CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 29 janvier 2003
sur le recours interjeté le 14 décembre 1999 par X.________, ********, Z.________
contre
la décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 9 décembre 1999 (revalorisation dans la classification des fonctions communales).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ a accompli un apprentissage de maçon et obtenu son certificat fédéral de capacité en 1981. Il a travaillé pour diverses entreprises, puis la commune de La Tour-de-Peilz l'a engagé dès le 1er mars 1989. Depuis, il exerce sa profession de maçon au sein du service de voirie de cette collectivité. Il a d'emblée été engagé provisoirement, puis nommé, à titre d' "ouvrier spécialisé". A fin 1997, il percevait un salaire mensuel brut de 5'093 fr. 75, correspondant à la rétribution maximum de cette fonction.
B. Dès le 1er janvier 1998, la commune employeuse a mis en vigueur un nouveau statut de son personnel, avec une nouvelle échelle des traitements et une nouvelle classification des fonctions. L'échelle est composée de cinq catégories (A à E), qui comprennent chacune cinquante échelons (0 à 49). Sur la base de l'évaluation des fonctions, une catégorie et un échelon minimum sont attribués à chacune d'elles; un système d'augmentations annuelles permet aux collaborateurs d'atteindre au maximum, éventuellement, l'échelon 49 de la catégorie concernée. Ainsi, les fonctions d' "ouvrier qualifié (jardinier, voirie)" et de "menuisier" sont colloquées, respectivement, aux échelons minimums B 5 et B 7, ce qui correspond à des salaires mensuels de 3'885 fr. et 3'989 fr.; les titulaires peuvent éventuellement progresser jusqu'à l'échelon B 49, soit 6'173 fr. par mois.
Outre l'évaluation des fonctions, la mise en vigueur du nouveau statut comportait l'évaluation individuelle de chacune des personnes alors en service. Dès janvier 1998, X.________ fut ainsi rétribué selon l'échelon B 31 (5'237 fr. par mois); par la suite, il bénéficia de promotions aux échelons B 33 (5'341 fr.) pour 1999, puis B 35 (5'449 fr.) pour 2000.
C. A l'occasion des entretiens d'évaluation individuelle du 21 octobre 1998 et du 4 novembre 1999, X.________ a réclamé que sa fonction fût classée à l'échelon minimum B 7, comme celle de menuisier, au motif que la profession de maçon nécessite elle aussi un certificat de capacité. Son chef de service a appuyé cette demande. La Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après : la municipalité) a, elle, refusé d'y donner suite; elle considérait que dans l'organisation du personnel communal, la fonction de menuisier comportait des responsabilités plus étendues que celle d'ouvrier qualifié du service de voirie; elle soulignait aussi, surtout, que l'échelon minimum B 5 ou B 7 n'avait aucune incidence sur la situation propre de X.________, car ce collaborateur était de toute manière rétribué à un échelon beaucoup plus élevé. En définitive, X.________ ne renonçant pas à sa demande, la municipalité a confirmé sa position dans une décision formelle datée du 9 décembre 1999.
D. Le Tribunal administratif est saisi d'un recours dirigé contre cette décision, recours qu'X.________ a rédigé lui-même. Invitée à répondre, la municipalité a consulté un avocat et déposé un mémoire; elle conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Cette écriture fut communiquée à X.________, à qui le juge instructeur suggérait de retirer son recours. X.________ a, au contraire, confirmé ses arguments et ses conclusions, tendant à la réévaluation refusée par la municipalité.
Considérant en droit:
1. En l'absence de dispositions contraires, le Tribunal administratif est compétent pour connaître du recours dirigé contre une décision administrative communale (art. 4 al. 1 LJPA).
A l'appui de ses conclusions principales, la municipalité soutient que le recourant n'a pas qualité pour agir, faute d'un intérêt actuel à la réévaluation qu'il demande, et que, de plus, il procède tardivement, compte tenu que l'évaluation des fonctions est intervenue à l'automne 1997 déjà. Ces questions peuvent toutefois demeurer indécises, compte tenu que le recours apparaît de toute manière mal fondé.
2. Selon l'art. 2 al. 2 let. a de la loi sur les communes, du 28 février 1956 (LC), l'organisation de l'administration communale fait partie des attributions et tâches propres de ces collectivités. Il appartient au conseil communal ou général de délibérer sur le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC); la municipalité est compétente pour nommer les fonctionnaires et employés, fixer leur traitement et exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC).
A La Tour-de-Peilz, le statut du personnel actuellement en vigueur a été adopté par le conseil communal le 10 septembre 1997. L'art. 33 institue l'échelle des traitements avec ses catégories et échelons. D'après l'art. 35, la municipalité colloque chaque fonction dans l'échelle, d'après sa nature, l'expérience et les connaissances professionnelles requises, et les responsabilités qu'elle implique. L'art. 36 prévoit que le traitement initial d'un collaborateur est fixé par la municipalité, dans les limites résultant de la classification des fonctions, d'après la formation de l'intéressé, ses connaissances professionnelles et l'expérience acquise. L'art. 37 règle les augmentations annuelles.
Dans la présente affaire, le Tribunal administratif doit contrôler, au regard de l'art. 36 du statut, la collocation de la fonction d' "ouvrier qualifié (jardinier, voirie)", en particulier par rapport à la collocation de la fonction de "menuisier". La classification des fonctions est un élément de l'organisation des services communaux, et l'évaluation de chacune d'elles repose, dans une large mesure, sur des critères imprécis ou sujets à interprétation. Il en résulte qu'un large pouvoir d'appréciation doit être reconnu à la municipalité; seul l'excès ou l'abus de ce pouvoir doit entraîner l'annulation de sa décision (art. 36 let. a LJPA).
3. Pour établir la classification, la municipalité a défini une série de critères dérivés de ceux spécifiés à l'art. 36 précité, mais plus nombreux et détaillés, et elle a noté chaque fonction selon un système de points. Pour le "niveau de connaissances professionnelles", la fonction du recourant et celle de menuisier ont reçu le même nombre de points, soit celui correspondant au "niveau apprentissage 3-4 ans". Les deux fonctions ont aussi été notées de façon identique sur tous les autres critères, sauf "organisation personnelle du travail et autonomie", d'une part, et "responsabilité pour les objets de travail" d'autre part.
Ce critère-ci comporte quatre degrés, dotés chacun d'un nombre de points différent. Les points effectivement attribués indiquent que la municipalité attend seulement, en principe, de la part d'un ouvrier qualifié du service de voirie, "un travail de nature routinière dont l'exécution est déterminée à l'avance, ou en grande partie organisé par le chef qui donne des délais courts" (degré 1), tandis que le menuisier doit, lui, "parmi des occupations variées, répartir lui-même son travail sur une période longue (semaines)", et "fixer lui-même les délais" (degré 3). Cela signifie que dans l'organisation des services communaux, le menuisier doit obligatoirement être capable d'une grande indépendance, alors que cette qualité n'est pas impérativement requise d'un ouvrier du service de voirie, même qualifié, parce que si nécessaire, le chef est en mesure d'exercer une supervision étroite des travaux ordinaires. Or, une différence de ce genre, même entre deux fonctions comparables par la durée de la formation professionnelle exigée, n'a rien d'exceptionnel ou d'insolite; elle est inhérente surtout à la nature des tâches à accomplir normalement et à l'organisation de l'encadrement. Il est sans importance que le titulaire actuel de la fonction concernée, tel le recourant, soit en réalité capable d'une grande autonomie et en fasse effectivement preuve dans l'exécution de travaux spéciaux et difficiles, travaux qu'il faudrait sans doute, autrement, attribuer à des maîtres d'état extérieurs au personnel communal. Cette capacité tient à la personnalité et à l'expérience de l'intéressé; elle est dûment prise en considération par le fait que celui-ci est rétribué à un échelon nettement supérieur au minimum de sa fonction.
L'autre critère où apparaît une différence de notation comporte cinq degrés. La fonction du recourant est évaluée au degré 2 ("valeur moyenne des objets de travail; quelques soins sont nécessaires afin d'éviter les dégâts"); celle du menuisier, au degré 3 ("valeur moyenne des objets de travail, mais dégâts importants possibles"). Or, dans sa réplique au mémoire de la municipalité, le recourant admet que de fausses manipulations dans l'emploi des machines de menuiserie peuvent entraîner des conséquences économiques graves, et qu'il existe donc, de ce point de vue, une différence entre les professions de maçon et de menuisier.
La différence d'évaluation litigieuse, de deux échelons dans la même catégorie de l'échelle des traitements, est modeste. Elle est fondée sur des différences objectives dans la supervision exigée des supérieurs et dans les risques de dégâts à l'équipement utilisé. Dans ces conditions, elle doit être jugée compatible avec l'art. 36 du statut du personnel communal, ce qui entraîne le rejet du recours.
4. Le Tribunal administratif ne prélève pas d'émoluments judiciaires dans le contentieux de la fonction publique communale. La commune intimée, qui a mandaté un avocat et obtient gain de cause, a droit aux dépens; ils doivent lui être alloués à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 9 décembre 1999 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV. Le recourant est débiteur de la Commune de La Tour-de-Peilz d'une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 29 janvier 2003/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.