CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 15 août 2000
sur le recours interjeté par X.________, représenté par Me Jean-Pierre Wiswald, Case postale 2193, 1002 Lausanne
contre
la décision du Chef du Département de la sécurité et de l'environnement du 3 février 2000 refusant de délivrer une autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né en 1953, a sollicité une autorisation d'exploiter une agence de surveillance privée dans le but de reprendre l'exploitation de l'agence de surveillance privée A.________, exploitée auparavant par ********. Le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, actuellement Département de la sécurité et de l'environnement (ci-après: le département), a délivré cette autorisation le 9 juillet 1987. Pour obtenir celle-ci, X.________ avait notamment réussi l'examen organisé par le département portant sur la loi vaudoise instituant le contrôle des entreprises privées de surveillance de protection, de recherches et de renseignements du 20 septembre 1983 et son règlement d'application du 11 avril 1984, ainsi que sur la nature des contrats le liant avec la clientèle, sur la limite entre l'activité de police privée et celle de la police officielle et sur la déontologie de la profession; X.________ a réussi cet examen à la deuxième tentative.
B. Le 1er janvier 1999, le Concordat sur les entreprise de sécurité du 18 octobre 1996, la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité ainsi que les Directives du 30 novembre 1998 concernant l'examen cantonal portant sur la connaissance de la profession et de la législation applicable en la matière sont entrés en vigueur. La police cantonale, chargée de l'exécution de la nouvelle législation, a convoqué les représentants des entreprises de sécurité existantes à une séance d'information le 25 mars 1999; ceux-ci ont été notamment informés des modalités et du contenu de l'examen concordataire dont la réussite était nécessaire pour obtenir l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité et donc poursuivre leur activité.
A trois reprises, soit en date du 5 mai 1999, du 7 mai 1999 et du 24 août 1999, X.________ s'est désisté de l'examen. Il s'est présenté la première fois le 26 août 1999; le 31 août 1999, il a été informé de son échec aux parties II et III de l'examen. X.________ s'est encore désisté par la suite à deux reprises, soit le 18 novembre 1999 et le 10 décembre 1999.
Le 15 décembre 1999, X.________ s'est présenté à l'examen et en a subi les épreuves pour la seconde fois. Le 20 décembre 1999, il a été informé de son échec aux parties II et III de celui-ci.
X.________ a été convoqué pour repasser l'examen le 28 janvier 2000. Le 20 janvier 2000, X.________ a demandé à pouvoir obtenir une copie de ses épreuves d'examen, ce qui lui a été refusé le 25 janvier 2000 par la police cantonale.
Le 26 janvier 2000, X.________ a demandé le report de l'examen fixé au 28 janvier 2000 jusqu'à droit connu sur sa demande de consultation des épreuves. Le 27 janvier 2000, la police cantonale a refusé d'accéder à sa demande de report de l'examen.
C. Le 28 janvier 2000, X.________ s'est présenté à l'examen et en a subi les épreuves pour la troisième fois. Le 7 février 2000, il a été informé de son échec aux parties II et III de cet examen.
D. Par décision du 3 février 2000, le Chef du département a refusé de délivrer l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité à X.________, considérant que ce dernier avait échoué trois fois à l'examen; X.________ n'était en outre plus admis à se présenter aux examens concordataires pendant trois ans à compter du 28 janvier 2000.
E. X.________ a recouru contre cette décision par l'intermédiaire de son conseil, Me Jean-Pierre Wiswald, par acte du 29 février 2000. Le recourant estime que l'appréciation de la commission sur l'examen du 15 décembre 1999 est arbitraire dans la mesure où certaines réponses, soit les réponses aux questions no 1, 5b, 6b et 26a, auraient dû être considérées comme justes, ou à tout le moins comme n'étant pas inexactes. Il fait valoir qu'avec une appréciation moins rigoureuse et formaliste, il aurait dépassé le total de 34 points requis pour l'examen portant sur la législation du canton de Vaud. Par ailleurs, à l'examen du 28 janvier 2000 portant sur le droit fédéral, il a obtenu 24 points sur 27; or, certaines réponses, soit celles se rapportant aux questions no 1, 4 et 5, 10, 11, 18/2 et 19/1 et 19/3, auraient également été considérées arbitrairement et avec un formalisme excessif comme fausses. Il fait valoir en outre que le droit de consulter son dossier a été violé. Il serait de plus arbitraire de décréter qu'après un troisième échec, le candidat n'est plus admis à se présenter aux épreuves pendant trois ans; seule la loi ou un règlement pourrait imposer soit le caractère définitif d'un deuxième ou d'un troisième échec, soit un délai d'attente avant de se présenter à un nouvel examen. Le recourant conclut à la modification de la décision attaquée en ce sens que les examens du 15 décembre 1999 et du 28 janvier 2000 sont considérés comme réussis et qu'en conséquence, l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité lui est délivrée. Subsidiairement, il conclut à l'autorisation de se présenter à l'examen ou aux examens qui seraient considérés comme non réussis. Il a en outre requis que l'effet suspensif soit accordé au recours.
Dans ses déterminations du 31 mars 2000, le Chef du département conclut au rejet du recours et au rejet de la demande de l'effet suspensif. Il a en outre répondu à chaque argument sur les questions litigieuses. Il estime que le recourant n'a pas fait preuve des aptitudes qu'on attend d'une personne appelée à gérer une entreprise de sécurité. Les responsables d'une telle entreprise doivent se conformer aux exigences du nouveau régime les concernant, ainsi qu'à la nouvelle législation sur les armes. Concernant la consultation des épreuves d'examen en cours de procédure, accéder à une telle demande reviendrait pratiquement à donner au candidat les questions et les réponses de la session suivante. Il y aurait ainsi une inégalité de traitement d'une part par rapport aux candidats qui ont correctement appris la matière de l'examen et qui l'ont réussi du premier coup et d'autre part par rapport aux candidats qui, après avoir échoué une première fois, ont réussi l'examen à la seconde ou à la troisième fois. Le principe de l'égalité de traitement primait en l'occurrence sur le droit de consulter le dossier. Il estime au surplus que l'usage du droit de consulter le dossier constituerait dans ces circonstances un abus de droit. Il souligne que le recourant a toutefois obtenu plusieurs entretiens avec les examinateurs, notamment pour commenter ses résultats.
F. Par décision du 11 avril 2000, le juge instructeur a accordé la mesure provisionnelle requise par le recourant et il a autorisé ce dernier à poursuivre son activité jusqu'à droit connu sur son recours. Après avoir déposé un recours incident contre cette décision le 18 avril 2000, le département a rendu une décision le 27 avril 2000 autorisant l'entreprise d'X.________, A.________ SA, à poursuivre son activité sous la responsabilité de C.________, qui est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter. Le 15 mai 2000, le juge instructeur a déclaré le recours incident sans objet.
X.________ a déposé un mémoire complémentaire par l'intermédiaire de son conseil, Me Wiswald, le 5 mai 2000, en apportant des commentaires complémentaires concernant les réponses litigieuses des examens en cause. Il fait valoir qu'il a su gérer son entreprise de surveillance et de sécurité pendant près de 12 ans et qu'il ne se justifie pas qu'il soit considéré subitement comme inapte à assumer cette fonction. Il estime par ailleurs qu'en sa qualité de titulaire d'une autorisation lors de l'entrée en vigueur du concordat, il devait subir un examen allégé. Enfin, il invoque un intérêt à maintenir son recours au cas où C.________ quitterait la direction de l'agence A.________ SA. Il précise ainsi le chiffre II de ses conclusions en ce sens qu'il conclut à ce que l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité lui soit délivrée en son nom.
G. Le tribunal a tenu audience le 4 juillet 2000 en présence du recourant personnellement, assisté de son conseil Me Jean-Pierre Wiswald, et de Vincent Delay, juriste auprès de la Police cantonale. Les parties ont été entendues dans leurs explications:
Le recourant explique qu'il a demandé à voir ses épreuves après son premier échec; un entretien de 10 à 15 minutes environ lui alors été accordé durant lequel il n'a ni pris de notes ni fait de photocopies; il a demandé à pouvoir disposer des épreuves pour les examiner de manière plus détaillée mais cela lui a été refusé. Pour préparer les examens de la session suivante, il a étudié la brochure à disposition à cet effet; il était moins tendu dans la mesure où il savait à quoi s'attendre. Toutefois, il fait un blocage lorsqu'il se trouve face à un examen. Après le 2ème échec, il a eu une discussion avec Vincent Delay similaire à celle qu'il a eue après le 1er échec, mais qui a duré un peu plus longtemps; les questions auxquelles il n'avait pas répondu correctement ont été discutées, mais il n'a pas non plus ni pris de notes ni fait de photocopies et il n'a pas pu emporter les épreuves chez lui.
Vincent Delay confirme les propos du recourant sur les entretiens et précise que si le recourant avait demandé à pouvoir prendre des notes durant l'entretien, il ne sait pas quelle aurait été la réponse; la question ne s'est toutefois pas posée puisque le recourant n'est pas venu à l'entretien avec du matériel pour prendre des notes, mais dans l'intention plutôt de pouvoir emporter les épreuves chez lui, ce qui lui a été refusé. Lors de ces entretiens, il a indiqué au recourant les pistes pour trouver les réponses plutôt que de les lui donner. Par ailleurs, il précise qu'il n'y a pas de décision d'examen et que la seule décision au sens du concordat est l'octroi de l'autorisation d'exploiter. Le questionnaire d'examen est conçu par la Commission concordataire qui n'a préparé qu'une version. En théorie, il serait possible d'élaborer une autre version d'examen, mais en pratique, ceci serait difficile à réaliser en raison du fait que la matière est restreinte.
Le recourant précise que C.________, ancien gendarme, était agent auprès de A.________ SA avant de passer les épreuves pour obtenir l'autorisation d'exploiter cette société puis d'en être le directeur; il souligne qu'il préférerait toutefois diriger lui-même la société. Environ douze collaborateurs sont employés à temps partiel par la société; ces personnes effectuent un travail à la tâche; certaines sont au bénéfice d'indemnités de l'assurance-chômage ou du RMR et d'autres exercent une activité annexe. Les mandats qui sont confiés à la société sont la surveillance de magasins, principalement de grandes surfaces, la surveillance de ports ainsi que d'autres mandats de foire annexes; en outre, la société a un mandat avec Swisscom qui fait appel aux agents pour ouvrir des sites urgents. Ces travaux confiés représentent le résultat de nombreuses années d'efforts pour obtenir la confiance des mandants; il estime qu'il serait totalement pénalisé si le retrait de l'autorisation d'exploiter la société était confirmé. A l'origine, il était installateur sanitaire, puis il a exercé d'autres travaux, comme par exemple chauffeur. Il a vu la société se développer notamment à travers son père qui y travaillait. En 1987, il a entrepris les démarches afin de reprendre cette entreprise et il en a élargi le champs d'activité en ajoutant au secteur surveillance celui de détective. Il est lui-même actif à 30% dans la société; il ne peut pas travailler plus en raison de problèmes de santé. Il travaille principalement à la gestion de l'entreprise et accessoirement sur le terrain; c'est lui qui entre en contact avec les mandants.
Vincent Delay précise que l'activité de l'agence A.________ SA a donné lieu à quelques plaintes et remarques, notamment en relation avec l'activité de détective, mais aucune n'a donné lieu à une suite pénale. Depuis l'entrée en vigueur du concordat, le contrôle de l'autorité se limite à vérifier que l'exercice de l'activité de détective n'est pas illégale. Concernant la situation juridique actuelle de l'agence A.________ SA, C.________ en est le responsable et X.________ est au bénéfice d'une carte d'agent de sécurité. S'agissant des sessions d'examens, celles-ci ont lieu "à la carte". Il admet en outre que certaines des questions posées aux examens sont mal formulées, ou en tous cas ambiguës. Il précise toutefois que la correction se fait de manière rigoureuse dans une première étape; puis, dans les cas où seuls 1 ou 2 points manquent, une deuxième lecture des réponses est effectuée en tentant de voir lesquelles pourraient être admises avec une interprétation plus large. Par ailleurs, l'examen allégé se rapporte à la situation de départ; l'examen comporte 4 parties en tout; le recourant n'a pas subi la première partie qui porte sur les motivations, si bien qu'il a effectivement été soumis au régime de l'examen allégé.
Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le délai de 20 jours prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il remplit en outre les conditions de forme prévues aux alinéas 2 et 3 de cette disposition de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
b) L'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) prévoit que le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En l'espèce, l'entreprise du recourant a été autorisée à poursuivre son activité sous la responsabilité de C.________, qui a obtenu une autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité. Cependant, le recourant est directement touché par la décision attaquée dans la mesure où elle l'empêche d'exploiter une telle entreprise et lui impose un délai de 3 ans avant de se représenter aux examens. Le recourant a ainsi un intérêt à ce que cette décision soit annulée et par conséquent à maintenir son recours, même si l'activité de l'agence A.________ SA peut continuer au travers de C.________.
c) En vertu de l'art. 36 let. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 let. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause, la loi vaudoise du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité ne prévoyant pas cette possibilité; il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a; voir aussi arrêt TA RE 99/0014 du 14 juillet 1999 sur la question de la pesée des intérêts).
2. a) Le Département fédéral de la justice a approuvé le 17 décembre 1996 le Concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité (ci-après: le concordat). Par décret du 22 septembre 1998, le Grand Conseil du canton de Vaud a autorisé le Conseil d'Etat à adhérer au concordat. Le Conseil d'Etat a en outre fixé l'entrée en vigueur de ce décret (Arrêté du 18 novembre 1998). Les cantons de Vaud, Valais, Neuchâtel, Genève et Jura sont parties au concordat. Selon l'art. 2 du concordat, celui-ci a pour buts de fixer des règles communes régissant l'activité des entreprises de sécurité et de leurs agents (let.a) et d'assurer la validité intercantonale des autorisations accordées par les cantons (let.b). Au sens du concordat, on entend par entreprise de sécurité, toute entreprise, quelle qu'en soit la forme juridique, employant ou non du personnel, et exerçant une activité soumise au concordat et agent de sécurité, toute personne physique chargée, comme membre d'une entreprise de sécurité, d'assurer des activité de surveillance, de protection ou des transports de sécurité (art. 6 let.a et b du concordat). Une autorisation est nécessaire notamment pour exploiter une entreprise de sécurité ou une succursale de celle-ci dans les cantons concordataires et engager du personnel à cet effet (art. 7, let.a). Une des conditions à satisfaire pour l'octroi de l'autorisation d'exploiter est que le responsable doit avoir subi avec succès l'examen cantonal portant sur la connaissance de la profession et de législation applicable en la matière (art. 8 al. 1, let.f); l'examen est organisé par le canton du siège (al. 2). L'autorisation accordée par une autorité compétente est valable sur l'ensemble des cantons concordataires; elle est valable quatre ans et renouvelable sur demande du titulaire (art. 12 al. 1 et 2). L'autorité qui a accordé l'autorisation doit la retirer lorsque le titulaire ne remplit plus les conditions prévues aux art. 8 et 9 ou lorsqu'il contrevient gravement ou à de réitérées reprises aux dispositions du concordat ou de la législation cantonale d'application (art. 13 al. 1).
Les cantons concordataires veillent à l'application du concordat; ils sont en particulier compétents pour régler la procédure applicable, désigner les autorités compétentes et fixer les émoluments, les voies de droit et la procédure de recours (art. 25). L'art. 26 du concordat prévoit que la Conférence des chefs des Départements de police de Suisse romande (ci-après: la conférence) est l'organe directeur du concordat; elle désigne les membres d'une commission concordataire. La commission concordataire est composée d'un représentant par canton concordataire et elle est présidée par un membre de la conférence nommé par celle-ci à cet effet (art. 27 al. 1). La commission concordataire règle l'application du concordat par des directives (art. 28 al. 1 du concordat). Par ailleurs, les entreprises existantes et leur personnel ont un délai de huit mois dès l'entrée en vigueur du concordat pour se conformer aux art. 8, 9, 10 et 20 (art. 30).
b) La loi vaudoise du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité (ci-après: la loi sur les entreprises de sécurité) est entrée en vigueur le 1er janvier 1999 (Arrêté du 18 novembre 1998). Cette loi a pour buts de mettre en oeuvre dans le canton de Vaud le concordat et de régir par des dispositions particulières l'exercice de l'activité des conseillers en sécurité, des installateurs de dispositifs de sécurité et d'alarme, des exploitants de centrales d'alarmes (art. 1, al. 1 et 2). Selon l'art. 21 de la loi sur les entreprises de sécurité, le département chargé de l'exécution de cette loi est l'autorité compétente au sens du concordat et exerce les attributions qui lui sont réservées (al.1); selon l'al. 2 de cette disposition, il est compétent pour accorder, suspendre, annuler et retirer les autorisations d'exploiter et d'engager du personnel (let.a), approuver les projets de contrat portant délégation à une entreprise de sécurité de tâches de droit public relatives à l'ordre et à la sécurités publics, la police des moeurs et la police rurale au sens de la législation sur les communes (let.b) et prendre toutes les autres mesures prévues par la loi sur les entreprises de sécurité (al. 2, let. c). Suivant l'art. 22 de la loi sur les entreprises de sécurité, la police cantonale est compétente pour statuer sur les autorisations d'exercer, leurs annulations, suspension et retrait. L'art. 25 de la loi sur les entreprises de sécurité prévoit en outre que les entreprises existantes et leur personnel ont un délai de huit mois dès l'entrée en vigueur de la loi pour s'y conformer.
c) La commission concordataire a édicté les Directives du 30 novembre 1998 concernant l'examen cantonal portant sur la connaissance de la profession et de la législation applicables en la matière; entrées en vigueur le 1er janvier 1999, elles prévoient ce qui suit:
"(...) II. Forme et contenu de l'examen
1. L'examen a lieu principalement sous la forme d'une interrogation écrite d'une durée de 4 heures; il comprend des parties théoriques illustrées le cas échéant par des cas pratiques. Le support de l'examen est choisi par la Commission concordataire.
L'examen écrit est complété par un entretien avec le candidat, qui a lieu en général après l'examen écrit. Cet entretien doit permettre d'apprécier notamment les intentions et la personnalité du candidat en relation avec sa (future) profession; il fait l'objet d'un procès-verbal et d'une appréciation écrite.
2. L'examen est subdivisé en 4 parties à savoir :
2.1 Connaissance des dispositions concordataires
2.2 Connaissance de la législation fédérale.
2.3 Connaissance de la législation du canton dans lequel va s'exercer principalement l'activité.
2.4 Entretien.
Chaque partie d'examen fait l'objet d'un support, respectivement d'un procès-verbal séparé.
2.1 Connaissance des dispositions concordataires
Le candidat doit connaître, complètement, les dispositions contenues dans le concordat, concernant le champ d'application de celui-ci, les systèmes et conditions d'autorisation, les obligations des entreprises et des agents de sécurité ainsi que les dispositions pénales et administratives. L'essentiel du contenu des directives concordataires doit aussi être connu.
2.2. Connaissance de la législation fédérale
(...) Le candidat doit connaître de façon suffisante des dispositions de la législation fédérale applicables aux activités soumises au concordat. Cette législation englobe les lois suivantes :
aa) Connaissance des dispositions générales du CPS (...)
bb) Connaissance des dispositions spéciales du CPS concernant les infractions suivantes: (...)
b) Le Code civil (CCS) et le Code des obligations (CO) (...)
c) La loi fédérale sur les armes, les accessoires d'armes et les munitions (RS...) (connaissance approfondie)
d) Autres lois fédérales
• Loi fédérale sur la circulation routière (en particulier, les règles concernant les véhicules prioritaires ) (RS 741.01)
• Loi fédérale sur les télécommunications (en particuliers, les règles concernant les concessions et les appareils émetteurs-récepteurs) (RS 784.10).
2.3. Connaissance de la législation du canton dans lequel va s'exercer principalement l'activité
a) Connaissance des dispositions d'exécution cantonale du concordat (démarches administratives; autorités compétentes)
b) Connaissance d'autres dispositions cantonales essentielles spécifiques, par exemple organisation de la justice pénale, procédure pénale (dénonciation, plainte, instruction), mesures de contrainte pénales (état et compétences - arrestation, séquestre, visite domiciliaire, fouille, examen corporel...), organisation et compétences de la police cantonale et des polices locales, procédure de mise à ban (protection de la propriété), législation d'application du CPS, législation (cantonale) sur les armes et les munitions, législation sur les établissements publics (en particulier les dispositions concernant l'ordre et la sécurité dans ces établissements), législation sur les alarmes (pour les responsables des centres collecteurs d'alarmes)
2.4. Entretien portant notamment sur les points suivants :
a) Motivations et attentes des candidats quant à leur nouvelle profession.
b) Attitude des candidats face à l'insécurité et au rôle des pouvoirs publics à cet égard.
c) Discussion portant sur les matières sur lesquelles le candidat a été interrogé.
3.a) Le détail du contenu de l'examen (question d'examen) est déterminé, tous les trois ans, par la Commission concordataire, sur proposition d'un groupe de travail désigné par celle-ci. Dans l'intervalle, ce groupe de travail est habilité à modifier le contenu de l'examen si la législation sur laquelle porte celui-ci se modifie.
b) Les autorités compétentes des cantons concordataires sont associées à la détermination du détail de l'examen portant sur la connaissance des législations cantonales (cf. pt. II 2.3). Elles sont seules compétentes pour déterminer le contenu de l'examen en cas de renouvellement d'autorisation (cf. pt III 3 ci-dessous).
4. Législation vaudoise sur les alarmes (rappel) (...)
III. Personnes soumises à l'examen
1. Rappels
a) Les personnes soumises à l'examen sont déterminées par les articles 8, 9 et 10 du concordat.
b) Les entreprises de sécurité existantes et leur personnel disposent d'un délai de huis mois dès l'entrée en vigueur du concordat pour se conformer aux articles 8, 9, 10 et 20 du concordat (cf. art. 30 du concordat).
c) Les dispositions des chiffres 2 et 3 ci-dessous déterminent si et dans quelle mesure les personnes déjà autorisées et qui ont déjà subi un examen dans un canton concordataire, selon l'ancien ou le nouveau droit, sont soumises à l'examen concordataire.
2. Personnes déjà en possession d'autorisations à l'entrée en vigueur du concordat
a) Les personnes déjà en possession d'autorisations à l'entrée en vigueur du concordat (cf. canton de Vaud et de Genève) doivent passer un examen concordataire (allégé) dans le délai prévu à l'art. 30 du concordat.
b) L'examen concordataire organisé pour les personnes déjà en possession d'autorisations à l'entrée en vigueur du concordat est allégé. Il porte sur :
- la connaissance des dispositions du concordat; - la connaissance d'autres matières dont le contenu n'a pas déjà été examiné.
3. Personnes requérant le renouvellement d'autorisations concordataires (cf. art. 12 al. 2 du concordat) (...)
IV. Evaluation de l'examen et résultat
(...) Après un troisième échec, le candidat n'es plus admis à se présenter aux épreuves pendant une période de trois ans à compter de son troisième échec.
Le défaut et le désistement sans motif valable sont assimilés à un échec.
(...)"
3. Le recourant fait valoir que l'examen du 15 décembre 1999 sur la législation vaudoise ainsi que celui du 28 janvier 2000 sur la législation fédérale devraient être considérés comme réussis.
a) Selon sa jurisprudence, dans le contexte très particulier du contrôle judiciaire du résultat d'un examen, le Tribunal administratif doit faire preuve d'une extrême retenue; déterminer la capacité d'une personne à obtenir un grade, universitaire ou autre, ou à exercer une profession suppose des connaissances techniques, propres aux matières examinées; le tribunal s'abstient donc d'analyser les questions posées aux candidats et l'appréciation par les experts des réponses données (arrêts TA GE 93/0089 du 20 avril 1994, GE 97/0051 du 31 octobre 1997, GE 98/116 du 12 avril 1999, GE 98/170 du 2 novembre 1999; GE 99/0155 du 5 avril 2000). Le Tribunal fédéral fait également preuve de retenue en cette matière et il n'examine que la question de savoir si l'autorité qui a fait passer l'examen s'est basée sur des considérations hors de propos ou de toute autre façon manifestement insoutenables (ATF 121 I 230; ATF 118 Ia 495; ATF 105 Ia 191). Ainsi, le choix et la formulation des questions, le déroulement de l'examen et surtout l'appréciation des connaissances scientifiques d'un étudiant relèvent avant tout du jury, particulièrement lorsqu'il s'agit d'une épreuve orale (Garrone, Les dix ans d'un organe de recours original: la commission de recours de l'université, in SJ 1987, p. 401ss, spécialement p. 410-412; RDAF 1997, p. 42). En revanche, l'autorité judiciaire examine librement la régularité de la procédure et le respect des garanties tirées de la Constitution fédérale, tels que le droit d'être entendu et les principes de la bonne foi, de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 106 Ia 3). En l'espèce, on constate que plusieurs questions faisant l'objet des examens en cause sont mal formulées et ambiguës, comme l'a d'ailleurs également reconnu l'autorité intimée. Dans ces circonstances, le pouvoir d'examen du tribunal doit être élargi proportionnellement au degré d'ambiguïté de la question; ainsi, plus la question est mal formulée, plus l'interprétation de la réponse doit être souple.
b) Concernant l'examen du 15 décembre 1999 sur la législation vaudoise, le recourant conteste l'appréciation apportée par l'autorité intimée sur les réponses aux questions suivantes:
- la question no 1 était formulée comme il suit: "Indiquez le titre complet des textes légaux et réglementaires régissant l'activité des entreprises privées de sécurité". En l'espèce, le recourant n'a indiqué que la date des textes en cause alors qu'on lui demandait le titre complet de ceux-ci. Le recourant aurait dû mentionner "loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité et son règlement d'application du 23 décembre 1998 et Concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité". Le recourant soutient que l'autorité intimée avait fait preuve d'un formalisme excessif en considérant que la réponse n'était pas bonne, d'autant plus que s'il avait donné les dates exactes, cela signifie qu'il les connaissait. L'autorité intimée a considéré qu'il était insuffisant d'indiquer une date sans même indiquer s'il s'agit d'une loi ou d'un règlement. Le Tribunal admet avec l'autorité intimée que la seule date, bien qu'exacte, ne constitue pas le titre complet d'un texte légal. Il estime ainsi qu'elle n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que le recourant n'avait pas répondu de manière exacte à cette question.
- la question no 5 b) demandait au candidat de citer au moins 4 documents exigés dans le canton de Vaud de la part des requérants d'autorisation d'exploiter. En l'espèce, le recourant a donné les 4 réponses suivantes. "a) ne pas faire l'objet de condamnation; b) droit civique; c) au moins 18 ans révolus; d) casier judiciaire". L'autorité intimée a compté 1 seul point pour les réponses a) et d) en considérant qu'il s'agit précisément du même objet alors que selon le recourant, il y a lieu de comptabiliser 2 points. En mettant sous let.a) qu'il ne faut pas faire l'objet de condamnation, le recourant fait bien référence au fait que le casier judiciaire doit être vierge; il n'a donc pas apporté deux éléments différents dans ses réponses a) et d). Ainsi, le tribunal estime qu'il s'agit bien d'une même réponse qu'il convient de ne compter qu'une fois. Il n'est ainsi pas abusif de la part de l'autorité intimée de comptabiliser 1 seul point pour ces deux réponses. Par ailleurs, la réponse "droit civique" est clairement fausse; là également, l'autorité intimée n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en ne comptant pas de point pour cette réponse.
- la question no 6 demandait de citer quels sont les dispositifs et accessoires interdits. Le recourant a notamment répondu "b) inscription mettant le doute d'une activité" et il estime que cette réponse vaut 1 point; selon l'autorité intimée, il n'y a pas lieu d'attribuer 1 point à cette réponse qui ne mentionne pas de dispositifs ou accessoires interdits comme le demande clairement la question. La réponse se trouve à l'art. 11 de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité qui énumère les dispositifs et accessoires interdits en matière d'alarme. Le tribunal estime que l'autorité intimée n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en ne comptabilisant pas de point pour cette réponse dans la mesure où cette dernière ne fait mention d'aucun élément des réponses attendues, soit des dispositifs de sécurité active qui, par la projection de liquides ou la pulvérisation de substances nocives, peuvent porter une atteinte grave et durable à la santé, des installations d'électrisation et des avertisseurs sonores extérieurs aux immeubles et objets protégés.
- la question no 26 demandait au candidat de citer les missions générales que la loi donne à la police cantonale; le recourant a répondu ce qui suit: "a) circulation = infractions; b) enquêtes sur des actes d'origine douteuse; c) /". Le recourant estime qu'il y a lieu de comptabiliser 2 points; l'autorité intimée a considéré que la réponse 26a) vaut 1 point dans la mesure où elle se réfère à une attribution de la police cantonale, mais elle n'a pas compté de point pour la réponse 26b). Les réponses exactes se trouvent dans la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale; celles-ci sont "le maintien de la sécurité et de l'ordre publics, l'exercice de la police judiciaire et l'organisation des secours en matière de catastrophe"; or, le recourant n'a fait référence qu'à une attribution de la police cantonale sans mentionner les autres. Le tribunal estime ainsi que l'autorité intimée n'a pas dépassé son pouvoir d'appréciation en ne comptant qu'un point.
En définitive, en opérant un décompte final des points obtenus par le recourant selon une appréciation relativement large aux réponses qu'il a données, on obtient un total de 31 points seulement; il apparaît ainsi que l'autorité intimée avait commis une erreur de deux points en faveur du recourant. En conséquence, ce dernier n'obtient pas le minimum requis de 34 points, si bien qu'il y a lieu de confirmer que cet examen n'est pas réussi.
c) Concernant l'examen du 28 janvier 2000 portant sur la législation fédérale, le recourant conteste l'appréciation faite par l'autorité intimée aux réponses aux questions suivantes:
- la question no 1 demandait quel texte légal définit la légitime défense. Le recourant estime qu'il s'agit d'une question "piège" dans la mesure où le titre de cette partie du questionnaire (partie A) était précisément "Code pénal suisse". L'autorité intimée a considéré que la réponse donnée par le recourant, soit "état de nécessité" démontrait sa méconnaissance du sujet. Le tribunal considère que la réponse donnée par le recourant ne correspond pas à ce qui était demandé; l'autorité intimée n'a ainsi pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en considérant que cette réponse est fausse et en ne comptant pas de point, bien que la question soit quelque peu ambiguë.
- la question no 4 demandait d'expliquer ce qu'est l'état de nécessité. Le recourant n'a pas répondu à cette question; la réponse se trouve à l'art. 34 du Code pénal. On ne saurait considérer, comme le soutient le recourant, que la réponse donnée à la question suivante vaut également pour la question 4. La question 5 demandait un exemple d'état de nécessité et le recourant a répondu "commettre une infraction, dans le but de sauver". L'autorité intimée n'a ainsi pas dépassé son pouvoir d'appréciation en ne comptant qu'un point pour ces deux questions dans la mesure où le recourant n'a répondu qu'à la question 5.
- la question no 10 demandait si une caravane ou un mobilhome pouvaient être considérés comme des domiciles. Le recourant a répondu par la négative; il fait valoir qu'il aurait fallu préciser s'il s'agissait d'un domicile au sens du droit pénal ou au sens du droit civil. Cependant, cette partie de l'examen portait clairement sur le droit pénal, puisqu'elle était intitulée ainsi. L'autorité intimée n'a donc pas dépassé son pouvoir d'appréciation en considérant que la réponse donnée par le recourant ne donne pas lieu à l'attribution d'un point.
- la question no 11 demandait si un agent de sécurité peut menotter un cambrioleur qu'il vient de surprendre en flagrant délit. Le recourant a répondu par la négative. La réponse attendue était que la personne n'est pas punissable pour voies de fait, puisqu'elle agit en état de nécessité; elle résulte de l'art. 34 ch.2 du code pénal qui traite de l'assistance nécessaire. Cette question porte toutefois à confusion; elle aurait dû être formulée de manière plus précise, notamment, elle aurait dû se référer à une situation donnée afin de définir exactement le comportement que peut avoir un agent de sécurité, ce qui n'était pas le cas. Dans ces conditions, le tribunal estime que l'autorité intimée a outrepassé son pouvoir d'appréciation en considérant que le recourant a donné ici une réponse fausse; un point aurait dû être accordé pour cette réponse.
- la question 18 demandait de citer 4 conditions requises pour l'acquisition d'armes; le recourant a notamment répondu: "casier judiciaire". Le recourant devait cependant préciser que le casier judiciaire ne devait pas contenir une inscription pour un acte dénotant un caractère violent; la réponse se trouve à l'art. 8 al. 2 let.d de la loi sur les armes. Le tribunal estime donc que la réponse donnée est clairement insuffisante, même si elle mentionne un élément constituant une partie de la réponse. L'autorité intimée est donc restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en considérant que cette réponse ne vaut pas 1 point.
- la question no 19 demandait de citer les conditions de délivrance d'un permis de port d'armes. Le recourant estime que les réponses "obtenir les connaissances requises par la loi" et "pas de condamnation/casier judiciaire néant" étaient exactes. Selon l'autorité intimée, celles-ci sont insuffisantes et un simple renvoi aux conditions d'octroi du permis d'acquisition d'armes aurait été satisfaisant. Les conditions sont énumérées à l'art. 27 al. 2 let. a à c de la loi sur les armes. Le tribunal estime également que les réponses sont insuffisantes et que l'autorité intimée n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en ne comptant pas de point à cette question.
En résumé, l'autorité intimée a comptabilisé un total de 24 points pour cet examen; le tribunal aboutit quant à lui à 25 points, compte tenu du point donné à la question no 11; le minimum requis étant de 27 points, il y a lieu de confirmer que le recourant n'a pas obtenu un résultat suffisant pour réussir son examen.
d) Il ressort de ce qui précède que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que le nombre de points requis pour la réussite des examens portant sur la législation cantonale et fédérale n'a pas été atteint par le recourant et en refusant ainsi de délivrer à ce dernier l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité. On ajoutera encore qu'en ce qui concerne la question de l'examen allégé, le recourant a été soumis à ce régime dans la mesure où il n'a pas subi la première partie de l'examen qui porte sur la motivation du candidat à l'exploitation d'une entreprise de sécurité. Concernant la question de la base légale fondant le délai d'attente de 3 ans avant de pouvoir repasser les examens à la suite d'un 3ème échec, celle-ci peut rester ouverte dans la mesure où la décision de refus de délivrer l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité doit de toute manière être annulée en raison de la violation du droit d'être entendu, comme on le verra dans le consid. 4 ci-dessous.
4. Le recourant invoque la violation du droit de consulter son dossier découlant du droit constitutionnel d'être entendu.
a) Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale le 1er janvier 2000, le droit d'être entendu a été déduit par la jurisprudence fédérale de l'art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst) (ATF 106 Ia 162 consid. 2b). Dans la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, le droit d'être entendu est consacré à l'art. 29 qui traite des garanties générales de procédure, et plus particulièrement à l'al. 2 de cet article en ces termes: "Les parties ont le droit d'être entendues". S'agissant de la même garantie, il convient de se référer aux mêmes règles fixées par la jurisprudence rendue en application du principe découlant de l'art. 4 aCst.
b) Ce droit comprend celui pour le justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment; l'intéressé doit être renseigné par l'autorité sur la mesure envisagée, pour autant qu'il ne l'ait pas requise lui-même ou qu'il n'ait pu la prévoir. Il a le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant que la décision soit prise; l'autorité doit lui donner l'occasion de faire des offres de preuves, de participer à l'administration des preuves (auditions de témoins, inspections des lieux, etc...) et de s'exprimer sur le résultat de la procédure probatoire.
Le droit d'être entendu comprend également le droit de consulter le dossier; l'intéressé est ainsi en principe légitimé à prendre connaissance de toutes les pièces servant de fondement à une décision, à l'exception des documents internes (voir ATF 119 Ib 22 consid. c). L'accès au dossier ne comprend en règle générale que le droit de consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes et, pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration, de faire des photocopies (ATF 122 I 109 consid. 2b et les références). Le droit de consulter le dossier n'est toutefois pas absolu; il peut notamment être limité pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt d'un particulier, voire même aussi dans l'intérêt du requérant lui-même, essentiellement dans l'hypothèse de dossier médicaux (ATF 122 I 153 consid. 6a et les références). En outre, les informations, arguments, preuves et offres de preuves fournis par les parties dans le cadre de leur audition et leur participation à l'éclaircissement des faits doivent être examinés et appréciés par l'autorité dans la mesure où ils sont importants pour la décision à prendre; l'examen auquel se livre l'autorité doit figurer dans la motivation de la décision (voir Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, I, ad. art. 4 aCst. no 104 à 114). Le droit d'être entendu comprend encore celui de se faire représenter et assister et celui d'obtenir une décision de la part de l'autorité compétente (ATF 115 Ia 96 consid. 1b).
La portée du droit d'être entendu est déterminée en premier lieu par le droit cantonal de procédure; dans les cas où la protection conférée par le droit cantonal s'avère insuffisante, l'intéressé peut invoquer celle découlant directement de l'art. 4 aCst, qui constitue ainsi une garantie subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109 consid. 3a). Ce droit doit être respecté, sous peine d'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 116 Ia 54). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la violation du droit d'être entendu est cependant réparée lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 105 Ib 174; ATF 98 Ib 176). En l'espèce, le droit cantonal ne contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être entendu, le recourant peut se prévaloir du droit d'être entendu découlant directement de l'art. 29 al. 2 Cst., en tant que garantie subsidiaire et minimale (voir la jurisprudence rendue en application de l'art. 4 aCst: ATF 118 Ia 109 consid. 3a; ATF 122 I 153, JT 1998 I 196).
c) En l'espèce, il ressort de l'instruction, notamment de l'audition des parties à l'audience du 4 juillet 2000, que le recourant a demandé à l'autorité intimée l'autorisation de consulter ses épreuves ainsi que d'en obtenir une copie après avoir reçu le résultat de ses examens. Après son premier échec, un entretien d'une quinzaine de minutes lui a été accordé au cours duquel il a pu discuter des questions auxquelles il n'avait pas répondu correctement; il n'a cependant pas pris de notes et il n'a pas non plus fait de photocopies; après le deuxième échec, une séance similaire a eu lieu, qui a duré toutefois plus longtemps; mais le recourant n'a pas non plus ni pris de notes ni fait de copies de ses épreuves. Le recourant aurait cependant dû pouvoir prendre des notes, faire des photocopies ou disposer des épreuves pour les étudier et comprendre ses erreurs pour se préparer à un nouvel examen. L'autorité intimée a invoqué l'intérêt au maintien du secret des questions afin de garantir l'égalité de traitement entre tous les candidats au motif qu'il n'existe qu'une version du questionnaire; ces explications ne constituent toutefois pas un motif suffisant pour porter atteinte au droit de consulter le dossier; il appartient en effet à l'autorité compétente de prévoir une autre série de questions d'examen pour le cas où elle doit remettre les épreuves à un candidat ayant échoué et faisant valoir son droit de consulter le dossier. Le recourant n'a en effet pas à subir le manque de moyens de l'autorité. Par ailleurs, il y a lieu de relever que les personnes ayant subi une fois l'examen peuvent transmettre les questions à d'autres candidats potentiels, si bien que l'intérêt invoqué par l'autorité intimée ainsi que le principe de l'égalité de traitement ne sont de toute manière pas absolument garantis par la pratique actuelle. On ajoutera encore que les examens pourraient être oraux afin de laisser une plus grande marge de manoeuvre pour le questionnaire dans la mesure où le concordat n'exige pas un examen écrit; cela supposerait toutefois que la Commission concordataire modifie les directives dans ce sens.
En définitive, les deux entretiens ne satisfont pas au droit du recourant de consulter son dossier avant de repasser un examen et aucun intérêt public ou privé prépondérant ne justifie cette atteinte à la garantie constitutionnelle. En conséquence, le droit du recourant d'être entendu, en tant que droit fondamental inscrit dans la Constitution fédérale, n'a pas été respecté dans le cadre de l'instruction conduite devant l'autorité intimée; le pouvoir d'examen du tribunal étant limité au contrôle de la légalité (art. 36 let.a LJPA), le vice ne peut pas être réparé dans le cadre de la présente procédure. Dans ces circonstances, la décision attaquée doit être annulée.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour permettre au recourant de repasser les examens en vue de l'obtention de l'autorisation d'exploiter une agence de sécurité. Le recourant a obtenu gain de cause avec l'assistance d'un avocat; il a donc droit à des dépens dont le montant est fixé à 1'500 francs; les frais sont en outre laissés à la charge de l'Etat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Chef du Département de la sécurité et de l'environnement du 3 février 2000 est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour permettre au recourant X.________ de repasser les examens en vue d'obtenir l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité.
III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de la sécurité et de l'environnement, versera au recourant X.________ une indemnité de francs 1'500 (mille cinq cents) à titre de dépens.
Lausanne, le 15 août 2000/fc/pe
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.