CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 23 juin 2000
sur le recours interjeté par A.________, domicilié à ********
contre
la décision de la Municipalité de Bex du 27 octobre 1999 (résiliation immédiate du contrat de travail).
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1944, a été engagé auprès de la Commune de Bex (ci-après: la commune) en qualité d'agent de police le 1er juillet 1971. Il a été nommé définitivement à cette fonction le 1er juillet 1972.
Le 25 janvier 1977, la Municipalité de Bex (ci-après: la municipalité) a adressé un blâme à A.________, motivé par des manquements constatés, à savoir que ce dernier avait quitté son poste avant la fin de son service. Un deuxième blâme lui a été adressé le 20 novembre 1979 à la suite de propos déplacés qu'il aurait tenus et des plaintes régulières que suscitait son attitude.
En date du 25 novembre 1980, A.________ a été suspendu de ses fonctions durant une semaine avec suppression du traitement de salaire; on lui reprochait d'avoir à plusieurs reprises manqué à ses devoirs de service, notamment de n'avoir pas pu être atteint pour des interventions. Cette décision précisait que la sanction était clémente en raison de sa situation de famille et qu'elle constituait un dernier avertissement avant une mise au provisoire.
Par la suite, de nouveaux manquements professionnels ont été constatés; il était notamment reproché à A.________ des problèmes dans la notification de commandements de payer; en outre, ce dernier avait refusé son aide pour transporter un motard accidenté alors qu'il était de service; il avait invoqué une blessure à la jambe l'empêchant de marcher, mais il avait été vu quelques heures plus tard sur un vélo. Par décision du 2 novembre 1982 prise à la suite de ces événements, la municipalité a suspendu A.________ de ses fonctions pendant 3 mois à partir du 1er décembre 1982; durant cette suspension, son salaire mensuel était ramené au traitement de base minimum de la classe dans laquelle il était colloqué.
B. Par décision du 8 janvier 1988, la municipalité a communiqué à A.________ son renvoi du corps de police, en lui proposant toutefois un emploi en qualité d'ouvrier au Service communal des forêts dès le 1er février 1988, avec changement de classe de traitement. Cette décision était intervenue après que A.________ n'ait pas répondu à un appel à la suite d'un grave accident de la circulation alors qu'il était de service.
C. A.________ a accepté le poste comme ouvrier au Service communal des forêt; il est entré dans ses nouvelles fonctions le 1er février 1988.
Le 2 juillet 1992, la municipalité a adressé un avertissement à A.________; on lui reprochait d'avoir pris une semaine de vacances non payée sans autorisation; il était averti que toute récidive entraînerait un renvoi.
De nouveaux manquements de A.________ ont été constatés, à savoir qu'il avait quitté son poste de travail et exécuté des activités accessoires non professionnelles durant les heures de travail; par décision du 16 octobre 1997, la municipalité a d'une part retenu un jour de vacances et d'autre part retiré un jour de son droit aux vacances respectivement comme compensation du travail payé non effectué et comme sanction.
D. En date du 28 mai 1999, la municipalité a reçu une lettre anonyme datée du 24 mai 1999 portant des accusations à l'encontre de B.________, garde-forestier et chef d'équipe auprès du Service communal des forêts dans ces termes:
"(...) je tiens à vous apporter les faits suivants:
1) Depuis quelques mois, des ouvriers des forêts et des travaux travaillent pour M. B.________ pendant leurs heures dues à la commune !!
2) Pourquoi entre midi et 1 heure la Jeep du service des forêts est parquée devant chez lui... (...)"
Le 11 juin 1999, la municipalité a déposé une plainte pénale pour diffamation contre inconnu auprès du juge d'instruction de l'arrondissement de l'Est vaudois; elle a toutefois indiqué qu'elle portait ses soupçons sur la personne de A.________. Dans le cadre de l'instruction de cette affaire, A.________ a reconnu être l'auteur de la lettre anonyme du 24 mai 1999. La municipalité a par la suite retiré sa plainte et le juge d'instruction de l'arrondissement de l'Est vaudois a rendu une ordonnance de non-lieu le 29 décembre 1999.
E. Par décision du 27 octobre 1999, la municipalité, faisant application des articles 61 et 69 du Statut du personnel de la Commune de Bex, a licencié A.________ pour justes motifs avec effet immédiat en raison de la lettre anonyme diffamatoire que ce dernier avait adressé à la municipalité le 24 mai 1999 et de ses antécédents.
A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 16 novembre 1999. Il fait valoir que les faits relatés dans la lettre anonyme sont exacts et il estime que ses antécédents ne justifient pas une décision aussi grave que celle du renvoi immédiat pour justes motifs. Il estime qu'il n'a pas commis de faute grave en dénonçant des abus.
Dans ses déterminations du 6 décembre 1999, la municipalité a conclu au maintien de sa décision.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 2 mai 2000 en présence du recourant personnellement et de C.________, municipal des travaux, forêts, routes et déchets, au nom de la municipalité.
B.________, chef d'équipe au Service communal des forêts, a été entendu en qualité de témoin. Il a expliqué qu'il avait commencé à rencontrer des problèmes avec A.________ depuis environ une année et demi à deux ans; ce dernier avait depuis toujours été malhonnête avec les apprentis et les ouvriers et il ne suivait pratiquement plus ses ordres. A la suite de problèmes notamment avec un apprenti, il avait averti le commissaire professionnel et il avait en outre parlé de ces problèmes avec M. D.________, alors chef du Service communal des forêts. Il avait effectivement construit une maison, mais il y a une dizaine d'années déjà; à cette époque, il avait fait porter dans sa maison un bassin et une table, mais il avait demandé l'autorisation pour ce faire à M. E.________, à qui il avait en outre payé le bassin; par ailleurs, tous étaient au courant de cette opération. Il avait été déstabilisé par les accusations de A.________. Il était le subordonné de M. D.________ qui dépendait lui-même directement de la municipalité. Il avait un véhicule de service qu'il utilisait pour rentrer chez lui manger à midi, avec l'autorisation de la municipalité. Il a enfin confirmé qu'il n'autorisait pas A.________ à effectuer des travaux personnels pendant les heures de travail, comme il ne se l'autorisait pas à lui-même; A.________ ne le lui avait de toute manière jamais demandé, car il effectuait ses travaux pendant ses heures de travail sans autorisation.
A également été entendu en qualité de témoin D.________, garde-forestier, chef du Service communal des forêts. Il a expliqué qu'il avait deux forestiers-bûcherons sous ses ordres; en 1988, il n'était pas encore responsable du service, il n'était que le garde-forestier chef d'équipe. Il estime que A.________ effectuait son travail, mais sans plus, notamment en raison de problèmes de santé. Il a confirmé que des apprentis s'étaient plaints de l'attitude de A.________ qui se comportait d'une manière "dure" avec eux. Il avait fait part à ses supérieurs à plusieurs reprises de ces problèmes, notamment de la mauvaise ambiance de travail et du manque de communication entre les personnes concernées. Il a encore précisé qu'il n'était lui-même pas un professionnel de la branche, mais qu'il ne pouvait pas se plaindre du travail de A.________; il passait régulièrement sur les chantiers et il pouvait constater que le travail était accompli. Lorsqu'il avait eu connaissance de la lettre anonyme, il n'avait pas pensé immédiatement qu'elle pouvait provenir de A.________. Il a encore ajouté que si des avantages avaient été accordés aux membres du personnel, tous y avaient bénéficié de la même manière; par avantages, il entendait de pouvoir bénéficier des déchets de bois, qui de toute façon étaient perdus. Enfin, il a dit avoir été choqué par la lettre anonyme qui selon lui ne relate pas la vérité.
Pour sa part, A.________ a précisé qu'il avait trois enfants; la cadette était âgée de 20 ans et était encore apprentie; il payait une pension pour elle. Il avait été au chômage mais avait trouvé un emploi dès le 3 mai 2000 comme chauffeur-livreur. Il était en de mauvais termes avec M. B.________ depuis deux ans environ; il devait souvent exécuter immédiatement des travaux pour le compte personnel de celui-ci alors qu'il ne pouvait pas en faire pour lui-même; puis, il en a eu assez et c'est ce qui l'a poussé à écrire la lettre anonyme. Cette lettre n'était toutefois pas tout à fait anonyme en ce sens qu'il avait agi en étant conscient qu'il serait reconnu. Les travaux qu'il avait dû exécuter pour le compte personnel de M. B.________ pendant les heures de travail avaient été de porter un bassin et une table chez celui-ci, de monter une balançoire dans son jardin et d'apporter des meubles dans son galetas. Au début, tous les employés allaient donner "un coup de main", mais en dehors des heures de travail, puis cela s'est fait pendant celles-ci. Il a ajouté qu'il n'avait lui-même pas de travaux personnels à effectuer, mis à part de scier du bois lors de moments de libres. Il a par ailleurs contesté que M. C.________ venait régulièrement sur les chantiers; il ne l'y aurait vu qu'à deux reprises pendant les heures de travail en 10 ans. Lors des problèmes rencontrés avec un apprenti, il avait demandé à M. C.________ de venir sur le chantier, mais cela ne s'était pas fait. Il a précisé qu'il avait écrit la lettre anonyme dans le but de "faire bouger les choses"; il a reconnu qu'il était individualiste et qu'il ne parvenait pas à communiquer. Il a ajouté qu'il n'attendait pas de la présente procédure d'être réengagé, mais d'être considéré d'une manière plus humaine. Il estime qu'on lui fait des reproches injustifiés, bien qu'il admet avoir effectué des courses à des fins privées pendant ses heures de travail; en effet, les jours de pluie, il quittait son lieu de travail avant l'heure pour faire ses courses. En conclusion, il ne conteste pas le licenciement, mais les justes motifs pour le renvoi immédiat; en outre, il réclame une indemnité pour licenciement injustifié correspondant à trois mois de salaire ainsi que le paiement par la commune des heures supplémentaires qu'il a effectuées durant les mois de mars 1999 et octobre 1999 de manière anticipée afin de compenser des congés de fin d'année.
Le représentant de la municipalité a rappelé que A.________ avait posé problème au sein de la commune dès 1977 et que ce dernier avait fait l'objet de deux blâmes et d'un avertissement avant d'être mis à pied et d'être transféré au Service communal des forêts. Lorsqu'il avait reçu une copie de la lettre anonyme, il avait immédiatement pensé qu'elle pouvait provenir de A.________ car il avait déjà eu l'occasion de voir son écriture. Il avait fait des investigations sur les accusations soulevées dans la lettre anonyme et il avait abouti à la conclusion que celles-ci ne correspondaient pas du tout à la réalité; par ailleurs, le seul avantage qui avait pu exister au sein du Service communal des forêts était de pouvoir transporter du bois avec le véhicule de service. Il a ajouté que si A.________ avait des plaintes à formuler, ce dernier aurait dû en informer le municipal responsable. Il estime que tout ce que dit A.________ est "n'importe quoi" et que la municipalité avait été auparavant trop clémente à l'égard de celui-ci; en outre, il avait pu constater en allant sur les chantiers que A.________ n'était pas un bon travailleur; il estime que ce dernier aurait dû être licencié déjà au moment des problèmes rencontrés avec l'apprenti; de plus, une personne avait démissionné à cause de A.________ qui était "insupportable". Par ailleurs, il a admis le principe du paiement des heures supplémentaires des mois de mars 1999 et d'octobre 1999 pour autant que celles-ci aient été effectivement accomplies. Il a conclu au maintien de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le délai de 20 jours prescrit par l'art. 31 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il remplit en outre les conditions de forme prévues aux alinéas 2 et 3 de cette disposition de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
b) En vertu de l'art. 36 let. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 let. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid.4a).
2. a) Selon l'art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC), les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales (al.1), notamment l'organisation de l'administration communale (al. 2 lettre a). Le Conseil général ou communal définit le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Edicté sur cette base, le statut du personnel de la Commune de Bex a été adopté par la Municipalité de Bex dans sa séance du 5 février 1990 et par le Conseil communal de Bex dans sa séance du 10 octobre 1990 (ci-après: le statut). Bien que ce statut n'ait pas été approuvé par le Conseil d'Etat, il y a lieu de considérer qu'il constitue une base légale suffisante.
b) Les communes jouissent d'une très large autonomie dans leur domaine de compétence et il n'appartient pas au Tribunal administratif de s'immiscer dans les choix de ces dernières en matière d'organisation de leur fonction (RDAF 1995, p. 441). L'autorité n'est toutefois pas libre d'agir comme bon lui semble; dans le cadre de l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable et par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire. Le juge contrôle que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service; seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (arrêt TA GE 97/0080 du 30 septembre 1997 et les références).
c) Même si les autorités jouissent d'une grande marge d'appréciation lors de la fin des rapports de service de droit public ou de droit privé, la légalité d'un cas de licenciement dépend de la présence de conditions de qualification particulière; les "justes motifs" apparaissent comme le critère commun permettant d'en juger. Du point de vue de leur contenu, les justes motifs permettant la résiliation immédiate des rapports de travail au sens de l'art. 337 CO correspondent à ceux exigés, en droit de la fonction publique, en cas de licenciement par l'administration. Cependant, la notion de justes motifs au sens du droit public peut avoir un contenu plus large en prévoyant un licenciement pour justes motifs avec effet immédiat ou, si la nature des justes motifs le permet, avec un délai de résiliation. Le droit public connaît en outre, la révocation disciplinaire; cette mesure repose également sur de justes motifs, mais elle suppose une faute, intentionnelle ou par négligence, à la différence de la résiliation pour justes motifs (voir Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss).
d) Le statut prévoit comme sanction disciplinaire notamment la révocation (art. 60 al. 1 let.e). Selon l'art. 61 du statut, la municipalité fixe la sanction en tenant compte de la faute commise et des conséquences que cette faute a eue ou aurait pu avoir pour la commune; toutefois, la mise en provisoire et la révocation ne peuvent être prononcées qu'en cas de faute grave ou d'infractions répétées aux devoirs de service. Par ailleurs, l'art. 69 1ère phrase du statut prévoit que la municipalité peut licencier un employé pour justes motifs.
e) La jurisprudence du Tribunal administratif a considéré qu'un policier qui avait rempli de manière inexacte un formulaire de découverte d'un objet perdu réalisait la condition des justes motifs (arrêt TA GE 95/0085 du 4 décembre 1995); il en allait de même, pour un fonctionnaire qui persistait à ne pas travailler et produisait des certificats médicaux sans consistance (arrêt TA GE 95/0061 du 30 août 1995). Le Tribunal administratif a aussi considéré qu'une consommation excessive d'alcool constituait des justes motifs (arrêt TA GE 92/0077 du 7 octobre 1994). Constituent également des justes motifs des absences injustifiées et le fait de falsifier sa feuille d'heures de présence (arrêt TA GE 97/0080 du 30 septembre 1997). Le Tribunal administratif a en outre jugé que le comportement d'un concierge qui était peu efficace, lent et dispersé réalisait la condition des justes motifs (arrêt TA GE 98/0015 du 13 juillet 1999).
f) En l'espèce, la municipalité a motivé sa décision de résiliation des rapports de travail par la lettre anonyme et par les comportements fautifs de A.________ qui ont donné lieu à des mesures disciplinaires depuis le début de son activité auprès de la commune. Elle a invoqué l'art. 61 du statut sur la révocation. La municipalité a toutefois également invoqué l'art. 69 du statut sur le licenciement pour justes motifs. Il ressort de l'instruction que c'est la lettre anonyme qui a décidé la municipalité à résilier les rapports de travail. Il apparaît ainsi qu'il s'agit d'un licenciement pour justes motifs; il convient donc de déterminer si les faits reprochés au recourant qui ont conduit au licenciement constituent des justes motifs justifiant le congé immédiat.
Il est établi que le recourant est l'auteur de la lettre anonyme du 28 mai 1999; il ressort en outre de l'instruction que les propos contenus dans cet écrit visant à accuser M. B.________ ne correspondent pas à la vérité. Le recourant a d'ailleurs reconnu en audience que cet acte constituait une sorte de provocation afin de susciter des réactions de la part de la municipalité. Il a adressé la lettre anonyme à la municipalité dans un accès de colère à l'encontre de son chef, dans le but de causer du tort à ce dernier. Cette manière de faire ne correspond toutefois pas à l'attitude qu'un employé se doit d'avoir vis-à-vis de ses supérieurs; en effet, le recourant aurait dû solliciter un entretien avec son chef ou même avec le municipal responsable pour se plaindre, cas échéant, de ce qui ne lui convenait pas, voire de dénoncer des faits qu'il estimait répréhensibles. Or, la méthode choisie, à savoir un envoi anonyme, est de nature à rompre la confiance qui doit exister entre les parties pour pouvoir poursuivre la collaboration nécessaire à l'accomplissement du travail. Par ailleurs, M. B.________ a de la sorte été mis en cause dans son intégrité et il ressort de l'instruction qu'il a été fortement ébranlé par les attaques du recourant; dans ces circonstances, la poursuite des rapports de travail n'apparaît plus possible. En conséquence, il y a lieu d'admettre que ce comportement constitue en soi un juste motif justifiant le licenciement immédiat. Par ailleurs, le recourant a de mauvais antécédents, à savoir de nombreuses mesures disciplinaires prononcées à son encontre, son déplacement de fonction et les mesures disciplinaires l'ayant frappé également dans son nouveau travail. Au vu de l'ensemble de ces circonstances, la décision de licenciement immédiat pour justes motifs n'apparaît de plus pas disproportionnée.
On ajoutera que la question de savoir s'il s'agit d'une révocation ou d'un licenciement pour justes motifs pourrait rester ouverte dans la mesure où les conditions pour la révocation sont de toute manière également réalisées. En effet, le recourant a fait l'objet de deux blâmes, d'un avertissement avant d'être démis de ses fonctions d'agent de police et d'être transféré au Service des forêts; puis, dans le cadre de l'exercice de son nouveau travail, il a de nouveau fait l'objet de nouvelles plaintes ayant conduit à un avertissement et à une sanction avec la menace qu'à toute nouvelle récidive, il serait renvoyé. Or, le recourant n'a pas contesté avoir rencontré des problèmes dans le cadre de son travail; en particulier, il n'a pas contesté avoir quitté à plusieurs reprises son emploi avant la fin de son service pour pouvoir faire des courses privées. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre que le recourant a adopté un comportement fautif justifiant la révocation.
Enfin, dans la mesure où le tribunal a conclu que le renvoi avec effet immédiat est justifié, la requête du recourant visant à réclamer le paiement de trois mois de salaires à titre d'indemnité pour résiliation injustifiée doit être écartée.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le tribunal prend toutefois acte du fait que la commune se reconnaît débitrice du recourant des heures supplémentaires que ce dernier a effectuées durant les mois de mars 1999 et d'octobre 1999 de manière anticipée afin de compenser des congés de fin d'année. En outre, s'agissant d'un contentieux relevant de la fonction publique, il n'est pas prélevé d'émolument, conformément à la pratique du tribunal (voir arrêt TA GE 98/0015 du 13 juillet 1999, consid.5).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Bex du 27 octobre 1999 est maintenue; il est pris acte du fait que la Commune de Bex se reconnaît débitrice de A.________ des heures supplémentaires effectivement accomplies par ce dernier durant les mois de mars 1999 et octobre 1999.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 23 juin 2000/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.