générale après une période à titre provisoire d'un an. Suivant la date d'entrée, cette période pourra être prolongée jusqu'à deux ans au maximum."
Quant à l'art. 7 du règlement, il est libellé comme suit :
"La décision de nomination provisoire exprimée au travers de la lettre d'engagement peut-être assortie de documents complémentaires, tels que le descriptif de fonction, la définition d'objectifs précis, etc...
La période de nomination provisoire est destinée, pour les deux parties, Commune et employé(e), à vérifier l'adéquation entre les attentes et le déroulement effectif de la collaboration.
Il est procédé, au terme des trois premiers mois, à un premier point de la situation, par le biais d'un entretien, mené de concert entre le ou la responsable hiérarchique direct et le ou la chef(fe) des Ressources Humaines. Cet entretien permet de procéder, si nécessaire, aux premiers ajustements de part et d'autre.
Au terme de la période de nomination provisoire, sera procédé à un deuxième entretien destiné à s'assurer de la bonne couverture du descriptif de fonction et de la satisfaction professionnelle des deux parties.
A la suite de cette démarche, un préavis conjoint du service auquel est rattaché le collaborateur et du service des Ressources Humaines est déposé en Municipalité, à fin de décision.
Les motifs d'un éventuel refus font l'objet d'une communication, lors de l'audition de l'intéressé(e) par la Municipalité. La décision lui est confirmée par écrit. La prolongation de la période de nomination provisoire doit être assortie d'objectifs d'amélioration, ainsi que des moyens mis à disposition pour faciliter leur atteinte. Un nouveau calendrier est fixé."
c) Ainsi que le Président du Tribunal administratif l'a signalé lors de l'audience du 29 octobre 2001, l'art. 7 al. 6 du règlement prévoit expressément une audition de l'intéressé par la municipalité, laquelle n'a pas eu lieu, s'agissant du recourant. La municipalité a admis cet état de fait, en précisant que le service des ressources humaines agit au bénéfice d'une délégation permanente de la municipalité et qu'une entrevue avec la municipalité ou du moins une délégation de celle-ci ne semble pas nécessaire, dès lors que le recourant, entendu et informé à diverses reprises par sa hiérarchie quant aux reproches faits à son encontre, avait bel et bien une connaissance précise de la situation. Pour sa part, le recourant a soutenu qu'il ne s'attendait pas à ce que l'on mette un terme à sa fonction. Vu le contenu du courrier du 19 janvier 2001 et considérant avoir accompli des efforts que lui-même considérait comme suffisants, il s'attendait sinon à être nommé définitivement du moins à continuer à exercer sa fonction de garde de parc. Cette dernière version est corroborée tant par les déclarations de la mère du recourant, entendue en qualité de témoin, que par le rapport dressé le 9 juillet 2001 par la responsable des ressources humaines et le commissaire de police, au sujet de l'entretien que ces derniers ont eu le 4 juillet 2001 au bureau des ressources humaines. Il en ressort que lorsque X.________ a été interrogé sur les constats, il est apparu ahuri et sous le choc, incapable d'exprimer la moindre remarque ou début d'explication, ne comprenant pas les reproches formulés, persuadé d'avoir accompli des efforts et d'être parvenu aux exigences fixées.
2. a) De nature formelle, la violation du droit d'être entendu impose l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 124 II 132; ATF 118 Ia 104). Dans le cas d'espèce, seule doit être examinée la question préjudicielle de savoir si l'absence de l'audition prévue à l'art. 7 al. 6 du règlement constitue une violation des règles de procédure - in casu le droit d'être entendu - conduisant ipso facto à l'annulation de la décision attaquée pour ce motif purement formel (GE 00/0051 du 21 octobre 2000), lorsqu'elle n'est pas susceptible d'être réparée faute pour l'autorité de recours de disposer du même pouvoir d'examen que l'autorité intimée (GE 99/0132 du 20 décembre 1999; GE 97/0037 du 29 mai 1997). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la violation du droit d'être entendu peut être exceptionnellement réparée, conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 126 I 68; ATF 124 II 132; ATF 118 Ib 269; GE 99/0017 du 28 mai 1999, publié in RDAF 2000 I 117; GE 98/0059 du 11 janvier 1999 et GE 96/0061 précité, RDAF 1997 I 79). Tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque non seulement le Tribunal administratif ne peut pas revoir l'inopportunité des décisions prises par la municipalité (cf. art. 36 litt. a LJPA), mais encore son pouvoir d'examen doit-il s'exercer avec beaucoup de retenue dans le domaine de la gestion du personnel communal (cf. notamment arrêts TA GE 99/0140 du 23 juin 2000, GE 97/0080 du 30 septembre 1997 et GE 96/0061 du 31 octobre 1996, RDAF 1997 I 79). De manière générale, le droit cantonal garantit aux communes leur autonomie pour régler sur une base de droit public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (art. 2 al. 2 lit. a, art. 4 al. 1 ch. 9, art. 43 al. 2 de la loi sur les communes, RSV 1.8 ; ATF 2P.311/1996, Ollon, du 29 décembre 1997, qui cite RDAF 1997 I p. 79 et RDAF 1979 p. 295). Il s'impose d'éviter d'empiéter sur les prérogatives du législateur communal, sous la seule réserve des exigences de rang supérieur telle que la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu (GE 99/0132 du 20 décembre 1999).
b) Le droit cantonal ne contient aucune disposition spéciale sur la portée du droit d'être entendu, puisque seule le règlement du statut - dont on a observé qu'il n'est pas formellement entré en vigueur - prévoit qu'une audition de l'intéressé doit avoir lieu (art. 7 al. 6 du règlement). Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (art. 4 aCst.), le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf. cit.).
c) S'agissant des exigences de procédure en matière de licenciement de fonctionnaires ou d'employés communaux, le Tribunal administratif a précisé à plusieurs reprises qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne pouvait pas être prise avant que l'intéressé n'ait été dûment informé des faits qui lui étaient reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (GE 96/0061 précité, in RDAF 1997 I 79; GE 92/023 du 16 octobre 1992; GE 92/025 du 25 septembre 1992). De même, la jurisprudence du Tribunal administratif rendue en matière disciplinaire, a considéré que l'ouverture d'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et principalement pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir les faits susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soit déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge du fonctionnaire visé. Sauf dans les cas où n'est envisagée qu'une sanction relativement peu grave (blâme, par exemple), ces exigences constituent un minimum et leur inobservation entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (GE 92/0025 du 25 septembre 1992; GE 97/0005, du 29 juillet 1997 ;GE 96/0061 précité, RDAF 1997 I 82). Même si, in casu, n'est pas en cause un licenciement mais un refus de nomination (soit une décision laissant à l'autorité de nomination une marge d'appréciation beaucoup plus grande), les principes ci-dessus peuvent s'appliquer mutatis mutandis, dans la mesure où, s'agissant d'un fonctionnaire nommé provisoirement, la décision a pour l'intéressé les mêmes effets qu'un licenciement.
d) En l'espèce, la manière dont la procédure a été menée ne respecte manifestement pas les exigences de forme de l'art. 7 du règlement du statut. Même s'il a effectivement été avisé, dès fin 1999, que la manière dont il s'acquittait de son travail ne donnait pas satisfaction, le recourant n'a semble-t-il jamais été informé que verbalement des griefs qui lui étaient faits au moment de refuser sa nomination définitive, de sorte qu'on ne sait pas avec quel degré de précision ces derniers ont été formulés ni leur conséquence probable sur l'avenir. Le dossier ne permet pas non plus de se forger la conviction que la possibilité a été effectivement donnée au recourant d'en contester la réalité. En tout état de cause, l'autorité municipale - ou une délégation - devait rencontrer le recourant pour lui faire part de son insatisfaction et lui communiquer l'intention de ne pas le nommer comme il pouvait s'y attendre vu la précédente communication du 2 juillet 2001. Elle devait aussi lui donner la possibilité de faire valoir ses droits élémentaires de partie (droit de consulter le dossier, droit de se faire assister; voir l'arrêt GE 00/0016 du 3 août 2000).
e) Le Tribunal administratif observe que le recourant a certes eu à plusieurs reprises l'occasion de s'exprimer, notamment lors des entretiens avec la hiérarchie, puis le service des ressources humaines, qui ont clairement formulé certains griefs à son égard dès fin 1999, puis dans le courant de l'année 2000. Force est néanmoins de constater que l'attention du recourant n'a pas été attirée sur la conséquence que les reproches faits à son encontre serait le refus de nomination définitive et, selon la terminologie utilisée par la municipalité, la résiliation des rapports de service. De toute manière, dès lors que la procédure de l'art. 7 al. 4 et 5 du règlement a été observée (rapport et préavis de la hiérarchie et du service des ressources humaines, après audition du recourant, à l'intention de la municipalité), rien ne saurait justifier l'absence de la dernière formalité, à savoir l'annonce de la décision municipale, motifs à l'appui, lors d'une audition formelle du recourant, le principal objet de cette séance étant de permettre à l'intéressé de s'exprimer sur des griefs précis avant qu'une décision ne soit prise à son égard. Indépendamment d'ailleurs de la règle expressément formulée d'une audition, il faut admettre que la manière de procéder de la municipalité - en un laps de temps de quelques jours - ne permettait pas au recourant de faire valoir ses droits : son audition, par ses supérieurs, a eu lieu le 4 juillet, puis le 9 juillet, le rapport a été adressé à la municipalité, qui a décidé le 12 juillet.
3. La garantie constitutionnelle minimale contenue à l'art. 29 al. 2 Cst. féd. n'a pas été respectée par la municipalité et permet à elle seule de conclure à la réalisation d'une violation caractérisée du droit d'être entendu. Il n'est ainsi pas nécessaire, en l'espèce, de trancher la question de savoir si et dans quelle mesure l'art. 7 al. 6 du règlement peut trouver application et suffire par là-même à garantir le droit d'être entendu, compte tenu du fait qu'il n'a pas été approuvé par le Conseil d'Etat, mais qu'il a néanmoins été publié, à côté du texte du statut, et qu'il a donc été, par ce biais, porté à la connaissance de tout membre du personnel. Le recours doit ainsi être admis.
4. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. L'art. 55 al. 2 LJPA prévoit que le tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens. Vu l'issue du pourvoi, une indemnité de dépens, arrêtée à 1'500 francs, est mise à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains en faveur de X.________.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 16 juillet 2001 de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (refus de nomination définitive et résiliation du contrat de travail) est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à X.________ à titre de dépens à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
Lausanne, le 6 novembre 2001/gz
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.