CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 21 novembre 2000
sur le recours interjeté par Daniel ERB, La Feuille Verte, 1450 Sainte-Croix,
contre
la décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 14 septembre 2000 (refus d'autoriser l'ouverture d'un magasin et ordre de fermeture immédiate).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Luc Colombini et Mme Dominique Thalmann, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. Par courrier du 22 août 2000, Daniel Erb a informé les autorités municipales de Sainte-Croix de l'ouverture du magasin "La Feuille Verte", rue des Arts 12 à Sainte-Croix. Dans ce courrier, il a indiqué que le stock du magasin comprend des tisanes, des herbes et épices pour la cuisine, de la littérature sur le chanvre, du papier à lettres et des enveloppes en chanvre, des produits cosmétiques également à base de cette substance, des tableaux, des habits en fibre de chanvre, des pommes de terre, des boissons non-alcoolisées ainsi que tout matériels techniques et dérivés du cannabis. Dans ce courrier, il est précisé qu'aucune des fournitures fabriquées avec du chanvre ne peut être destinée à la prise de drogue et au pied de cette lettre, sous post-scriptum, M. Erb a demandé les directives à suivre pour la vente de champignons psyloïdes, légalisés depuis peu de temps, et la vente de bouture de plante de chanvre ornementales.
B. En réponse à un courrier du 22 août 2000 de M. Erb, l'Office cantonal de la police du commerce (OCPC) lui a répondu, le 13 septembre 2000, que de tels magasins ne sont pas soumis à autorisation d'exploiter de l'OCPC et que, s'agissant de la conformité des produits avec la législation fédérale sur les stupéfiants, il a été suggéré à M. Erb de prendre contact avec la gendarmerie cantonale, de même qu'il lui a été enfin indiqué qu'il ne pourra pas vendre de boissons alcooliques dans ce commerce.
C. A la demande de la municipalité, un rapport de la police municipale a été dressé le 11 septembre 2000. Il en ressort que la municipalité est compétente pour autoriser l'ouverture d'un tel magasin et que les produits proposés à la vente sont tous autorisés.
D. Selon l'extrait du procès-verbal de la séance municipale du 11 septembre 2000, versé au dossier, la Municipalité a décidé, après avoir pris connaissance du rapport de la police municipale et compte tenu du fait que la Municipalité a toutes les compétences en matière d'exploitation, d'exiger la fermeture immédiate de ce commerce pour non respect de la procédure d'ouverture et de charger la police municipale d'exécuter cette décision.
E. Par décision du 14 septembre 2000, la municipalité a refusé d'autoriser l'ouverture du magasin "La Feuille Verte" et a invité M. Erb à cesser toute activité dès réception de la décision, pour le motif que la loi du 18 novembre sur la police du commerce (LPC), plus spécialement les art. 2 et suivants, ne sont pas respectés. La municipalité a en outre avisé M. Erb que la production d'un extrait du casier judiciaire serait exigée en cas de dépôt subséquent d'une nouvelle demande.
F. Par mémoire de recours du 16 septembre 2000, Daniel Erb s'est pourvu contre la décision précitée concluant implicitement à son annulation et à l'octroi de l'autorisation de réouverture de son magasin. M. Erb a joint copie d'un contrat de bail à loyer pour locaux commerciaux conclu le 1er août 2000, pour une durée déterminée de cinq ans allant 1er août 2000 à midi au 31 juillet 2005 à midi, à l'usage de commerce de tisanes, habits, etc., à l'enseigne de "La Feuille Verte", pour un loyer mensuel de 400 francs.
Le recourant a effectué le dépôt de garantie requis de 500 francs.
G. La municipalité a déposé sa réponse le 28 septembre 2000, concluant au rejet du recours et s'opposant à l'octroi de l'effet suspensif.
H. Par décision du 3 octobre 2000, le juge instructeur a décidé d'octroyer l'effet suspensif au recours, autorisant par conséquent le recourant à poursuivre l'exploitation de ce commerce pendant la durée de la procédure cantonale de recours.
I. Un second échange d'écritures s'est déroulé les 3 (municipalité) et 9 novembre 2000 (recourant).
J. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. a) En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a), le grief d'inopportunité ne pouvant être soulevé que si la loi spéciale le prévoit (litt. c), hypothèse non réalisée en l'espèce. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu, l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 122 I 272 c. 3b; cf aussi Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, p. 188, ch. 20.43 et les renvois).
b) La loi du 28 février 1956 sur les communes (ci-après : LC) prévoit que les attributions des municipalités s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlement communaux (art. 42 al. 1 LC). Ces attributions concernent en particulier les tâches qui sont directement attribuées aux municipalités par la législation cantonale (art. 42 al. 1 ch. 4). La loi sur la police du commerce du 18 novembre 1935 (LPC) prévoit, à l'art. 2, que quiconque veut exercer un commerce à titre permanent doit faire inscrire son nom et sa raison commerciale au greffe municipal. L'inscription est précédée de l'accomplissement de diverses formalités comprenant la désignation exacte du genre de commerce, la justification que l'intéressé dispose des locaux nécessaires pour l'exercice de son activité commerciale (avec production d'un titre de propriété ou d'un bail d'une année au moins), l'inscription au registre du commerce dans les cas où la loi le prévoit et enfin la production, si l'intéressé n'est pas établi dans le canton, d'une déclaration de domicile d'une commune suisse ou, s'il étranger, d'un permis d'établissement ou, à ce défaut, d'un permis de séjour avec autorisation expresse d'exploiter le commerce. L'art. 2 al. 3 LPC prévoit qu'avant de procéder à l'inscription, l'autorité municipale s'assure que les conditions ci-dessus mentionnées sont remplies. Elle peut percevoir un émolument d'inscription. Selon l'art. 3 al. 1 de la loi, tout commerce qui ne remplit pas les conditions ci-dessus mentionnées est considéré comme déballage. En outre, selon l'art. 3 al. 3, les municipalités sont tenues de tenir à jour un registre des inscriptions des commerçants et la mention que les conditions de l'art. 2 de la loi sont remplies. Enfin, il sied de mentionner l'art. 4 LPC qui prévoit que l'autorité municipale s'oppose à l'ouverture d'un commerce de produits alimentaires, permanent ou temporaire, si l'intéressé ne justifie pas qu'il dispose de locaux et de matériel offrant toutes les garanties au point de vue de l'hygiène.
c) La décision attaquée est fondée sur le non respect des dispositions de la LPC et plus spécialement les art. 2 et suivants, sans explication ni précision, la municipalité avisant le recourant que la présentation d'un extrait du casier judiciaire serait en outre exigée à l'avenir. Dans la réponse au recours, la municipalité a désigné les divers éléments en sa possession qu'elle a tenu pour pertinents. Il s'agit de l'ouverture du commerce sans information préalable, la non production du bail à loyer, l'ambiguïté que représente l'ouverture d'un tel commerce et les antécédents pénaux de M. Erb pour des problèmes liés aux produits stupéfiants, voire même l'existence de jugements à venir réprimant la commission d'autres délits. Pour sa part, le recourant soutient que les conditions légales posées par l'art. 2 LPC sont remplies dès lors qu'il est un citoyen de nationalité suisse et qu'il n'a pas l'obligation de s'inscrire au Registre du commerce dans la mesure où le chiffre d'affaires n'atteint pas le montant de 100'000 fr. par an.
d) La décision entreprise ne repose sur aucune base légale. L'exploitation du magasin litigieux n'est soumise ni à autorisation cantonale - comme l'OCPC l'a relevé dans ses lignes du 13 septembre 2000, - ni à autorisation communale, la LPC ne réservant que l'inscription au registre des commerçants au sens des art. 2 et 3 de la loi. La seule disposition légale qui attribue la compétence à la municipalité de s'opposer à l'ouverture d'un commerce ne concerne que les magasins de produits alimentaires ne présentant pas des garanties suffisante au point de vue de l'hygiène (art. 4 LPC). Dès lors que cette hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce, le présent litige ne porte que sur la question de savoir si les conditions légales de l'art. 2 LPC liées à l'inscription au registre des commerçants sont ou non remplies.
e) A la lecture du texte de l'art. 2 LPC, il apparaît que la décision dont est recours ne repose en définitive que sur le défaut de production d'un contrat de bail, que la municipalité aurait pu aisément obtenir (le recourant l'a joint en copie au recours). Partant, force est de constater que seuls des motifs liés à des questions d'hygiène, au sens de l'art. 4 LPC, auraient permis à la municipalité de s'opposer à l'inscription au registre des commerçants, dans la mesure où le commerce du recourant comprend la vente de divers produits alimentaires. Dès lors que la municipalité n'a pas retenu de tels motifs, mais des éléments dont la loi ne fait pas dépendre l'inscription (mis à part la non production du bail à loyer dont il a déjà été question ci-dessus), force est constater qu'elle s'est laissée guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables de la LPC. A cet égard, il sied en particulier de mentionner que l'existence d'antécédents pénaux, voire de jugements à venir, ne sont pas des circonstances pertinentes, dans le champ d'application de la LPC qui ne prévoit aucune condition liée à l'absence de condamnations antérieures ou à venir. La décision attaquée doit ainsi être annulée, le dossier étant retourné à la municipalité pour qu'elle statue à nouveau, conformément aux art. 2 et ss. LPC, et ordonne l'inscription au registre municipal du commerce "La Feuille Verte", au sens des considérants.
2. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours sans frais ni dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 14 septembre 2000 de la Municipalité de Sainte-Croix refusant d'autoriser l'ouverture du magasin "La Feuille Verte" et ordonnant à Daniel Erb la cessation immédiate de son activité, est annulée, le dossier de la cause étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n 'est pas alloué de dépens.
ls/pe/Lausanne, le 21 novembre 2000
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.