CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 3 décembre 1999
sur le recours interjeté par les époux A.________, à X.________
contre
la décision de l'Office cantonal de la police du commerce du 23 septembre 1999 (ordre de fermeture immédiate du Café du B.________ à X.________)
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M, Jean-Luc Colombini et M. Jean-Claude Maire , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les recourants exploitent depuis le 1er septembre 1998 à l'enseigne du café-restaurant du B.________, à X.________, un établissement public qu'ils ont repris, avec d'autres membres de la famille dans l'intention de constituer une société à responsabilité limitée (qui n'a pas encore été constituée à ce jour).
B. Par lettre du 24 juillet 1998, C.________, fils et frère des recourants, a demandé à la Police cantonale du commerce une patente provisoire pour l'exploitation de cet établissement en indiquant qu'il s'inscrirait aux cours préparatoires nécessaires à l'obtention du certificat de capacité de cafetier-restaurateur. L'office lui a répondu le 29 juillet 1998 qu'il remplissait les conditions d'inscription et l'a renvoyé à la Société vaudoise des cafetiers-restaurateurs et hôteliers en ce qui concerne les cours. Il a également indiqué à cette occasion que C.________ pouvait être dispensé de deux branches lors de l'examen, soit la connaissance des marchandises et les connaissances théoriques de cuisine.
C. Une demande de patente a été établie le 24 août 1998 et le Département de l'économie a délivré le 13 octobre 1998 une patente provisoire à C.________, patente qui annulait celle du précédent exploitant (D.________) et était limitée au 31 décembre 1998, l'intéressé étant censé se présenter à la session d'examens de décembre 1998. Cette échéance n'ayant pas pu être respectée, le département a prolongé la patente provisoire jusqu'au 31 mars 1999, de manière à permettre à C.________ de se présenter à la session de mars 1999.
D. C.________ s'est présenté à l'examen et il a échoué (note finale 3,1). L'office l'a alors avisé qu'il devrait se présenter à un nouvel examen portant sur toutes les branches, l'invitant à s'inscrire à la prochaine session d'examens (prévue du 5 au 9 juillet 1999). Le recourant a également échoué à cette session (note finale 3,3).
E. Entre-temps, l'office l'avait invité (lettre du 23 avril 1999) à présenter une demande de patente permettant l'exploitation de son établissement par une personne remplissant les conditions légales, c'est-à-dire étant notamment en possession d'un certificat de cafetier-restaurateur et hôtelier. Le délai fixé initialement au 31 mai 1999 pour cette présentation, a été prolongé au 10 juillet 1999 puis finalement au 31 août 1999. Enfin, par courrier du 20 août 1999, la recourante Mme A.________ a indiqué à l'office qu'un candidat au bénéfice du certificat de capacité était disposé à prendre la responsabilité de l'exploitation du café du B.________. Il s'agissait de E.________, au bénéfice d'un certificat de capacité obtenu le 14 avril 1988. Une demande de patente a été établie le 27 août 1999, au nom de E.________. Contrairement à la demande du 24 août 1998, la formule ne comporte pas la signature des propriétaires.
F. Par courrier du 10 septembre 1999, l'agent d'affaires breveté Pascal Studer est intervenu auprès de l'office pour signaler que, le loyer du café du B.________ n'étant pas payé par les recourants, il avait engagé au nom de l'hoirie propriétaire du bâtiment une procédure d'expulsion et que celle-ci avait abouti à une ordonnance d'expulsion datée du 30 août 1999 et délivrée par le Juge de paix du cercle d'Aubonne-Ballens-Gimel (cette ordonnance a fait l'objet d'un recours qui a obtenu l'effet suspensif par décision du 17 septembre 1999 de la chambre des recours du Tribunal cantonal). L'office a alors convoqué les recourants ainsi que les personnes intéressées (candidats à la patente, représentants des propriétaires de l'immeuble). Cette séance a eu lieu le 15 septembre 1999; elle a permis d'établir que E.________ était au bénéfice d'une rente d'invalidité complète et qu'il envisageait de renoncer au vu de la situation financière (le loyer du café du B.________ n'était plus payé depuis le mois de février 1999).
G. A la suite de cette séance, l'Office cantonal de la police du commerce a décidé la fermeture immédiate du café-restaurant du B.________, décision qui a été exécutée par le Préfet du district d'Aubonne le 1er octobre 1999.
H. Par acte du 3 octobre 1999, les époux A.________ ont recouru contre la décision de fermeture. Le département s'est déterminé en date du 10 novembre 1999, concluant au rejet du recours. Entre-temps, le juge instructeur avait refusé l'effet suspensif par décision du 19 octobre 1999. Un recours incident a été déposé, et la section des recours du Tribunal administratif a ordonné des mesures préprovisionnelles octroyant l'effet suspensif et autorisant les époux A.________ à poursuivre l'exploitation du café-restaurant du B.________. Cette décision, sommairement motivée par le fait que les conditions de l'art. 83 LADB ne seraient pas réalisées en l'espèce, a été confirmée par un arrêt incident du 22 novembre 1999.
Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation, comme il en a informé les parties (avis du 15 novembre 1999).
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes légales par les destinataires de la décision attaquée, le recours est recevable à la forme.
2. Dans le canton de Vaud, l'exploitation des établissements publics est régie par la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 8.6). La loi prévoit que celui qui veut exploiter un établissement public doit y être autorisé sous la forme d'une patente délivrée par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (dès le 21 avril 1998 le Département de l'économie, conformément à la nouvelle organisation de l'administration cantonale). Elle énumère également les divers types de patentes (art. 6 à 27), en précise les conditions d'octroi (art. 28 à 34) et prescrit également que lorsque l'exploitant n'est pas propriétaire de l'immeuble dans lequel se situe l'établissement, l'autorisation du propriétaire est nécessaire (art. 35 LADB). Enfin, la loi prévoit qu'un établissement public ne peut pas être exploité avant la délivrance de la patente (art. 40 al. 1 LADB), mais réserve toutefois d'éventuelles circonstances exceptionnelles permettant la délivrance d'une patente provisoire autorisant une personne satisfaisant aux exigences de l'art. 29 et justifiant de connaissances professionnelles suffisantes à exploiter provisoirement jusqu'à la prochaine session d'examens (art. 40 al. 2).
3. La patente d'établissement public exigée par la loi vaudoise est une autorisation de police, soit une mesure qui consiste à lever une interdiction statuée par le droit d'exercer une activité donnée susceptible de présenter des dangers pour un bien de police (ordre public, sécurité publique, santé publique, etc). La délivrance de l'autorisation intervient à la suite d'un contrôle préventif qui constate l'absence des risques éventuels. Une fois délivrée, l'autorisation de police constate que l'intéressé a le droit d'exercer l'activité en cause, droit qui ne peut être retiré que contre indemnité ou alors pour des motifs de police (sur tous ces points, voir Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. No 1372 à 1374).
4. En l'état, les recourants ne sont pas au bénéfice d'une patente. Cette circonstance exclut déjà en elle-même la possibilité d'exploiter un établissement public, conformément aux dispositions légales, rappelées ci-dessus. Une prolongation de la patente provisoire délivrée à C.________ n'entre pas davantage en ligne de compte. La patente provisoire est une mesure provisionnelle, destinée à sauvegarder les intérêts d'un exploitant lorsque, remplissant par ailleurs toutes les conditions légales, il est en voie d'obtenir le certificat de capacité, et cette mesure est limitée de par la loi à la période séparant sa délivrance de la prochaine session d'examens. En l'espèce, les recourants ont bénéficié de cette possibilité, et même très largement, puisque la mesure a été prolongée jusqu'en mars 1999, après l'échec de C.________ à la session d'examens de décembre 1998. Une nouvelle prolongation se heurte au texte clair de l'art. 40 al. 2 LADB, selon lequel elle n'est possible que "... jusqu'à la prochaine session d'examens" et suppose par ailleurs que l'intéressé "... justifie de connaissances professionnelles jugées suffisantes à exploiter provisoirement l'établissement". Or, la prochaine session d'examens est passée depuis longtemps, et le double échec subi par C.________ démontre que la condition de connaissances professionnelles suffisantes n'est pas réalisée.
5. Dès lors qu'elle n'est plus couverte par une patente, l'exploitation du café du B.________ par les recourants est illégale (art. 2 LADB), et la décision de fermeture s'impose d'elle-même. Il n'est pas besoin de recourir pour ce faire à l'art. 83 LADB, disposition qui n'a du reste pas été invoquée par l'autorité intimée et à laquelle seule la section des recours du Tribunal administratif s'est référée dans son prononcé du 1er novembre 1999, puis dans son arrêt incident. Cette disposition est en effet une clause d'urgence qui permet d'intervenir pour faire cesser l'exploitation d'un établissement public même lorsqu'il est au bénéfice d'une patente, pour des motifs de police. Elle est manifestement inapplicable en l'espèce, parce que lorsqu'une autorisation est soumise à une échéance, il n'est pas besoin d'une décision fondée sur des motifs de police pour qu'elle cesse de déployer ses effets.
6. La poursuite de l'exploitation du Café du B.________ par les recourants serait certes possible au bénéfice d'une patente délivrée à un tiers titulaire du certificat de capacité. Toutefois, cette solution se heurte in casu à deux objections. D'une part, la loi exige que le propriétaire du bâtiment dans lequel est exploité l'établissement donne son accord exprès à la délivrance de l'autorisation, cet accord engageant du reste la responsabilité financière de l'intéressé en ce qui concerne le paiement de la taxe de patente (art. 35 LADB). Or, non seulement cet accord n'a pas été donné, mais encore les propriétaires du Café du B.________ ont engagé une procédure d'expulsion pour défaut de paiement du loyer. Il est vrai qu'on peut se demander si le défaut d'accord du propriétaire doit être considéré comme un obstacle absolu lorsque, comme en l'espèce, il y a conflit entre les intéressés.
Mais la question peut demeurer ouverte parce que, d'autre part, le titulaire de patente proposé in casu par les recourants n'entre pas en ligne de compte. Il s'agit d'un invalide (au bénéfice d'une rente AI complète), ce qui exclut qu'il puisse satisfaire aux exigences de la loi, selon laquelle le titulaire de la patente est tenu de diriger personnellement et en fait son établissement (art. 49 al. 1 LADB).
7. En tous points mal fondé, le recours doit être rejeté. La situation financière des recourants permet de les exempter d'un émolument judiciaire (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté;
II. La décision du 23 septembre 1999 de l'Office cantonal de la police du commerce ordonnant la fermeture immédiate du Café du B.________ à X.________ est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
Lausanne, le 3 décembre 1999/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.