CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 17 novembre 2000
sur le recours interjeté par R. , dont le conseil est l'avocat R.,
contre
la décision de l'Etat de Vaud, Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), Commission intercantonale romande pour le traitement des déchets (CIRTD) du 2 novembre 1999 (adjudication à A. d'un marché portant sur l'élaboration d'un site internet intercantonal).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Gilbert Monay et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mme Aurélia Rappo.
Vu les faits suivants:
A. La société R. (ci-après: R. ), dont le siège est à P. , a notamment pour but la promotion des énergies renouvelables et de tout ce qui peut concourir de manière générale à la protection de l'environnement. Cette entreprise dispose d'un bureau d'investigation (ci-après: le Bureau), actif notamment en matière de projets sur support informatique et sur Internet.
B. Le 2 octobre 1998, l'Etat de Vaud a fait publier pour la Commission Intercantonale Romande pour le Traitement des Déchets (CIRTD) un appel d'offres en vue de la réalisation d'un site internet intercantonal sur la gestion et le traitement des déchets urbains. Le marché était soumis à la procédure de type sélective.
Le 30 octobre 1998, une séance a réuni sous la désignation "groupe internet-déchets" les responsables des sections de gestion des déchets des cantons de Neuchâtel, du Valais, de Genève, de Berne, de Fribourg et de Vaud, ainsi qu'un informaticien employé à l'Etat de Vaud, pour procéder au tri des candidatures. A l'issue de cette séance, dix candidatures sur les trente-trois demandes de participation déposées ont été sélectionnées. Par lettre recommandée du 11 novembre 1998, le Service des eaux, sols et assainissement du canton de Vaud (ci-après : le SESA) a fait connaître la liste des dix bureaux présélectionnés aux candidats, en précisant notamment ce qui suit :
"Les critères ayant présidé au choix de dix bureaux ont été notamment:
1. l'expérience acquise dans le domaine de la gestion des déchets urbains à un échelon régional;
2. l'expérience acquise dans la réalisation des sites internet."
R. et son bureau d'investigation , comptaient au nombre des entreprises retenues pour le dépôt d'une offre.
C. Le 17 novembre 1998, le SESA a adressé à tous les candidats sélectionnés un cahier des charges, contenant la liste des déchets, ainsi que le type d'informations et de documents que devait contenir le site. En annexe, figurait un inventaire des documents à disposition pour la réalisation du site. Le "mandat" était décrit comme il suit:
"7. Mandat
Ce mandat couvre d'une part la création:
a. la réalisation du site (en étroite collaboration avec le groupe internet déchets + DINF);
b. la recherche de données (selon point 5)
c. la saisie de données (avec création d'un glossaire "intuitif"), à partir d'outils Office;
d. la création de liens vers d'autres sites.
et d'autre part, la maintenance:
e. la mise à jour cohérente du site et des données;
f. la production régulière de fiches sur papier (routines automatisées)."
En outre, était joint à l'appel d'offres un "questionnaire en vue de l'établissement de votre offre", qui mentionnait notamment ce qui suit:
"Ce que nous désirons
1. Une présentation succincte (support papier) de la structure du site que vous proposez, ainsi que la stratégie de navigation envisagée;
2. Coût global estimé pour la création du site (sans les coûts de l'hébergement);
3. Temps et montants nécessaires à la saisie des documents qui vous seront fournis (annexe 3) selon le point 5a du cahier des charges;
4. Temps et montants nécessaires à la collecte des données auprès des autres fournisseurs selon le point 5b du cahier des charges;
5. Temps et montants nécessaires aux recherches qui seront faites par vos propres soins selon point 5c du cahier des charges;
6. Coûts de la maintenance du site et de la mise à jour des données (tarifs SIA). La maintenance informatique sera assurée par les services de l'Etat de Vaud;
7. Temps et montants nécessaires à la réalisation de la première étape selon description ci-dessous. (...)"
En revanche, aucun montant approximatif n'a été articulé. C'est uniquement dans un courrier du 30 novembre 1998, adressé au Tribunal administratif dans le cadre d'un précédent recours, que l'autorité intimée a évalué le montant du marché entre 50'000 fr. et 100'000 fr.
Le 23 décembre 1998, le SESA a modifié le cahier des charges afin que les soumissionnaires précisent leurs offres. Le site devait ainsi contenir au minimum douze éléments (home page, pages cantonales, etc.), pour lesquels l'autorité intimée avait prévu une description et défini le type de données, les documents de travail et le nombre de pages requis. Le nombre de mises à jour du site, qui jusqu'alors n'avait pas été déterminé, a été arrêté entre 2 et 4 fois par an. Enfin, diverses questions techniques étaient abordées. En raison de ces modifications, le délai imparti pour le dépôt des offres a été reporté du 7 janvier au 15 février 1999.
Le R. a déposé une offre de qualification dans le délai imparti.
D. A l'issue d'une séance tenue par la CIRTD le 27 mai 1999, le SESA a établi un tableau récapitulatif des offres qui, après correction, se présente comme il suit:
Nom des bureaux
Date de réception
Coût total
Coût de 1ère étape
Coût maintenance
C
15.2.1999
62'375
48'375
6'900
A.
12.2.1999
71'316
61'899
14'808
D
15.2.1999
165'550
37'087
E
15.2.1999
156'434
13'437
F
15.2.1999
83'312
G
11.2.1999
105'887
78'410
15'050
M
12.2.1999
76'653
6'987
I
12.2.1999
144'587
24'187
J
15.2.1999
78'620
6'880
R.
15.2.1999
51'116
32'800
A l'issue de cette séance d'ouverture des offres, la CIRTD ne s'estimant pas suffisamment renseignée pour prendre une décision, le SESA a invité le 1er juin 1999 quatre des entreprises soumissionnaires à préciser un aspect ou l'autre de leur offre et en particulier R. à confirmer le coût de la maintenance du site et à présenter un calcul détaillé de ce montant.
Dans le complément d'informations requis, daté du 10 juin 1999, R. a précisé que le coût de la maintenance du site était compris dans le montant de 32'800 fr. par année.
Dans sa séance du 2 novembre 1999, la CIRTD a adjugé le marché à A. (ci-après A. ), l'entreprise qui avait présenté l'offre la moins onéreuse à compter de la troisième année de maintenance du site. Au procès-verbal de cette séance, figurent les évaluations suivantes:
"(...)
R. nous a présenté l'offre la meilleure marché à l'achat. Elle est en outre très complète sur le plan scientifique. Le service de maintenance proposé tient compte de tous nos désirs. Cependant, ce service est trop cher, rendant ce projet plus cher à l'exploitation dès la 3ème année (RMP art. 38)
A. présente une offre comparable à celle de R. , très complète sur le plan scientifique et tenant compte de tous nos désirs. Son prix d'achat est sensiblement plus élevé que celui de R. . Cependant, la maintenance, de très haute qualité, revient à un prix inférieur de moitié. C'est donc cette offre qui s'impose comme la plus satisfaisante à tous les égards et c'est celle que la commission intercantonale vous propose d'adjuger.
Résumé:
6 offres ont été éliminées sur la seule appréciation du coût. Même si les dossiers étaient satisfaisants, leur coût ne permettait pas d'entrer en matière. Ces dossiers ont été examinés seulement d'une manière sommaire.
Les 4 restantes ont été examinées en détails.
Il s'est alors avéré que 2 offres ne satisfaisaient pas entièrement au cahier des charges: notamment, la maintenance (dont le coût était alléchant dans les 2 cas) s'est avérée insuffisante (RMP art. 33 lettre k): J et C.
Les 2 derniers dossiers remplissent les conditions du cahier des charges. Il se trouve, qu'en plus, les bureaux présentant ces offres sont les leaders dans ce domaine.
Les différences se font ici en fonction du coût : R. , moins cher à l'achat devient rapidement plus cher à l'exploitation. La maintenance annuelle faisant partie intégrante du mandat, il est impératif de la considérer tant sur le plan qualitatif (ce qui a provoqué l'élimination de 2 dossiers) que sur le coût."
Une décision rejetant l'offre présentée par R. lui a été adressée le 10 novembre 1999, avec l'avis des voie et délai de recours.
E. Par acte du 22 novembre 1999, R. a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif concluant, avec suite de frais et dépens, principalement, à ce que la décision entreprise soit annulée et la procédure d'adjudication reprise selon les instructions que justice dira, subsidiairement, à ce que l'adjudication en cause soit déclarée illicite "dans le sens des considérants", les droits de la recourante à des dommages-intérêts étant réservés. En premier lieu, la recourante se plaint d'avoir été victime d'un acte de concurrence déloyale. Elle explique que l'un de ses employés, M. Z. , s'était intensément consacré à ce projet, avant de quitter l'entreprise pour fonder la société adjudicataire. Cette dernière aurait ainsi bénéficié d'un avantage concurrentiel déloyal, sans lequel elle n'aurait jamais obtenu le marché. A titre subsidiaire, la recourante fait valoir que l'appel d'offres ne contenait aucune précision concernant les critères d'adjudication. En effet, l'importance du marché n'avait pas été signalée, ne serait-ce que par l'indication d'un ordre de grandeur. De son point de vue, les soumissionnaires n'ont pas pu concourir sur des bases claires, ce qui viole le principe de la transparence.
Le 29 novembre 1999, A. . s'est déterminée en concluant au rejet du recours. Pour l'essentiel, elle conteste l'ensemble des accusations de concurrence déloyale portées par la recourante. A cette fin, elle explique qu'au sein de R. , seul Z. disposait d'une certaine expérience en matière de création de sites web. En outre, au cours de son emploi dans la société R. , Z. aurait uniquement travaillé sur la création d'un autre site consacré à la gestion des déchets (www.dechets.ch), et non sur le projet soumissionné. Du reste, cet employé a quitté l'entreprise le 31 août 1998, soit bien avant la publication de l'appel d'offres.
Le SESA s'est déterminé par acte du 5 janvier 2000, concluant au rejet du recours. Il relève que tout acte de concurrence déloyale relève du droit civil et ne saurait influer sur la procédure d'adjudication, à moins d'une connivence établie entre l'adjudicateur et l'adjudicataire. Dans ce cas seulement, l'autorité pourrait se laisser reprocher d'avoir faussé le jeu d'une concurrence efficace entre les soumissionnaires (art. 3 LVMP). S'agissant de l'appel d'offres, l'autorité intimée relève qu'il était précisé que les candidats devaient fournir des références prouvant leurs compétences dans le domaine de la gestion des déchets et de la programmation sur Internet. Bien qu'elle reconnaisse qu'aucun critère n'ait été défini, elle soutient que les soumissionnaires devaient implicitement comprendre que seule serait retenue l'offre économiquement la plus avantageuse.
Par décision incidente du 21 mars 2000, le juge instructeur du Tribunal de céans a prononcé l'effet suspensif de la décision attaquée.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 5 avril 2000. Pour la recourante s'est présenté par M. M., directeur et président du conseil d'administration, assisté de Me R., avocat à Lausanne. L'autorité intimée était représentée par MM. André Kissling et Antoine Lathion, adjoint. Les parties ont produit diverses pièces. L'instruction a essentiellement porté sur les critères d'adjudication retenus par l'autorité intimée. Celle-ci a expliqué que les offres les plus chères avaient été exclues d'emblée. Parmi les offres restantes, quatre dossiers ont été éliminés en vertu de l'art. 33 lettre k RMP, car ils ne remplissaient pas les conditions du cahier des charges. A ce stade, il ne restait plus que deux offres, soit celles de R. et d'A. qui toutes deux présentaient une qualité technique équivalente pour un prix attractif. Or, s'agissant du coût de la maintenance, le projet d'A. était plus avantageux. En effet, dès la troisième année d'exploitation du site, le projet d'A. se révélait nettement moins onéreux que celui de son concurrent R. . Interrogée sur l'utilisation d'un éventuel critère de qualité, l'autorité intimée a expliqué que l'objet de l'adjudication comprenait nécessairement une part de créativité, raison pour laquelle le cahier des charges se limitait à une description technique du site. En revanche, sur le plan de la création du site, les soumissionnaires étaient libres d'élaborer une présentation imaginative et originale. S'agissant des sept points descriptifs du mandat contenus dans le cahier des charges du 17 novembre 1998, la CIRTD a précisé que chacun d'eux avait la même importance. De même, le coût de la création et celui de la maintenance avaient le même poids dans l'évaluation des offres. Enfin, l'autorité intimée tenait à rappeler que la création de sites internet étant un domaine relativement récent, il lui paraissait difficile de poser des critères de choix précis. Par ailleurs, il lui semblait opportun de se prononcer sur un éventail d'offres les plus différentes possibles. Finalement, l'autorité adjudicatrice a choisi l'offre en fonction de son coût et de son utilité pratique.
Concernant les accusations de concurrence déloyale, la recourante a expliqué qu'à l'époque où Z. était employé de la société, il avait travaillé sur un projet similaire, soit la création du site www.dechets.ch. Bien que ce projet n'ait pas abouti, la recourante avait néanmoins investi plus de 900 heures de développement qui n'ont pas été facturées. En recourant aux services d'Z. , l'adjudicataire se serait épargnée de nombreuses heures de recherches, ce qui pénaliserait finalement la recourante. L'autorité intimée a affirmé qu'elle ignorait totalement ces faits au moment de l'adjudication.
Considérant en droit:
1. Avant d'aborder la question de la recevabilité du présent recours, il convient d'examiner quel est le droit applicable au cas d'espèce.
a) La loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) s'applique à tous les marchés publics cantonaux et communaux (à l'exclusion des marchés de la Confédération), indépendamment des valeurs-seuils et des types de marchés (ATF 125 II 86, consid. 1c; Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur le marché intérieur, FF 1995 I 1234). Au demeurant les marchés publics des cantons et des communes sont régis par le droit cantonal ou intercantonal (art. 5 al. 1 LMI).
b) L'ouverture réciproque des marchés publics entre cantons est soumise à un accord intercantonal sur les marchés publics (AIMP), du 25 novembre 1994, approuvé par le Département fédéral de l'économie publique le 14 mars 1996. Selon l'art. 6 al.1 lettre c AIMP, la passation d'un contrat entre un adjudicateur et un soumissionnaire concernant la fourniture d'une prestation de services, tels que répertoriés à l'appendice I, annexe 4 de l'Accord OMC, est soumise à l'AIMP. L'art. 7 al.1 lettres a, b et c AIMP prévoit des seuils en-dessous desquels c'est le droit cantonal qui trouve application. Ainsi, pour les fournitures et les services, le seuil a été fixé à 403'000 fr. En l'occurrence, la valeur du marché litigieux n'atteint pas ce seuil, de sorte que l'AIMP ne s'applique pas - du moins pas directement, une application par analogie étant réservée.
c) L'art. 5 al.1 lettre c de la loi vaudoise sur les marchés publics du 24 juin 1996 (LVMP) prévoit, s'agissant de fournitures et de services, que la loi s'applique aux offres si la valeur estimée du marché public à adjuger atteint ou dépasse le seuil de 200'000 fr., taxe sur la valeur ajoutée non comprise. L'art. 47 du règlement d'application de la loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics (RMP) prévoit cependant qu'en dessous des seuils fixés par l'art. 5 al.1 lettre c LVMP, les marchés publics du canton sont soumis par analogie aux dispositions de l'accord intercantonal, de la loi cantonale et du règlement d'application cantonal (à l'exception toutefois des art. 14 lettres e et i, 19 al.3, 20, 34 et 40 RMP).
La valeur du marché public en cause étant inférieure au seuil de 200'000 fr., les dispositions de l'AIMP et de la LVMP s'appliquent dès lors en vertu du renvoi de l'art. 47 RMP.
2. Selon la jurisprudence la plus récente, l'adjudication de travaux ou d'un mandat de services constitue une décision au sens technique que lui attribue le droit administratif (cf art. 29 LJPA), indépendamment du droit applicable; telle est notamment la solution retenue dans un arrêt récent du Tribunal fédéral (ATF 125 II 86, consid. 3 et 4), reprise par le Tribunal administratif (GE 99/0135 du 26 janvier 2000). Au demeurant, il n'est pas contesté que le soumissionnaire évincé a qualité pour agir (ATF 125 II 86, consid. 5; ATF 125 I 406).
La recourante ayant été écartée du marché litigieux, elle est admise à recourir contre la décision du 2 novembre 1999 rendue par l'Etat de Vaud, Commission intercantonale romande pour le traitement des déchets. En outre, formé par acte écrit et motivé dans le délai légal, le recours est recevable en la forme.
3. La recourante invoque une violation du principe de la transparence. Elle reproche au pouvoir adjudicateur d'avoir omis de mentionner à l'avance les critères d'adjudication qui seraient pris en compte dans l'évaluation des offres. Un soumissionnaire évincé a effectivement le droit d'invoquer ce motif pour s'opposer valablement à la décision d'adjudication. Même si ce vice trouve son origine dans la procédure d'appel d'offres, la violation du principe de la transparence déploie un effet ultérieur, direct et global sur toute la procédure d'attribution du marché public. A ce titre, elle peut être invoquée dans une procédure de recours contre l'adjudication, même si elle aurait déjà pu l'être dans un recours contre la décision d'appel d'offres. Cette solution se justifie, car le défaut de procédure est à ce point grave qu'il exclut le déroulement normal de l'adjudication (arrêt de la Cour administrative fribourgeoise du 18 juin 1999 dans la cause H. c./ Conseil d'Etat).
Au stade du recours contre la décision d'adjudication, le recourant ne pourrait toutefois invoquer l'inadéquation d'un critère, correctement rendu public dans l'appel d'offres. Dans une telle situation, il devrait agir immédiatement contre la décision d'appel d'offres. En revanche, un défaut fondamental de procédure comme celui d'une violation grave du principe de la transparence peut encore être invoqué dans un recours contre la décision finale d'adjudication (arrêt de la Cour administrative fribourgeoise déjà cité).
Les questions que soulève la distinction invoquée dans la jurisprudence fribourgeoise ici citée peuvent demeurer ouvertes, dès lors qu'en l'espèce les critères d'adjudication ne figurent pas dans l'appel d'offres, ni d'ailleurs dans les documents transmis ultérieurement. C'est précisément sur ce point que porte la critique de la recourante.
4. a) Le droit des marchés publics est dominé par le principe dit de la transparence (art. 1 al. 1 lettre a de la loi fédérale sur les marchés publics (LMP), 3 LVMP et 1 al. 2 lettre c AIMP). En effet, ce principe est une condition indispensable à toute concurrence efficace en matière de marchés publics (art. 6 al.1 lettre b LVMP). A cet égard, le pouvoir adjudicateur doit poser les règles applicables aux marchés et donner aux concurrents toutes les indications nécessaires pour déposer une offre valable qui corresponde pleinement aux exigences posées par l'adjudicateur. Les règles du jeu étant ainsi fixées, l'autorité doit s'y tenir dans la suite de la procédure. En effet, il est important que les participants puissent connaître à l'avance les diverses étapes de la procédure et leur contenu (ATF 125 II 86, consid. 7, p. 100 s.; Rodondi, Le droit cantonal des marchés publics, RDAF 1999 I 265; sur le principe de transparence, voir Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, p. 72 ss). Ce principe est essentiel en outre au contrôle du respect de l'application de la loi et du bon déroulement des procédures.
b) Selon l'art. 38 RMP, le marché doit être en principe adjugé au soumissionnaire ayant présenté l'offre économiquement la plus avantageuse. Toutefois, le terme "économiquement" ne doit pas prêter à confusion, dans la mesure où le prix n'a pas obligatoirement un rôle décisif. L'offre "la plus avantageuse économiquement" est celle qui, dans le cadre d'une appréciation économique globale fondée sur les prescriptions légales, garantit à l'adjudicateur le meilleur rapport "prix-prestation". Le pouvoir adjudicateur bénéficie ainsi d'une importante marge d'appréciation et peut intégrer dans sa pondération tous les éléments permettant de juger l'offre. Outre le prix, différents critères peuvent entrer en ligne de compte, tels que le délai de livraison, la qualité, la rentabilité, le caractère esthétique, le caractère écologique, la valeur technique et culturelle, la créativité et les méthodes proposées pour assurer la qualité. C'est ici qu'intervient le principe de la transparence : il est convenu d'admettre que le pouvoir adjudicateur est tenu d'énumérer par avance et dans l'ordre d'importance tous les critères d'adjudication qui seront pris en considération dans l'évaluation des soumissions; à tout le moins doit-il spécifier clairement par avance l'importance relative qu'il entend accorder à chacun d'eux, afin de prévenir tout risque d'abus et de manipulation de la part de l'adjudicateur (ATF 125 II 86, consid. 7, p. 101). Ce principe trouve son expression aux art. 38 al. 2 et 14 al. 1 lettre h RMP : afin que les soumissionnaires puissent être pleinement renseignés, les critères d'adjudication doivent figurer par ordre d'importance dans les documents concernant l'appel d'offres. En effet, le jeu de la concurrence risquerait d'être faussé si le pouvoir adjudicateur avait la possibilité de modifier librement les critères d'adjudication au cours de la procédure de passation d'un marché. Certes, il ne lui est pas interdit d'attacher une importance plus grande à certains critères d'adjudication par rapport à d'autres, voire à ne pas du tout tenir compte de certains critères. Toutefois, il est nécessaire qu'il le fasse savoir à l'avance à tous les soumissionnaires. Ce n'est qu'en présence de biens largement standardisés que l'adjudicateur peut se fonder exclusivement sur le critère du prix le plus bas (art. 38 al.3 RMP).
5. En l'espèce, l'autorité intimée reconnaît ne pas avoir fait figurer de critères d'adjudication dans le cahier des charges, et par conséquent n'avoir pas indiqué par avance la pondération qu'elle entendait attribuer à chacun des critères. L'adjudicatrice s'est limitée à décrire les qualités techniques de l'objet soumissionné. Elle explique sa démarche par le souci de ne pas freiner l'innovation et de susciter autant que possible le développement d'idées créatrices.
En effet, les documents fournis aux soumissionnaires - annexes 1 et 2 au courrier du 17 novembre 1998 (cahier des charges et questionnaire) et compléments apportés par lettre du 23 décembre 1998 - ne contiennent qu'une description des prestations requises. Tout laisse ainsi à penser que seul le prix départagerait les candidats. Or, si l'autorité intimée avait voulu se borner à sélectionner l'adjudicataire en fonction du prix, elle devait l'indiquer clairement dans les documents d'appel d'offres, ce qu'elle n'a pas fait. En effet, pour les biens non-standardisés, comme en l'espèce, l'évaluation du rapport prix-prestation suppose en principe le recours à d'autres critères que celui du prix. En l'absence d'indication, on ne peut nullement conclure que le marché serait adjugé au soumissionnaire le meilleur marché.
Il ressort cependant des explications fournies en audience que l'autorité intimée ne s'est pas fondée sur le seul critère du prix, mais encore sur ce qu'on pourrait appeler en termes généraux "la convenance de l'offre". Dans ce critère entrerait - pour autant que le tribunal puisse en juger à la place du pouvoir adjudicateur - l'aspect créatif de l'offre, le caractère plus ou moins complet de l'offre sur le plan scientifique, la qualité des stratégies de navigation envisagées, la qualité de la maintenance, éventuellement le confort de l'utilisation, la sécurité de l'information... Au vu de tels critères, on peut se demander si la voie du concours n'aurait pas été préférable à la procédure sélective. Quoi qu'il en soit, il fallait encore préciser quel serait le poids du facteur prix par rapport aux autres critères.
Au demeurant, même la notion du prix n'était pas suffisamment définie. En effet, le poids respectif du coût de la création par rapport à celui de la maintenance n'était pas déterminé. Au surplus, aucun critère ne permet d'évaluer le prix de la maintenance; on aurait pu au moins s'attendre à une liste précise d'opérations ou à un nombre d'heures. En outre, contrairement aux allégations de l'autorité intimée, il n'est pas évident que la maintenance doive entrer en ligne de compte pour une durée supérieure à trois ans. En particulier, rien ne permettait d'exclure que l'autorité adjudicatrice renégocie le contrat de maintenance après une année ou, à tout le moins, se réserve la possibilité de le faire. Or, selon le nombre d'années pris en considération, le prix de chacune des offres évolue. Ainsi, après une année, l'offre de R. se révélait plus avantageuse que celle d'A. ; cette hiérarchie s'inverse dès la troisième année de maintenance. Ces nombreuses interrogations démontrent que le principe de la transparence n'a pas été respecté. Les concurrents n'ont pas pu connaître à l'avance les facteurs sur lesquels les offres seraient jugées; partant tout contrôle portant sur la pondération des critères était nécessairement exclu. C'est donc à juste titre que la recourante se plaint d'une irrégularité de la procédure d'adjudication. Pour ce motif déjà, le recours doit être admis et la décision d'adjudication annulée.
6. Comme second moyen, la recourante invoque un acte de concurrence déloyale. Elle allègue que, grâce aux connaissances acquises par Z. auprès de la société R. , A. s'est épargnée de nombreuses heures de recherche et de développement. Par ce motif, la recourante considère que la procédure était entachée d'un vice justifiant son annulation.
Lors de la passation de marchés, l'autorité doit notamment respecter les principes d'égalité de traitement de chaque soumissionnaire et de concurrence efficace (art. 3 LVMP, art. 11 AIMP). En l'occurrence, la question de savoir si l'autorité adjudicatrice doit prévenir tout acte de concurrence déloyale entre les soumissionnaires peut demeurer indécise. En effet, le prétendu acte illicite n'est en l'espèce ni établi, ni même rendu vraisemblable. Dans de telles circonstances, on ne voit pas comment on pourrait reprocher à l'autorité de ne pas avoir rétabli une concurrence efficace. Dès lors, ce moyen doit être rejeté.
7. Les parties ont expliqué que R. avait été mandatée par l'Etat de Vaud et du Valais pour un projet similaire, à savoir l'élaboration du site www.dechets.ch. Ce mandat, qui n'a finalement pas abouti, concernait également un site internet consacré à la gestion des déchets. Dès lors, se pose la question de savoir si, en raison des contacts qu'elle a préalablement noués avec l'Etat de Vaud, R. aurait dû être exclue de la procédure.
La jurisprudence a en effet parfois considéré que la participation d'un soumissionnaire à la mise au concours, alors même qu'il a déjà fourni des prestations antérieures en vue de l'appel d'offres était susceptible de violer le principe de la non-discrimination entre les concurrents (ZBl 1999, 387; Gauch, Stöckli, Thèses sur le nouveau droit fédéral des marchés publics, 1999, n. 8.3; GE 99/0135 du 26 janvier 2000, consid. 4 bb). En l'occurrence, il est vraisemblable qu'ayant déjà travaillé pour l'Etat de Vaud sur un projet semblable, la recourante ait profité de certains avantages. Toutefois, au regard du principe de la proportionnalité, cette expérience préalable ne doit pas conduire à son exclusion pour ce motif.
8. Suivant la doctrine (voir à ce propos Evelyne Clerc, L'ouverture des marchés publics : Effectivité et protection juridique, thèse Fribourg 1997, p. 557), l'autorité de recours, qui certes dispose du pouvoir de réformer la décision attaquée (art. 13 al. 1 LVMP; art. 18 al. 1 AIMP), ne doit le faire qu'à titre très exceptionnel. Dans la mesure où l'autorité de recours doit ménager la latitude de jugement et le pouvoir d'appréciation du pouvoir adjudicateur, elle doit en règle générale se contenter d'annuler la décision attaquée, au besoin en y joignant des instructions impératives (voir dans le même sens JAAC 62.80, décision de la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics du 28 avril 1998, consid. 3).
La commission fédérale relève, dans l'arrêt cité, qu'il appartient au premier chef à l'autorité d'adjudication de définir la suite de la procédure après l'annulation d'une telle décision. Elle laisse toutefois entendre que cette dernière pourrait ne pas reprendre le processus ab ovo et considérer que, dans la mesure où les autres concurrents n'ont pas contesté l'adjudication querellée, seuls resteraient en lice la recourante et l'adjudicataire (même arrêt, consid. 3 lit. c; Evelyne Clerc, op. cit., p. 556 s., au contraire, n'écarte pas l'idée que l'annulation de la décision d'adjudication puisse déboucher en définitive sur une attribution des travaux à une autre entreprise que la recourante et l'adjudicataire).
Les spécificités du marché envisagé requièrent de l'autorité judiciaire qu'elle se limite en l'espèce à annuler la décision attaquée. Il est exclu en particulier que le tribunal de céans définisse des critères d'adjudication ou indique comment s'articulent les coûts respectifs de la création du site et de la maintenance.
9. En définitive, le recours doit être admis. La recourante qui obtient gain de cause et qui a recouru aux services d'un mandataire professionnel a droit à des dépens, arrêtés à 2'500 fr., à la charge de l'Etat. L'arrêt est rendu sans frais.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de l'Etat de Vaud, Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), Commission intercantonale romande pour le traitement des déchets (CIRTD), du 2 novembre 1999, adjugeant à A. un marché portant sur l'élaboration d'un site internet intercantonal est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de la sécurité et de l'environnement, versera à la recourante un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
gz/Lausanne, le 17 novembre 2000
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.