CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 3 avril 2001
sur le recours interjeté par X.________, représentée par l'avocat Jean-Jacques Schwaab, à Lausanne
contre
la décision du 20 décembre 2000 de la Municipalité de L'Isle, mettant fin à ses fonctions de boursier communal au 31 mars 2001.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La recourante X.________ a été engagée en qualité de boursière communale par la Municipalité de L'Isle en 1987. Cet engagement a fait l'objet d'un contrat signé par les parties respectivement le 11 mai (municipalité) et 19 mai 1987 (la recourante). La commune ne disposant pas à l'époque d'un règlement communal sur le statut du personnel, le contrat se réfère d'une part à la loi cantonale vaudoise sur les communes et il prévoit d'autre part que les dispositions de la loi sur le statut des fonctions publiques cantonale sont applicables par analogie; il décrit pour le surplus les tâches et fonctions confiées à la recourante (art. 2 à 4), précise les obligations respectives des parties quant aux locaux de fonction, à l'horaire et au salaire (art. 5 à 9), enfin se termine par une clause arbitrale prévoyant que tout litige devrait être soumis à un tribunal arbitral de trois membres, conformément aux art. 42 ss du Code de procédure pénale (sic).
B. Le 15 juin 1994, le Conseil communal de L'Isle a adopté un règlement intitulé "Statuts du personnel de la Commune de L'Isle". Ce règlement (ci-après : le Statut) prévoit en substance que la municipalité nomme les employés de la commune à titre provisoire (une année) ou définitif, l'engagement provisoire pouvant être librement résilié moyennant le respect de certains délais (art. 2). Il est également stipulé que la nomination doit être communiquée au candidat par écrit, avec indication de la fonction, de la date d'entrée en service et du traitement, et qu'elle n'est effective qu'une fois acceptée expressément ou tacitement. Un exemplaire de l'acte de nomination est remis à l'employé (art. 4). Enfin, le règlement prévoit la possibilité pour la municipalité de licencier un employé pour de justes motifs, moyennant le respect d'un délai de trois mois sauf si les circonstances exigent un départ immédiat (art. 6). Des dispositions de procédure (réglant le droit d'être entendu, notamment) sont également inscrites (art. 7).
C. En 1999, la municipalité a proposé à la recourante un nouveau contrat dit "de droit privé", correspondant quant au contenu au contrat de 1987 avec divers ajustements, et se référant expressément au Code des obligations ainsi qu'aux statuts du personnel de la Commune de L'Isle. Ce contrat correspondait à un modèle établi par l'Association cantonale vaudoise des boursiers communaux. La recourante a refusé de le signer.
D. Le 20 décembre 2000, la Municipalité de L'Isle a licencié la recourante en invoquant différents justes motifs, soit en substance le non-respect de l'horaire de travail, la non-exécution de certains travaux relatifs à l'installation d'un nouveau programme informatique et à la mise à jour du plan comptable, des manquements et erreurs commises dans les opérations relatives au bouclement des comptes de l'année 1999, ainsi que des erreurs commises dans le paiement des salaires. La lettre de licenciement indique que celui-ci sera effectif le 31 mars 2001 "... en application de l'art. 6 des statuts du personnel communal". A cette époque, la recourante était frappée d'une incapacité de travail pour des raisons médicales (certificat du Dr ******** du 12 décembre 2000).
E. Par acte du 29 décembre 2000, la recourante a contesté le licenciement auprès du Tribunal administratif, concluant à son annulation. Le recours a été enregistré au Tribunal administratif au moyen d'un avis du 4 janvier 2001, attirant l'attention des parties sur le fait que le tribunal n'était vraisemblablement pas compétent en la matière, et les invitant à se déterminer sur ce point dans un délai échéant le 25 janvier 2001.
Tant la municipalité (le 24 janvier 2001) que la recourante (les 25 et 29 janvier 2001) ont pris position, l'autorité communale concluant à l'incompétence du Tribunal administratif, la recourante persistant en revanche dans ses conclusions tendant à ce que cette autorité statue. Le tribunal a avisé (le 30 janvier 2001) les parties qu'il statuerait préjudiciellement sur la question de sa compétence une fois produit le dossier de l'autorité intimée. Celui-ci a été remis le 21 février 2001 et communiqué pour consultation au conseil de la recourante le 5 mars 2001.
Le tribunal a statué par voie de circulation, comme il en a informé les parties.
Considérant en droit:
1. Conformément à l'art. 6 LJPA, le Tribunal administratif doit vérifier d'office sa compétence et transmettre à l'autorité compétente les causes qui lui échappent.
2. Selon la jurisprudence, dans le domaine des rapports de travail entre une commune et un particulier, le Tribunal administratif est compétent pour statuer sur les contestations non pécuniaires lorsque l'employé a été nommé par décision unilatérale de la municipalité sur la base d'un statut des fonctionnaires adopté par le Conseil communal ou général conformément à l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi sur les communes. Lorsque l'engagement ne repose pas sur une norme réglementaire, mais sur un contrat, qu'il soit de droit administratif, ou de droit privé soumis au CO, les litiges en résultant sont de la compétence de la juridiction civile ordinaire à l'exclusion des tribunaux de prud'homme (sur tous ces points, v. RDAF 1995 p. 479 et les références citées, notamment JdT 1991 III 74).
Un statut de fonctionnaire prend naissance par un acte de nomination, qui doit être qualifié de décision au sens de l'art. 29 LJPA. Cet acte intervient généralement à l'issue d'une procédure, comportant normalement une mise au concours. Il suppose l'acceptation de l'intéressé, parce qu'il va de soi que l'on ne peut pas devenir fonctionnaire contre son gré (voir à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, 460 ss, ou Pierre Moor, Droit administratif III 210 ss). Autrement dit, la nomination de fonctionnaires implique une procédure et doit revêtir une certaine forme; elle doit enfin être acceptée par son destinataire. Plus encore que pour d'autres décisions (sur ce point, voir Pierre Moor, op. cit. II, 196 s.), l'acte de nomination doit revêtir la forme écrite.
3. En l'espèce, il est constant que la recourante a été engagée en 1987 aux termes d'un acte bilatéral et qu'elle n'a pas été mise au bénéfice d'une nomination, laquelle n'était d'ailleurs pas possible à l'époque faute d'un règlement instituant un véritable statut de fonctionnaire. Que ce contrat ait été régi par le droit privé ou par le droit public est sans importance s'agissant de juger la question litigieuse en l'état, soit la compétence du Tribunal administratif (RDAF 1995, p. 479, déjà cité).
Toute la question est dès lors de savoir si l'entrée en vigueur, du règlement de 1994 aurait pu entraîner une modification du statut de la recourante en faisant de cette dernière un employé au sens de cette nouvelle réglementation. Mais, comme on l'a vu, la nomination d'un fonctionnaire est un acte soumis à des conditions de forme précises (mise au concours, établissement d'un acte écrit, remise d'un exemplaire de celui-ci à l'intéressé, acceptation expresse ou tacite de ce dernier), conditions d'ailleurs expressément rappelées in casu par le nouveau statut du personnel de la Commune de L'Isle. Or ces conditions ne sont pas réalisées en l'espèce. D'un autre côté, la jurisprudence du Tribunal administratif n'admet pas la transformation "tacite" d'une relation contractuelle en un statut de fonctionnaire public (RDAF 1998 I 58). Dans ces conditions, force est d'admettre que la recourante est demeurée au bénéfice du régime institué par le contrat de 1987 (avec les modifications ultérieures admises par les parties), avec la conséquence que la résiliation du contrat n'est pas assimilable à une décision administrative susceptible de recours au Tribunal administratif.
Le fait que la lettre de licenciement elle-même se réfère, s'agissant de la date à laquelle celui-ci doit prendre effet, à l'art. 6 du Statut, référence manifestement erronée, ne saurait modifier l'appréciation du cas. D'ailleurs, un tel délai correspond également aux normes du Code des obligations régissant le contrat liant les parties (art. 335 c).
En fait, seules des dispositions transitoires, prévoyant expressément que le statut communal adopté en 1994 s'appliquerait sans autre aux employés de la commune déjà en fonction, auraient pu transformer le régime applicable à la recourante. Mais de telles dispositions n'existent pas et on ne se trouve pas dans un cas où un intérêt public supérieur exigeait une application immédiate du nouveau texte à tous les employés (art. 2 Titre final CCS; SJ 2001 I 142).
4. Le Tribunal administratif doit dans ces conditions décliner sa compétence. Conformément à sa jurisprudence déjà citée (RDAF 1995 p. 479, plus spéc. cons. 4) il renoncera à renvoyer la présente cause au juge civil compétent qu'il n'est d'ailleurs pas en mesure de déterminer avec certitude compte tenu notamment de la clause arbitrale prévue par le contrat, lequel se réfère à une disposition légale manifestement erronée. Il appartiendra au recourant, assisté d'un conseil, d'ouvrir action dans les formes prévues par la procédure civile en fonction de l'instance saisie.
5. Les frais de la procédure seront laissés à la charge de l'Etat, conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif qui applique en cette matière les principes fixés par l'art. 343 al. 3 CO, par analogie. Toujours conformément à sa jurisprudence, et pour tenir compte du caractère particulier du litige opposant une collectivité publique à ses employés, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (v. notamment GE 99/0064 du 18 août 1999, et les références citées).
Par ces motifs le Tribunal administratif :
I. Décline sa compétence.
II. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
Lausanne, le 3 avril 2001/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.