CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 3 août 2000
sur le recours interjeté par X.________, à Z.________, dont le conseil est l'avocate Irène Wettstein Martin, case postale 33, 1800 Vevey 2,
contre
la décision du 1er février 2000 de la Municipalité de Z.________, représentée par l'avocate Sabine Derisbourg, Rue du Lac 28, 1800 Vevey, résiliant les rapports de travail la liant avec X.________ au 31 mai 2000, pour motifs justifiés.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: Mme Nathalie Neuschwander.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1943, X.________ a une formation de jardinier. Il est entré au service de la Municipalité de Z.________ (ci-après : la municipalité) le 1er septembre 1993, en qualité de concierge responsable du Groupe d'Utilité Publique de A.________ (GUPB). Il a été engagé sur la base d'un salaire annuel brut de 63'844 fr., treizième salaire compris, et le loyer de l'appartement de service a été fixé à 1'000 fr. par mois (lettre du 9 août 1993 de la municipalité du 9 août 1993 et bail à loyer du 1er octobre suivant). Après un temps d'essai échéant au 1er mars 1994, X.________ a été nommé à titre définitif au poste en question (lettre de la municipalité du 23 juin 1994).
B. Auparavant, le travail confié à l'intéressé était exécuté par les époux B. et C. D.________, lesquels ont par la suite conservé leur activité à 50 % pour l'une et à 100 % pour l'autre. Selon la municipalité, les époux A. et C.D.________ auraient assumé une grande partie du travail de l'intéressé, et ce jusqu'en juillet 1999, époque à partir de laquelle C.D.________ n'a plus été en mesure de le faire (en attente d'une décision de l'AI).
C. Le 17 janvier 1997, la municipalité a adressé un blâme à X.________ pour avoir pris l'initiative d'acquérir, pour le compte de la commune, une fraiseuse d'un montant de 1'500 fr., sans en demander l'autorisation.
D. Le 30 juin 1997, la municipalité a établi un cahier des charges concernant d'une part le poste de chef-concierge des bâtiments communaux et d'autre part le poste de concierge titulaire d'un bâtiment communal. Ce document décrit les tâches principales et les responsabilités découlant de ses deux types d'activités (on s'y réfère pour le surplus).
A l'époque de l'établissement et de la transmission de ce cahier des charges, E.________ a été promu au grade de chef-concierge, tout en gardant la responsabilité du bâtiment de ********. X.________ a conservé la charge du bâtiment du GUPB, tout comme F.________ la responsabilité du bâtiment de l'Ancien-Stand (lettre de la municipalité de Z.________ du 14 juillet 1997).
E. Dans un rapport du 27 mars 1999, E.________, à la suite d'une séance réunissant le 20 mars 1999 MM. Vincent, F.________, X.________ et E.________ a indiqué que "M. M. VINCENT Municipal nous fait part de plusieurs remarques pertinentes quant à la bonne marche du Service. Celle-ci est loin de donner satisfaction, malgré les efforts de E.________. Je vous prie instamment de mettre beaucoup de bonne volonté et de savoir faire dans l'accomplissement de vos tâches respectives, il en va de l'équilibre du Service !!! Une liste, non exhaustive des manquements est faite, en connaissance de tous les intéressés. Il serait judicieux d'y palier dans les délais les plus brefs !!! (...)."
Le dossier contient encore une note manuscrite du 18 mars 1999 de E.________ faisant état d'un "listing de manquements" pour le collège de A.________.
Enfin, un autre rapport du 21 juillet 1999 destiné au municipal Vincent et au secrétaire municipal Guex, signé de E.________, met en cause le travail de X.________ en ces termes :
"- Nous devons, avec regrets, constater que M. . X.________ n'est pas capable d'être concierge titulaire, responsable du complexe scolaire de A.________. Malgré sa gentillesse, sa serviabilité et sa bonhomie, il ne peut pas s'astreindre à gérer correctement un budget base o, des commandes, ou produits, ainsi que son personnel probablement par manque de connaissances.
Il est très souvent allergique à la gestion, dossiers, feuilles d'heures, ainsi qu'à la "paperasse" en général. Il manque de méthode et de rigueur, se disperse beaucoup, et malgré l'aide soutenue apportée par ses collègues, il n'arrive toujours pas à s'en sortir.
Un manque manifeste de conscience et de prise de responsabilités, au détriment de ses collègues confirme le rapport du 18.03.99 qui demandait plus de collaboration, de communication et certainement de complicité avec ses collaborateurs directs.".
A la suite de ce dernier rapport, la municipalité a décidé de convoquer X.________, "afin de mettre celui-ci devant ses responsabilités" (extrait du procès-verbal no 66, séance du 26 juillet 1999). Cette entrevue, appointée pour le 23 août 1999 à 9h.00 dans le bureau du syndic, en présence de celui-ci, de MM. Vincent, municipal, E.________, chef-concierge et Guex, secrétaire municipal, a eu lieu comme prévu.
F. Le 26 août 1999, la municipalité a écrit à X.________ le courrier suivant :
"Notre entretien du 23 août 1999
Par ces lignes nous confirmons les termes de l'entretien que nous avons eu avec vous en date du 23 août 1999 en présence de E.________, chef du service des conciergeries.
La Municipalité représentée par M. ********, syndic, et M. M. Vincent, municipal et J.-M. Guex, secrétaire municipal, vous a convoqué suite à un rapport établi par M. E.________ en date du 21.71999. Notre autorité estime que vous n'assumez pas entièrement les responsabilités relatives à votre charge de concierge titulaire du Groupe d'utilité publique de A.________ (GUPB). Elle constate que vous ne parvenez pas à gérer correctement votre budget, les commandes ainsi que le personnel qui vous est attribué.
Lors de l'entretien, vous avez affirmé que vous étiez victime de mobing depuis la nomination de M. E.________ en qualité de chef du service des conciergeries et l'arrivée de M. Vincent à la tête du dicastère. Notre autorité ne partage pas votre appréciation et précise qu'elle a des exigences en relations avec la fonction que vous exercez.
Au vu de ce qui précède, la Municipalité vous accorde pour une nouvelle fois, la dernière, la possibilité de lui prouver que vous avez la capacité d'assurer pleinement votre fonction de concierge titulaire du GUPB.
Si d'ici la fin de l'année 1999, la Municipalité n'a pas pu constater d'amélioration de cette situation, elle se verrait contrainte de prendre les mesures nécessaires afin de vous retirer la responsabilité de ce bâtiment avec adaptation de votre statut ainsi que de votre traitement. L'appartement de service étant lié à la charge de concierge titulaire du GUPB, notre autorité vous rend attentif au fait qu'elle devrait vous retirer la jouissance de ce logement.
Dans l'espoir que vous tiendrez compte des remarques que nous avons formulées, nous vous prions, d'agréer, Monsieur, ..."
Par lettre datée du 23 septembre 1999, X.________ s'est plaint auprès de la municipalité du fait qu'il n'avait pas reçu une copie du rapport de M. E.________ (qui lui a été seulement lu) et qu'au surplus, ce rapport ne mentionnait pas de cas concrets de négligence ou de faute à sa charge, si bien qu'il était dans l'ignorance de ce qui lui était exactement reproché. Il a réitéré à cette occasion sa demande tendant à l'obtention d'une copie de ce document. Par ailleurs, il a fait savoir à la municipalité que le délai imparti (trois mois) était trop court, compte tenu des éléments qui ne lui étaient pas connus et du fait qu'une mauvaise gestion du budget ne pourrait être constatée qu'au bouclement des comptes, soit au début de l'an 2000.
Le 5 octobre 1999, la municipalité a fait savoir à X.________ que le rapport du 21 juillet 1999 avait été établi à sa demande et que les termes de ce document de service lui avaient été notifiés oralement. A cette occasion, la municipalité l'a informé du fait qu'elle renonçait dans ces conditions à lui en transmettre une copie. La municipalité a informé l'intéressé du fait qu'elle n'était pas disposée à prolonger le délai de trois mois qu'elle avait imparti. Enfin, elle a rappelé à X.________ que si d'ici la fin de l'année 1999 aucune amélioration n'était constatée, elle se verrait contrainte de prendre des mesures tendant à lui retirer la responsabilité de ce bâtiment, avec adaptation de traitement et obligation de libérer l'appartement de service.
G. Une délégation de la municipalité a rencontré X.________ le 7 décembre 1999 et lui a fait part de son insatisfaction. De son côté, l'intéressé aurait admis qu'il oubliait parfois les choses, mais a informé la municipalité du fait qu'à présent il notait tout. Il aurait déclaré "ça ne peut pas rentrer dans l'ordre d'un coup". Il a estimé qu'il correspondait au profil de son poste (note du greffe municipal du 15 décembre 1999). Il résulte par ailleurs du dossier de la municipalité que Jean-Jacques Vuadens, président du Conseil communal, n'est également pas satisfait du travail effectué par X.________ dans le cadre de sa fonction d'huissier (extrait du procès-verbal no 82 de la municipalité). Ce même reproche a également été formulé par Mme Meyer, secrétaire du Conseil communal, qui a rapporté à Jean-Marc Guex, que lors du dépouillement des élections fédérales du 24 octobre 1999, X.________, huissier, aurait déclaré à ses aides qu'il allait se reposer (transmission du greffe municipal du 15 décembre 1999).
H. Le 20 décembre 1999, E.________ a établi un nouveau rapport au sujet de X.________, mettant en cause les compétences de celui-ci.
A cette époque, X.________ se trouvait en arrêt de travail pour cause d'accident (poignet cassé).
I. Par décision du 1er février 2000, la municipalité a mis fin aux rapports de travail la liant à X.________, avec effet au 31 mai 2000, en ces termes :
"Cessation des fonctions pour motifs justifiés
Monsieur,
Nous nous référons à notre avertissement du 23 août 1999 confirmé par courriers des 26 août et 5 octobre 1999. A cette occasion, nous vous avions fait part de notre mécontentement relatif au fait que vous n'assumiez pas vos responsabilités dans l'exercice de vos fonctions.
Les faits suivants vous avaient notamment été notifiés :
- Manquement dans la gestion du budget
- Gestion des offres, devis et commandes déficientes
- Gestion inefficace du personnel attribué
De plus, nous oubliez régulièrement les tâches à accomplir et manquez de disponibilité.
Nous pouvons également vous rappeler le blâme qui vous avait été infligé en date du 17.01.1997 pour l'achat d'une fraiseuse d'un montant de fr. 1'500.--, ceci sans autorisation et outrepassant vos compétences.
Notre autorité n'a pu constater aucune amélioration de cette situation et que celle-ci s'est même dégradée. Votre négligence a aussi été constatée à maintes reprises par les membres du corps enseignant et par la Direction des écoles. De plus, le manque de communication évident envers vos collaborateurs directs nuit au bon fonctionnement du Groupe d'utilité publique de A.________ (GUPB).
Au vu de ce qui précède, la Municipalité estime qu'elle ne peut plus envisager de collaborer avec vous dans ces conditions.
C'est la raison pour laquelle nous résilions les rapports de travail entre vous et la Commune de Z.________ au 31 mai 2000 en respectant le délai prévu par l'art. 20 du statut du personnel communal.
Simultanément, nous vous informons que, pour assurer le bon fonctionnement du Groupe d'utilité publique de A.________ (GPUB), nous vous retirons la responsabilité du bâtiment, ceci avec effet immédiat.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours ..."
Cette décision a été remise en mains propres de l'intéressé, lequel a refusé de la signer.
J. A partir du 2 février 2000, B.D.________ a été chargée de la coordination administrative des questions liées aux réservations des locaux publics, aux contacts avec la Direction des écoles, le corps enseignant, ainsi que les utilisateurs des installations du GUPB. E.________ s'est vu confier les tâches liées à la gestion du budget du bâtiment, à la ventilation des pièces comptables, ainsi qu'aux différents travaux entrepris dans le groupement (lettre de la municipalité du 2 février 2000).
******** a été engagé afin d'assurer le remplacement de X.________, toujours en incapacité de travail. Après discussion, la municipalité a décidé de libérer immédiatement X.________ de l'obligation de travailler et le Bureau du conseil communal a mis un terme à son mandat d'huissier (Extrait du procès-verbal no 90 de la municipalité).
K. Le 21 février 2000, X.________ a saisi en temps utile le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision de la municipalité du 1er février 2000. Le recourant conclut avec dépens principalement à la constatation de la nullité du licenciement signifié le 1er février 2000 et à la nullité de la décision prise par la municipalité dans sa séance du 26 juillet 1999. Subsidiairement, le recourant conclut à l'annulation de deux décisions précitées, à sa réintégration ou à son reclassement, plus subsidiairement, au paiement de la somme de 135'722,40 Fr. L'autorité intimée conclut au rejet du recours.
L. Le tribunal a tenu audience en date du 16 mai 2000 en présence des parties et de leur conseil. Il a entendu 11 témoins à cette occasion, puis a délibéré et rendu le présent arrêt (dont le dispositif a été communiqué aux parties le 8 juin 2000).
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes légales par le fonctionnaire directement concerné par la décision attaquée, le recours est recevable à la forme. Est litigieux le renvoi de X.________, contesté à la fois sur les plans formel et matériel.
2. Conformément au règlement communal sur le statut du personnel de la Commune de Z.________ (approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 4 septembre 1992; ci-après : le statut), un fonctionnaire peut être renvoyé pour "motifs justifiés" (ad art. 19). Conformément à l'art. 20, des règles de procédure doivent être observées, soit une enquête et une audition préalable de l'intéressé ainsi que, lorsque les faits justifiant le renvoi dépend de la volonté du fonctionnaire, la signification d'un avertissement.
Le statut ne précise pas les formes que doit revêtir l'enquête. Mais, conformément à la jurisprudence (GE 92/0025 du 25 septembre 1992; GE 97/0005, du 29 juillet 1997), la mise en oeuvre d'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et principalement pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir les faits susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soit déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge du fonctionnaire visé. Sauf dans les cas où n'est envisagée qu'une sanction relativement peu grave (blâme, par exemple), ces exigences constituent un minimum et leur inobservation entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (GE 96/0061 du 31 octobre 1996, consid. 7 in fine, RDAF 1997 I 82).
En l'espèce, le dossier ne contient aucune trace d'une démarche pouvant être considérée comme une enquête remplissant les conditions minimales rappelées ci-dessus. C'est en mars 1999 que sont signalés les premiers problèmes, alors que le recourant était en fonction depuis 6 ans, apparemment à la satisfaction de ses supérieurs (si l'on excepte l'incident mineur du blâme prononcé en 1997 pour avoir engagé sans en avoir la compétence une dépense d'un montant relativement faible). Mais le rapport établi par le chef-concierge fait état de manquements, en général, sans autres précisions et sans imputation à une personne déterminée. En revanche, le 21 juillet 1999, un rapport du même chef-concierge met en cause le travail de X.________, rapport qui, tout en soulignant les qualités de l'intéressé (gentillesse, serviabilité, bonhomie) met en doute ses aptitudes à gérer correctement un budget et à s'acquitter des tâches de bureau. Ce rapport n'a jamais été communiqué intégralement à l'intéressé, même s'il en a été fait état lors d'une séance réunissant le 23 août 1999 X.________ et des représentants de la municipalité, ainsi que le chef-concierge et le secrétaire municipal. Cet entretien a été suivi d'injonction écrite (lettre du 26 août 1999 de la municipalité), avec menace non pas d'un licenciement mais d'une "rétrogradation" de statut. Bien que X.________ ait demandé à obtenir une copie de ce rapport, celui-ci ne lui a pas été remis, l'autorité municipale se bornant à rappeler que si la situation en s'améliorait pas d'ici la fin de l'année il se verrait retirer la responsabilité de chef-concierge de son bâtiment scolaire, avec adaptation de traitement et obligation de libérer l'appartement de service (lettre du 5 octobre 1999). Ensuite, et sous réserve d'une nouvelle rencontre en décembre 1999, au cours de laquelle il a été signifié à X.________ que la situation n'était toujours pas satisfaisante, aucune démarche ne pouvant être assimilée à des opérations d'enquête n'a eu lieu jusqu'à la lettre de licenciement du 1er février 2000.
La manière dont les choses ont été ainsi menées ne respecte manifestement pas les exigences de forme de l'art. 20 du statut. Même s'il a effectivement été avisé, dès l'été 1999, que la manière dont il s'acquittait de son travail ne donnait pas satisfaction, le recourant n'a jamais été informé que verbalement des griefs qui lui étaient faits, de sorte qu'on ne sait pas avec quel degré de précision ces derniers ont été formulés ni si la possibilité lui a été effectivement donnée d'en contester la réalité. Constitue en particulier une violation caractérisée du droit d'être entendu le fait qu'on ait refusé de lui remettre un exemplaire du rapport écrit établi par son chef et mettant en cause ses aptitudes, bien que cette communication ait été expressément requise. Il n'est également pas admissible, compte tenu de la gravité des conséquences que la municipalité entendait attacher à sa démarche, qu'à la fin de la "période d'essai" octroyée à l'intéressé, l'autorité municipale n'ait pas fait autre chose que de rencontrer à nouveau X.________ pour lui faire part de son insatisfaction, sans attirer expressément son attention sur le fait qu'elle avait désormais l'intention de le renvoyer et lui donner la possibilité de faire valoir ses droits élémentaires de partie (droit de consulter le dossier, droit de se faire assister).
A cela s'ajoute qu'une partie des griefs formulés en tout cas (sous réserve, comme on le verra ci-dessous, de l'inaptitude à établir et à gérer un budget) concernait des faits dépendants de la volonté de l'intéressé, aux yeux de la municipalité en tout cas. Un avertissement formel préalable était donc nécessaire, qui fait défaut en l'espèce. La municipalité invoque certes ses courriers des 26 août et 5 octobre 1999, mais ces derniers ne comportent, comme on l'a vu, aucune menace de licenciement, seul étant envisagé un déplacement dans une fonction inférieure et moins bien rémunérée.
Dans ces conditions, ne respectant pas la procédure prévue expressément par l'art. 20 du statut, la décision attaquée est affectée d'un vice essentiel et de nature formel, qui ne peut qu'entraîner son annulation (RDAF 1997 I 79, déjà cité).
3. La décision attaquée devant être annulée pour les motifs formels mis en évidence ci-dessus, le tribunal se dispensera de longs développements sur les moyens de fond invoqués par les parties. Dans la mesure toutefois où les manquements reprochés au recourant concernent essentiellement la gestion du budget, celle des offres, devis et commandes de matériel ainsi que la direction du personnel, le tribunal ne peut manquer de rappeler que le recourant est jardinier de profession, et qu'il n'a jamais eu une formation de cadre. A cela s'ajoute que les cahiers des charges établis dès l'entrée en fonction du chef-concierge en 1997, mettent clairement les questions budgétaires dans la compétence de celui-ci, et non pas des concierges de bâtiments, de sorte qu'on peut s'étonner d'une telle motivation qui consiste au fond à reprocher au recourant de ne pas s'acquitter à satisfaction de tâches qu'on a jugé nécessaire de confier à du personnel plus qualifié. De même, le tribunal, au bénéfice de l'instruction qu'il a menée, et notamment des auditions de témoins, est-il loin d'être convaincu que le grief d'un manque de disponibilité puisse être réellement formulé, et il remarque en tout cas à cet égard que même le supérieur direct de l'intéressé, dans son rapport du 21 juillet 1999, mettait en exergue des qualités de serviabilité.
Il est vrai que la municipalité a aussi invoqué l'impossibilité de poursuivre une collaboration avec le recourant, tant dans la décision attaquée qu'en cours de procédure. Mais, et dans la mesure où est ici visée la clause générale prévue par l'art. 19 al. 2 in fine du statut et qui vise "toutes autres circonstances en raison desquelles le maintien en fonction serait préjudiciable à la bonne marche ou à la réputation de l'administration" le motif ne peut pas être apprécié indépendamment de griefs précis. En particulier, dans le cadre du contrôle judiciaire qui est le sien, le tribunal ne peut pas se limiter à prendre acte d'une telle opinion car il s'agit pour l'essentiel de la conclusion même de la pesée des intérêts, au regard notamment du principe de proportionnalité, sur laquelle on ne peut se prononcer que sur la base d'éléments substantiels, établis conformément à la procédure prévue, éléments qui font en l'espèce défaut, comme on l'a vu.
4. Dans ces conditions, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, les frais étant mis à la charge de la commune, qui succombe, et qui doit des dépens au recourant, obtenant gain de cause avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
Pour le surplus, l'issue du pourvoi dispense le tribunal de statuer sur les conclusions subsidiaires tendant au versement d'une indemnité, conclusion ne relevant d'ailleurs pas de la compétence du Tribunal administratif (art. 1 al. 3 lit. c LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision attaquée est annulée.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à X.________ à titre de dépens à la charge de la Commune de Z.________.
Lausanne, le 3 août 2000/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.